行政公益訴訟案件辦理相關問題探析

李茜 馬曉倩

摘 要：在辦理行政公益訴訟案件時，檢察機關應結合行為要件、結果要件、職權要件等對行政機關是否履行職責進行綜合認定;在明確證明責任分配適用“舉證責任倒置”原則的基礎上，做好調查取證工作;在充分尊重行政權運行規律的基礎上，合理確定訴訟請求。

關鍵詞：行政公益訴訟 不依法履行職責 證明責任分配 訴訟請求

[案例]地下水資源保護行政公益訴訟案。2018年8月至9月，慶云縣人民檢察院（以下簡稱“慶云縣院”）在開展水資源監管專項監督活動時發現，城區供水管網覆蓋范圍內多家餐飲店、洗車店存在違法取用地下水現象，導致地下水資源被無序開采且浪費嚴重。慶云縣水利局（以下簡稱“水利局”）作為轄區內水行政主管部門，怠于履行水資源監督管理職責，致使違法取水現象持續存在，國家利益持續處于受侵害狀態。2018年9月6日，慶云縣院向水利局發出檢察建議，建議其依法履行水資源監管職責，對轄區內違法取用地下水的餐飲、洗車店鋪作出處理并加強監管。2018年11月5日，水利局作出書面回復稱，檢察建議中提到的非法取水問題已經整治到位。慶云縣院對水利局的履職情況及時跟進調查，發現某洗車店整改前后用水量無明顯變化，經現場調查發現該洗車店仍在違法取用地下水洗車。2019年4月30日，慶云縣院依法提起行政公益訴訟，請求法院判令水利局依法繼續履行監管職責。法院經過審理，支持了檢察機關的訴訟請求，責令被告繼續對某洗車店履行監管職責。

檢察機關通過制發檢察建議督促行政機關依法全面履行職責，在行政公益訴訟訴前程序階段終結案件，符合“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”理念。但是，當行政機關收到檢察建議后在法定期限內仍未履行職責，國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態時，檢察機關應依法提起行政公益訴訟。在實踐中，檢察機關提起行政公益訴訟時，仍面臨行政機關不依法履職認定標準不清晰、證明責任分配不明以及訴訟請求難以確定等問題亟待解決。本文擬結合地下水資源保護行政公益訴訟案，就上述問題提出解決思路，以供探討。

一、行政機關不依法履行職責的認定

在行政公益訴訟案件辦理中，行政機關不依法履行職責是案件從訴前程序轉入訴訟程序的必要條件，是檢察機關據以提出訴訟請求并獲得法院判決支持的前提與基礎。[1]因此，對于行政機關不依法履行職責的認定處于十分重要的地位。

關于如何認定行政機關是否依法履行職責，目前尚無明確的法律規定，理論界對此也有不同看法，具體而言主要有“行為標準說”和“結果標準說”兩種觀點。“行為標準說”認為，應以行政機關是否全面充分履行法律規定的監管職責為判斷依據，僅考慮行政機關的履職行為是否正確，不考慮該履職行為是否使國家利益或社會公共利益受侵害的狀態得到實質性遏制。“結果標準說”則認為，應以行政機關是否有效保護國家利益或社會公共利益為判斷標準，不僅要求行政機關全面履行法定職責，還要求該履職行為達到維護國家利益或社會公共利益的實際效果。

根據最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）、國土資源部《關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》，以及高檢院、生態環境部等《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》中關于行政機關履職的相關內容，結合辦案實踐，筆者認為，在對行政機關是否依法履行職責進行判斷時，應當對照權力清單和責任清單，以行政機關的法定職責為依據，從以下幾個方面綜合考慮：一是從行為要件上看，行政機關是否采取有效措施制止違法行為;二是從結果要件上看，國家利益或社會公共利益是否得到有效保護;三是從職權要件上看，行政機關是否依法、全面運用法律法規、規章和規范性文件規定的行政監管手段。

在具體辦案過程中，首先，要分析行政機關的履職行為是否滿足行為要件，即是否足以制止行政相對人的違法行為。如果違法行為沒有得到制止，就可以認定行政機關未依法履行職責。其次，如果違法行為已經得到制止，應繼續分析行政機關的履職行為是否符合結果要件，即是否有效保護國家利益或社會公共利益。行政公益訴訟的核心是維護國家利益和社會公共利益，如果違法行為已經制止但公益侵害仍在持續，負有監督管理職責的行政機關仍應繼續履行職責。最后，在分析職權要件時，要堅持“法無授權不可為”，如果行政機關在適用完其本身享有的所有救濟措施后，不論公共利益維護的結果如何，檢察機關均應認定行政主體依法履行了職責。[2]

在地下水資源保護行政公益訴訟案中，自水利局作出書面回復至慶云縣院提起訴訟期間，慶云縣院主要圍繞行政機關是否依法履行職責進行調查、論證。慶云縣院向水利局發出檢察建議后，水利局對城區非法取水問題及時進行了排查，責令非法取水經營業戶停止違法取水行為并限期整改，到達整改時限后，水利局對非法取水經營業戶進行了一次復查，在發現非法取水經營業戶停止使用地下水后便再未進行檢查，亦未持續開展監管活動。慶云縣院在跟進調查中發現，某洗車店在整改前后用水量并無明顯變化，仍然使用原取水井眼、取水設備抽取地下水洗車，即違法取水行為仍未得到有效制止，國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態。此外，水利局的整改措施僅限于組織排查、責令整改，且僅進行一次復查，并未采取拆除取水設施、封填自備水井等措施，即未窮盡行政監管手段。由此，慶云縣院根據行為要件、結果要件、職權要件標準，認定水利局在收到檢察建議后，仍未依法全面履行監管職責，遂向法院提起行政公益訴訟。

二、證明責任的分配

證明責任系行政公益訴訟體系構建中不可回避的重要問題，合理分配證明責任對于主要待證事實的查清和公共利益的保護影響甚巨。[3]此外，明確證明責任對于檢察機關更好開展公益訴訟調查取證工作也十分重要。在實踐中，檢察機關提起行政公益訴訟主要是依據行政訴訟法第25條第4款與“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。行政公益訴訟本質上屬于行政訴訟，因此，行政公益訴訟應當遵循行政訴訟證明責任分配的基本原則——“舉證責任倒置”原則，由行政機關對行政行為的合法性負舉證責任，行政機關不提供或者無正當理由逾期提供證據，承擔舉證不能的法律后果。但檢察機關作為行政公益訴訟起訴人又不同于一般行政訴訟案件中的原告，檢察機關除應就符合起訴條件等事實負舉證責任外，還必須提供被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料以及檢察機關已經履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。

在地下水資源保護行政公益訴訟案中，慶云縣院在明確證明責任的基礎上，有針對性地開展調查取證工作。在訴前階段，收集并固定行政機關怠于履行監管職責致使國家利益受到侵害的證據;在訴訟階段，重點收集行政機關收到檢察建議后仍未依法履行職責的證據。慶云縣院通過座談、走訪、現場調查等方式，查明水利局僅責令某洗車店停止違法行為，但并未拆除取水設備、封閉取水井眼，某洗車店仍存在用原井眼違法取水的行為。在庭審中，慶云縣院根據“舉證責任倒置”原則，分三組證據證明自己的主張，并在庭審中對行政機關是否依法履職這一焦點問題進行舉證、辯論。法院因被告未督促洗車店拆除違法設施，未提供證據證實其封堵違法取水井眼，未能證明其已窮盡監管執法措施，認定被告未全面履行行政監管職責。

三、訴訟請求的確定

行政公益訴訟的訴訟請求，承載著檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中的實體要求。[4]根據《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》，檢察機關可以提出確認行政行為違法或者無效，撤銷或部分撤銷行政行為，履行法定職責，變更行政行為等訴訟請求。但從試點至今的大量實踐情況來看，行政公益訴訟的訴訟請求主要集中于確認行政行為違法與繼續履行法定職責兩個方面。

在地下水資源保護行政公益訴訟案中，慶云縣院在確定訴訟請求時，按照行政訴訟法關于行政機關不履責之訴中訴訟請求的相關規定，綜合考慮以下情形，提出了繼續履行法定職責的訴訟請求。一是充分尊重行政權的運行規律。檢察機關提起行政公益訴訟的目的是督促行政機關依法行政，檢察機關應嚴守檢察權邊界，做到檢察監督到位而不越位，訴訟請求既要明確可行，列明行政機關履行職責的主要內容，便于行政機關進行整改，又不宜限定行政機關的具體履職方式。因此，慶云縣院在訴訟請求中僅要求水利局依法履行水資源監督管理職責，并未規定具體的履職方式。二是堅持訴訟請求與訴前檢察建議內容有效銜接。訴前程序體現了司法權對行政權的尊重，有利于實現良好的監督效果;訴訟程序是訴前程序有效發揮督促作用的重要保障，是行政公益訴訟的剛性監督手段。只有經過訴前程序，行政機關仍未依法履行職責的，檢察機關才提起訴訟。在訴前程序階段，慶云縣院建議行政機關依法履行水資源監管職責，對轄區內違法取用地下水的餐飲、洗車店鋪依法作出處理并監管到位;在訴訟階段，慶云縣院請求法院判令水利局依法繼續履行監管職責，對某洗車店的違法取水行為進行查處，與訴前檢察建議內容一致。最終，法院支持了慶云縣院的訴訟請求。

四、結語

在地下水資源保護行政公益訴訟案判決后，山東省水利廳在全省開展了水行政執法監督檢查“回頭看”活動和取用水管理專項整治行動，要求全省各級水利部門以更高的標準、更嚴的要求做好水行政執法工作。由此，慶云縣院通過辦理此案，帶動全省各級水利部門繼續提升水行政執法工作質效，真正做到了“辦理一案，治理一片”。

行政公益訴訟是督促之訴、協同之訴。檢察機關在辦案過程中，首先，要加強與行政機關的溝通交流與協作配合，在尊重行政自制，尊重行政機關是維護公共利益第一順位地位的基礎上，充分發揮檢察公益訴訟職能作用，促進依法行政，助推法治政府建設。其次，要加強與法院的溝通，就行政機關不依法履職的認定、證明責任的分配以及訴訟請求的確定等達成共識，為更好辦理此類案件奠定基礎。最后，要積極融入社會治理，對于在辦案中發現的管理漏洞，及時制發行政公益訴訟訴前檢察建議、提起行政公益訴訟，或制發社會治理類檢察建議，真正實現雙贏多贏共贏。

注釋：

[1]參見張旭勇：《行政公益訴訟中“不依法履行職責”的認定》，《浙江社會科學》2020年第1期。

[2]參見劉學濤、潘昆侖：《行政公益訴訟中訴前程序職責履行的認定標準》，《中共山西省委黨校學報》2020年第3期。

[3]參見丁金鈺、熊樟林：《行政公益訴訟證明責任的分配規則》，《東南法學》2019年第2期。

[4]參見陳澤林、張源：《行政公益訴訟如何實現訴訟請求“精準化”》，《檢察日報》2019年7月21日。