政府購買公共圖書館服務之網絡化治理研究

唐 銳，龔蛟騰,2，齊彤彤（．湘潭大學公共管理學院；2．中國圖書館學史研究中心）

《中華人民共和國公共文化服務保障法》第四十九條規定，國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務。［1］《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）規定，縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持。［2］這些政策法規為我國政府購買公共圖書館服務指明了方向，促進了多元主體參與公共圖書館服務供給。穩妥推進由政府機構、企業單位、第三部門、社會公眾等多元主體共同參與的公共圖書館網絡化治理模式建設，有利于通過信任、互動、協調、整合等機制協同供給公共文化服務，從而形成普遍、均等、便利的公共圖書館服務體系。

1 政府購買公共圖書館服務網絡化治理的迫切要求

1.1 保障服務供給的目標驅動

社會公眾對公共圖書館服務的要求日益提高，然而政府直接創辦與管理公共圖書館存在以下問題。① 公共圖書館服務能力不足。截至2018年末，全國共有公共圖書館3,176所，平均43.94萬人才擁有1所公共圖書館；實際使用房屋建筑面積1,595.98萬m2，平均每萬人公共圖書館建筑面積僅114.4m2；圖書總藏量103,716萬冊，人均圖書藏量僅0.74冊；閱覽室座席數111.68萬個，平均每1,249.44人才擁有1個閱覽坐席。［3］可見，我國公共圖書館服務能力難以滿足公眾需求。② 公共圖書館服務質量有待提升。一方面，政府部門直接提供公共圖書館服務，社會公眾沒有選擇的權力和機會，容易出現供需脫節等“政府失靈”現象；另一方面，政府部門缺乏相關的專業人才，造成部分公共圖書館停留在傳統服務模式狀態，不能有效滿足社會公眾日益增長的信息需求。③ 政府管理公共圖書館效率低下。政府全程提供公共圖書館服務難以達到社會公眾普遍享受圖書館權利的基本目標，因此，有必要通過政府購買服務的方式，借助社會力量的優勢，引入專業化的運作方式，提高公共圖書館的供給能力和服務質量。

1.2 形成制度規范的必然途徑

我國雖然出臺了政府購買公共服務的政策法規，但關于政府購買范圍以及各方權責等問題有待厘清，其制度規范仍需進一步完善。《公共圖書館法》明確規定社會力量可以通過多種形式參與公共圖書館建設，卻沒有給出具體的管理辦法、實施標準、購買范圍以及承接主體應承擔的責任。《政府購買服務管理辦法（暫行）》提出，凡適合采取市場化方式提供和納入指導性目錄的服務事項，都可以通過政府購買的方式交由社會力量承擔，［4］但沒有說明公共服務具體的購買范圍，權責統一的行政任務逐步轉移至由公共服務承接人履行，然其責任規制卻不甚明晰。［5］政府購買公共圖書館服務的網絡化治理模式應當要求各參與主體明確現有的資金和技術能否完成預設目標，梳理各主體在治理過程中的權責配置以及各主體之間的相互關系，同時各主體間需要進行嚴格的監督。因此，多方參與、共同監督的網絡化治理機制，在一定程度上有利于推動政府購買公共服務的制度建設。

1.3 優化運作程序的現實需求

我國政府購買公共圖書館服務的實踐起步較晚，還未形成一套完整的運作流程，在實踐過程中主要存在以下問題。① 公眾需求難以表達。政府尚未開通專門渠道收集社會公眾對公共圖書館服務的需求信息，仍靠自身判斷確定購買的項目和策略。② 公開競爭未成一般原則。［6］由于政府一般通過非競爭性的定向購買方式與自己熟悉的機構簽訂購買協議，易導致購買行為“內部化”。③ 監管不夠規范。政府在購買公共服務的過程中有許多特權，在缺少有效外部監督情況下容易產生腐敗行為，且沒有專業的評估機制，難以對專業性較強的圖書館服務進行評估。政府購買公共圖書館服務的網絡化治理模式需要建立社會公眾與政府部門之間穩定的溝通渠道，需要改變購買公共服務“契約-財產”的方式，有效解決政府購買行為內部化的問題，促使各參與主體規范自身行為。因此，網絡化治理模式的應用與推廣，必然有利于優化政府購買公共服務的實施程序。

1.4 實現技術應用的條件支持

現代信息技術突破了時間和空間的界限，促使社會公眾、政府部門、社會機構等形成了便利、及時、互動的網狀體系，這為公共圖書館服務提供了良好條件，也為政府購買公共服務的網絡化治理奠定了基礎。網絡傳播的交互性改變了信息單向流動的方式，［7］網絡化治理體系內各參與主體之間既能便利地獲得信息，又可以將自己掌握的信息和自身的利益訴求傳遞給他方。通過雙向或多向直接的交流互動，各參與主體都能充分了解當前自身不足和他方需要，從而最大程度地改進自身行為。政府購買公共圖書館服務網絡化治理模式必然要依托先進的網絡技術，打破組織間的信息壁壘，實現政府部門、企業單位、第三部門和公眾個人之間的數據信息共建共享。開放共享的網絡化治理體系保障各參與主體之間進行充分的協商交流，培養相互之間的信任關系，促進各參與主體之間建立長效的合作機制，共同為社會公眾提供優質的公共圖書館服務。

2 政府購買公共圖書館服務網絡化治理的多元主體

2.1 發揮主導作用的政府部門

在網絡化治理模式中，政府和其他參與主體共同構成了相互依存的網絡結構，這就需要政府厘清自己的角色和責任，處理好各主體之間復雜的關系，進而實現最優治理。由于政府擁有廣泛的資源，又承擔創辦公共圖書館的職責，這就要求政府必須發揮主導作用，以保障公民免費享受圖書館的權利。一般來說，政府的主導作用主要體現在以下方面：① 建立協調機制，推動各方主體在不同行動領域、不同地域之間的功能互補以及資源上的相互共享；② 承擔引導任務，促使各參與主體之間的緊密結合，保障既定目標的完成；③ 完善監督制度，確保各參與主體自覺接受監督，提高網絡化治理成效。盡管因網絡權威分散化政府不再擁有最高權威，但政府仍然承擔著構建網絡體系、維護網絡穩定和協調各參與主體之間利益關系的重要功能。

2.2 施展承接作用的企業單位

公私伙伴關系的出現意味著政府單獨提供公共產品時代的結束，體現了網絡化治理多元主體參與的理念。企業參與提供公共圖書館服務，有利于轉換政府職能、減輕公共財政負擔，提高運作效率、優化社會資源，改善社會福利、提高公共圖書館服務質量。［8］企業承擔了部分或全部由政府部門完成的公共活動，具有政府部門所欠缺的對市場變化和用戶需求的敏感度，［9］同時企業的營利屬性使其為了贏得政府的信任，將會以最有效的成本生產出高質量的圖書館服務。因此，企業被納入公共圖書館服務治理網絡中可以提高政府購買的競爭力度和運作效率，優化資源的利用率，培養其社會責任感，促進公共圖書館服務治理方式的改進，有效解決公共圖書館服務能力不足的問題。企業同其他參與主體在平等交流、信任協商的基礎上形成目標共識，并從直接責任方與生產者角度出發，對政府制定購買政策提出合理建議，以保障政府購買公共圖書館服務順利實施。

2.3 起到重要作用的第三部門

第三部門是指具有非營利性、專業性、靈活性、民間性等特征的社會組織，［10］通常又稱為非政府組織或者非營利組織。近年來，第三部門逐漸成為非營利性社會活動的重要支柱，尤其是在某些特殊領域發揮了政府和企業無法企及的作用。第三部門公益形象明顯，易于在服務中被社會公眾所認可而掌握其需求信息，有助于彌補政府部門、企業單位在網絡環境中的不足。它的非營利性與公共產品的特性相契合，能充分發揮調節“政府失靈和市場失靈”的重要作用。相對于政府部門程序化的運行機制，第三部門善于靈活調整自己的工作，以適應社會公眾對公共圖書館服務需求的變化。第三部門應當積極參與監督和評估政府政策，鼓勵社會公眾維護自己的合法權益，增強公民對自身基本權利的認識，將有意投身公共圖書館事業的社會公眾組織起來，從而形成強大的團隊力量，推動政府購買公共圖書館服務目標的順利完成。

2.4 發揮參與作用的社會公眾

社會公眾參與公共圖書館服務體系建設是享受依法參加社會活動的公民權利的需要，也是提升政府文化治理能力的需要，還是消除購買風險的需要，［11］這對政府購買網絡化治理目標的實現有著重要的現實意義和價值。網絡時代，社會公眾不再是被動接受服務的一方，其有著相當的自主權。社會公眾與政府、企業、第三部門等進行交流互動、互助協作，有利于維持網絡化治理模式的穩定運行，他們還能對政府購買圖書館服務的全過程進行監督，有利于規范承接主體的行為以確保各承接主體責任的履行，提高公共圖書館服務的生產效率。同時，社會公眾參與績效評估可以給第三方評估機構提供必要的信息，幫助第三方機構更加準確地分析各個承接主體所提供的公共圖書館服務質量，并依據評估結果促使政府和承接主體改善服務供給過程中存在的不足。

3 政府購買公共圖書館服務網絡化治理的實現機制

3.1 形成誠信為本的信任機制

信任是多元主體之間相互合作的基礎，沒有信任就沒有合作。網絡化治理模式中，各參與主體之間是相互平等的，信任在網絡結構中就如同科層制的合法權威，是一種核心的凝聚力要素，［12］規范著各主體的行為活動。信任可以提高多元主體之間的寬容程度和溝通水平，有效解決彼此之間的分歧，提升公共圖書館服務的穩定性。政府直接運行與管理公共圖書館難以提供滿足公眾需求的公共圖書館服務，因此，政府需要通過建立信息披露機制、監督機制、評估機制等，為政府購買公共圖書館服務打下堅實基礎，以此推動公共圖書館服務體系的建設。在公共圖書館治理網絡中建立誠信為本的信任機制，能推進各參與主體之間產生相互認同的行為標準，為共同提供公共圖書館服務奠定良好的行動基礎。信任機制還可以促進相互之間的交流，減少合作過程中的欺騙行為、降低各參與主體合作提供公共圖書館服務的成本。

3.2 構建實時對話的互動機制

政府購買公共圖書館服務網絡化治理體系是由多個參與主體通過相互合作共同構建的，一旦彼此之間溝通不暢則可能會降低合作的效率。互動機制為網絡中的各主體搭建了有效溝通的橋梁，通過交流互動促進信息資源的互補。彭正銀認為，互動機制是網絡化治理的內生機理，通過互動機制，個體或團體能獲得進入其他個體或團體資源的機會，并針對隱性資源或知識進行交流。［13］互動機制對于網絡治理體系中的各參與主體來說極其重要：政府部門通過互動獲得關鍵性資源而更好地為社會公眾提供公共圖書館服務；企業和第三部門因獲得關鍵資源而得到更多的發展機會，提升自身的專業化水平，協助政府部門提供優質的公共圖書館服務。因此，建立實時對話的互動機制能夠促進政府部門、企業單位、第三部門彼此之間的了解，對各自的資源優勢和行動優勢有進一步的認識，促進多元主體之間進行更加深刻的交流互動，實現不同利益主體之間的合作共贏。

3.3 樹立目標共識的協調機制

當各主體之間出現利益矛盾時，若不及時進行協調，則會產生目標共識不一致的嚴重后果。協調機制不僅要對各方利益進行協調，還要在服務供給過程中及時糾正各參與主體產生的錯誤，以實現資源均衡配置和信息傳遞順暢。在信任和互動的基礎上，通過協調機制能減少多方談判費用、立約成本和監督成本。協調機制包括橫向協調和縱向協調，縱橫協調機制彼此互補，既對公共圖書館服務治理網絡中各參與主體之間的關系進行合理規劃，又對治理活動過程中各主體之間的價值整合、內部工作、利益關系、信息疏通、行動方式等給予保障，［14］以推動各主體之間形成良性關系。因此，網絡化治理體系的穩定運行需要建立目標共識的協調機制，通過相互協商實現個體目標的轉換以及個人偏好的轉移，從而形成統一的目標共識，保障政府購買公共圖書館服務目標的實現。

3.4 建立資源共享的整合機制

整合機制是政府購買公共圖書館服務網絡化治理模式的核心。政府通過整合機制與其他參與主體建立互惠互信的關系，借助社會力量彌補政府資源的不足，從而促進整體資源的有效整合和共享。更為重要的是，整合機制服務于網絡成員活動的整個過程，其通過對各參與主體關系序列的非有序重組，迅速組織一支精干的攻關團隊，［15］解決公共圖書館服務過程中出現的各種難題。整合機制在水平和垂直兩個方向上進行運作。① 水平方向的整合。政府通過分享公共權力取得其他參與主體的信任，從而獲得其他參與主體在資金、專業人才、科學技術、管理經驗和信息資源等方面的支持，推動服務供給過程中各主體之間的資源互補。② 垂直方向的整合。各主體在公共圖書館服務合作供給的過程中，政府將整合的資源分享給其他有需要的參與主體，以擴大資源的使用范圍和使用效率，促進公共圖書館服務的有效供給。資源共享的整合機制使分散的個體凝聚成相互協作的整體，減少供給過程中的不確定性，形成新的競爭與合作環境，有助于促進整體資源的合理利用。

4 政府購買公共圖書館服務網絡化治理的實施途徑

4.1 確定目標一致的戰略方案

公共利益目標統一的前提是理順網絡中各參與主體之間的關系、各自應承擔的公共責任和自身所扮演的角色。政府是公共圖書館服務供給的引導者，承擔制定戰略規劃和制度規范的職能，為公共圖書館服務供給提供政策指引和資金支持；企業單位是政府供給公共圖書館服務的輔助者，承擔著供給公共圖書館服務和籌集資金的職能；第三部門是彌補政府和企業不足的重要力量，負責收集和反饋社會公眾需求信息，同時還是社會公眾參與網絡化治理的重要載體；社會公眾是公共圖書館服務的直接消費者，承擔著需求表達、監督管理和參與評估圖書館服務質量的責任。公共圖書館服務治理網絡中的各主體都是重要的構成要素，只有在全面理順各參與主體之間權責關系的基礎上協調各方利益，確保各主體形成彼此獨立、地位平等的利益共同體關系，尊重主體利益訴求，保障參與主體享有的公共權力，才能形成統一的戰略目標。在網絡化治理模式中，只有實現權力的去中心化，使任何一個參與者都可以成為網絡結構的中心，才能最大程度地激發網絡化治理的巨大潛力。

4.2 打造信息共享的管理平臺

不同主體掌握著不同的信息資源，需要依托現代科技將不同的信息資源整合起來。① 政府應當牽頭建立信息共享平臺，通過平臺實時發布相關信息，其他參與主體也可以通過信息共享平臺向政府反饋信息、表達意愿，增強承接主體提供公共圖書館服務的能力。② 政府應緊跟時代潮流，開通官方微博、微信公眾號，實現信息實時共享。③ 組織開展線下聯席會議促進相互之間的了解，促進政府、企業單位、第三部門和社會公眾之間的信息交流。

4.3 提升政府部門的治理能力

公共圖書館服務的專業性以及網絡化治理的先進性需要作為主導者的政府具有一定的協調與談判、風險管理、信任構建、項目管理的能力，這樣才能整合不同部門、不同領域、不同地域的資源，以適應公共圖書館服務的網絡化治理。因此，要想管理好這個復雜的網絡，必須提升政府及其工作人員網絡化治理所具備的能力。① 政府應培養專業的采購人員。政府工作人員的主要任務是尋求網絡化治理的合作者，間接地為社會公眾提供公共圖書館服務。這就要求政府工作人員具有整合社會公眾需求、科學規劃服務種類和規模、制定周全的服務標準、設計完善的合同、防范風險等能力，［16］從而尋找到合適的承接主體。政府部門在招聘這類公務員的過程中應注重選拔具有圖書館學相關知識的人才，同時還要對現有公務人員進行培訓。② 提升政府工作人員的適應能力。政府的角色在網絡中發生了改變，由劃槳者變為掌舵者，所以應加強對政府工作人員適應能力的訓練，使其成為多元主體之間的連接者，平衡各主體之間的關系以建立穩定運行的網絡體系。

4.4 完善高效運轉的監管體系

政府作為重要的管理者，為保證網絡化治理體系的正常運轉，有必要完善相關的法律制度，做到有法可依、執法必嚴，建立起合法化和規范化的服務質量監管體系。政府應當建立完善的信息披露機制，使各參與主體的行為更加透明化，增強外部監督力度；引進專業的第三方評估機構，通過科學專業的評估方式對承接主體參與公共圖書館服務活動進行有效評估，并根據評估結果給出整改意見。社會公眾是公共圖書館服務的直接消費者，要充分發揮社會公眾的監督作用，督促政府和承接主體履行責任。政府部門根據社會公眾向其提出的意見和建議，發現公共圖書館服務供給過程中存在的不足并要求承接主體加以改進。

5 結語

面對社會公眾日益增長的公共圖書館服務需求，政府部門怎樣提高公共圖書館的運作效率是一個值得思考的問題。政府購買公共圖書館服務的方式彌補了政府單一主體供給的缺陷，整合社會資源，協調多元主體為社會公眾提供多元化、高質量的公共圖書館服務。當然，政府購買公共圖書館服務的方式也存在著不足之處，需要通過引入新的治理模式來完善。公共圖書館服務的網絡化治理模式作為政府治理的一種新形態，強化了企業單位、第三部門和社會公眾在公共圖書館服務提供中的作用，對優化政府購買公共圖書館服務、滿足社會公眾的信息需求具有重要的促進作用。