從法國阿爾斯通公司行賄案看美國域外管轄制度

付小雙

摘 要：近年來，隨著中國的崛起，美國視中國為其霸權的挑戰者，在貿易和科技領域，頻繁針對中國企業、相關機構和個人實行域外管轄。美國實務界通過多年積累，從立法、司法和執法各方面構建了強大的實施機制。美國頻繁實施域外管轄，不僅造成各國企業的巨額損失，挑戰了國際法的權威，同時對各國造成法律文化的入侵。我國為了抵御這種強大影響，也應從立法、司法和執法各角度作出積極應對。

關鍵詞：域外管轄 實施機制 法律殖民 阻卻立法

一、法國阿爾斯通公司行賄案件始末

總部位于法國的阿爾斯通公司，早年與美國通用、德國西門子并稱世界三大能源巨頭。2014年美國指控該公司從1999年到2011年期間，與印度尼西亞、沙特阿拉伯、埃及、巴哈馬群島等地的國有和國有控股公司競標各種電力項目時，聘請顧問公司向當地官員行賄，由此在多國獲得了價值約40億美元的合同。這些被指控的商業賄賂中，有一部分錢是通過美國的銀行匯入受賄官員賬戶的，一部分郵件是通過設在美國的服務器收發和存儲的，依此美國司法部可以依據《反海外腐敗法》對阿爾斯通提起訴訟。隨后阿爾斯通與美國司法部達成認罪協議，同意支付772290000美元的刑事罰款。2015年11月25日，法院對阿爾斯通作出判決，責令其繳納上述罰款，以及強制評估費800美元。

其實早在2009年美國司法部就啟動了對阿爾斯通的調查，常規做法是向即將接受調查的企業提出建議：簽署一份《推遲起訴協議》，為此企業必須同意自證其罪，承諾建立內部反腐敗機制，并接受監督員的存在，該監督員將連續3年向美國司法部做匯報。一般情況下，同意這些要求后，法官會和企業達成協議，結局通常是罰款，也不會有管理人員被捕。而阿爾斯通表面上承諾與美國司法部合作，現實中卻態度模棱兩可，行動避重就輕。于是美國司法部進行了一系列針對阿爾斯通內部具體高管的司法操作，以誘使公司高管為自身利益做出不利于公司的供述，逼迫阿爾斯通合作。2013年4月阿爾斯通鍋爐部全球負責人弗雷德里克·皮耶魯齊在美國肯尼迪國際機場剛下飛機就被美國聯邦調查局探員逮捕，隨后美國司法部對其提起訴訟，指控其參與在塔拉罕發電站項目中向一位印度尼西亞議員行賄，在不認罪將面臨超長刑期的情況下，2013年7月皮耶魯齊決定認罪承認賄賂印度尼西亞官員的指控。繼皮耶魯齊之后，為了迫使阿爾斯通與美國司法部合作，美國當局又在不同的地方逮捕了至少3名阿爾斯通高管，并從其中一名高管處獲得了阿爾斯通內部長達49小時的所謂“秘密談話錄音”，這成為逼迫阿爾斯通認罪的重要證據。阿爾斯通與美國司法部達成了認罪協議后，高額罰金給當時處于虧損狀態的阿爾斯通帶來巨大的財政壓力，不得不變賣資產。而低價收購阿爾斯通電力業務的正是美國通用電氣公司。[1]

從阿爾斯通的遭遇中我們可以看到，美國依據其國內法可以隨意逮捕、關押、起訴、判決，以及懲治任意一個外國公司及公民，以此達到其經濟乃至政治目的。以此為鑒，我們應深入研究美國國內法域外管轄的問題，以法律的手段保護中國企業今后免受類似遭遇，維護我國經濟、外交及政治利益。

二、美國域外管轄的界定

阿爾斯通案件是美國實行其域外管轄權的典型案例，美國域外管轄起源于美國的“長臂管轄”制度，由1945年的“國際鞋業公司訴華盛頓州案”確立。該制度在最開始僅限于美國民事法領域司法管轄中的屬人管轄，是美國國內司法體系發展過程中的一種特有制度和現象，用于解決國內州和州之間跨法域管轄的問題。隨著有關“長臂管轄”判例的增多，各州都逐步制定了內容大同小異的“長臂法規”，長臂管轄從司法領域擴張到了立法領域。聯邦法院借用其所在州制定的長臂法規，也形成了一系列判例。

美國近些年霸權主義和單邊主義思想盛行，逐漸將適用于其國內各州之間的“長臂管轄”擴張到了國際領域，單方面將本國法律的適用強行擴大到全球，正如阿爾斯通案中，美國可以任意管轄法國公司。“長臂管轄”這一概念更多的出現在國際政治和外交關系中。我國國務院新聞辦公室2018年9月發布的《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書指出：“‘長臂管轄是依托國內法規的觸角延伸到境外，管轄境外實體的做法。近年來，美國不斷擴充‘長臂管轄的范圍，涵蓋了民事侵權、金融投資、反壟斷、出口管制、網絡安全等眾多領域，并在國際事務中動輒要求其他國家的實體或個人必須服從美國國內法，否則隨時可能遭到美國的民事、刑事、貿易等制裁。”[2]此處的“長臂管轄”已不僅僅是限于美國國內法院的司法管轄權中的屬人管轄，而是包括了美國立法機關、司法機關和行政機關在其管轄區域以外影響他國實體或個人法律利益的權力，這種權力學界稱為域外管轄權。

三、美國域外管轄的實施機制

我國國內法中一般將管轄權劃分為立法、司法和執法管轄權，域外管轄也可采用此種劃分。美國行使其域外管轄權，主要是通過美國國會的域外立法管轄，法院的域外司法管轄和行政機關的域外執法管轄來實現。

（一）立法機制

1949年以來，美國國會涉及域外管轄的立法主要有《1949年出口控制法》《1970年反犯罪組織侵蝕合法組織法》《1974年貿易法》《1977年國際緊急狀態經濟權力法》《1977年海外反腐敗法》《1996年赫爾姆斯-伯頓法》《2000年防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴散法》《2001年美國愛國者法》《2010年多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》《2010年海外賬戶合規法》《2017年美國敵對國家制裁法》《2018年云法案》。這些立法確保了聯邦法院和行政部門進行域外管轄時有法可循。而法國阿爾斯通能被美國司法部追訴并處罰，依據的正是《1977年海外反腐敗法》。值得注意的是，在信息化程度越來越高，各國對電子數據的跨境異常敏感的社會形態下，《2018年云法案》應該引起我們足夠的重視。《云法案》巧妙得構建了一個以美國為核心來掌控全球數據的法律帝國。該法案規定，任何控制、擁有或監管通信數據的公司，不論注冊地是否在美國，也不論數據存儲地是否在美國，如果該公司在美國上市，或者服務器在美國，或者用美元交易，乃至于只是利用了美國的互聯網等等情況，都會被認為該公司的經營活動與美國存在最低聯系，都會落入美國的域外管轄的長臂之內。

另外，國會向聯邦行政部門授權制定執法規則，而制定執法規則相對于國會的立法，實際上是更重要的“準立法權”，這無限放大了聯邦行政部門行使域外管轄的權力。美國執法機構將通過這些法律在全球收集到的各種信息和數據，作為與企業談判或者司法上起訴的證據。

最后，美國還積極推動涉及域外管轄的法律出口，向國際組織和他國政府游說或施壓，促使后者接受此類法律或制定類似法律，借助其他權力機關的力量為美國利益服務。美國國會于1977年通過了《海外反腐敗法》，明確禁止美國的公司向外國公職人員行賄。然而此規定直接導致美國公司在海外競爭中處于不利地位，因此美國政府試圖將《海外反腐敗法》推廣到全球。美國最先在聯合國提出通過打擊腐敗的國際公約，很多國家意識到一旦通過該公約，美國將通過其強大的全球司法行動能力，無限擴張其域外執法權，其他國家沒有掉入這一法律陷阱，美國在國際商會的游說也沒有成功。于是美國轉而游說經濟合作與發展組織，1997年通過了《打擊在國際經貿中向外國公職人員行賄的公約》，該公約內容與美國海外反腐敗法的內容基本一致，締約國承諾將完全批準該公約，并將公約內容轉化為國內立法，至此美國完成了其反腐敗法的國際法化及法律出口。而法國經過阿爾斯通案件后，為了抵御美國強大的域外管轄，于2016年通過了《薩賓第二法案》，該法案以美國《海外反腐敗法》為基礎，并包含法國的特殊性，然而該法案在抵御美國的同時，無形中幫助了美國實現其法律殖民的目的。

（二）司法機制

美國行使域外管轄權的司法機制，很多時候都依賴“效果原則”，除非國會立法中明確規定了某項條款可以域外適用。很多沒有在立法中明確規定能域外適用的條款，若某行為產生的效果和影響及于美國境內，無論該行為發生在哪里，美國法院都可以根據實際情況來主張依據這些條款進行管轄，這就是所謂的“效果原則”，該原則使聯邦法院擁有無限理由宣稱有管轄權。然而在普通法的訴訟體系中，絕大多數的聯邦案件都以辯訴交易的方式在庭前解決，法官們只在雙方當事人達成協議時才介入，因此大多數域外管轄的案件不是由法官審判解決的，美國的執法機構在處理這些案件時發揮著巨大的作用。阿爾斯通案件不管是對企業還是個人的起訴，最后都是以認罪協議的方式解決。

（三）執法機制

聯邦行政部門的域外執法管轄權實際上是最龐大的，也是最復雜的。大多數跨國公司根本沒有進入司法程序的機會，就被司法、財政、金融監管等執法部門直接處罰，另外少數進入司法程序的公司也往往由檢察官主導進行了庭前和解。

首先，創設各種行政管轄政策。如美國司法部和證券交易委員會創設的“代理銀行賬戶管轄權理論”，以及美國司法部創設的“網絡活動服務管轄論”，依據這些理論和政策，不管是通過美國銀行賬戶進行了過戶還是使用了美國的網絡服務器進行的違法犯罪活動，都受其管轄。美國對阿爾斯通公司的圍獵正是從其利用美國銀行賬戶進行匯款開始的。其次，聯邦行政部門的執法管轄范圍極廣，執法機構利用諸如污染環境、參與洗錢等各種罪名，對企業處以巨額罰款。最后，通過國際合作，美國打造出所謂的“跨國執法聯盟”。例如美國司法部犯罪司在全球45個國家常設法律顧問，美國聯邦調查局在78個外國城市設立法律專員辦公室，美國政府與全球超過三分之二的政府簽署了引渡協議[3]。

美國執法機構會因“腐敗”、“欺詐”等各種理由，對進入美國全球“司法掃描”的企業進行調查，然后分三種情況與企業分別達成“雙方不起訴協議”、“延緩起訴協議”和“認罪協議”。第一種情況是美國執法機構經調查認為被調查企業的內部管理合規且在程序上沒有問題，這種情況的處理是與企業簽訂“雙方不起訴協議”，若日后企業違反該協議，仍然會被重新起訴;第二種情況是在調查中企業承認存在違法行為，但違法行為的法律性質沒有定性，這時美國執法機構與企業簽訂“延緩起訴協議”，該企業接受美國執法機構提出的整改措施，并支付一筆罰金保證不再犯，甚至接受美國政府機構的監管;第三種情況是企業承認犯下嚴重錯誤違反了美國法律，或態度不端正不積極配合調查，則與該企業簽訂“認罪協議”，對企業進行全面監控并對該企業處以重罰。簽訂了“延緩起訴協議”和“認罪協議”的企業往往要接受美國執法部門的全面監管，導致毫無商業機密可言，完全透明。

在美國執法機構對企業的調查過程中，一個無法被忽視的群體就是美國律師。美國律師在整個對企業的調查過程中，可以說是兩面通吃，游走在美國執法機構和被調查企業二者之間。一方面，相關企業收到了美國執法機構認為其涉嫌違反某項法律的通知之后，必須向美國執法部門提交相應的報告來進行澄清，這就需要聘請律師對公司內部的管理進行合規審查和風險管控。此時所聘請的律師必然是深諳美國法律的律師團隊，幾乎只能是美國律師團隊。這些律師進駐企業之后，可以查看企業的所有信息和記錄，來完成內部調查，而企業在這個過程中必須透明和坦白，以免因為“欺詐”而遭到重罰。另一方面，美國執法機構對企業的調查取證，通常也要委托美國律師事務所進行。而美國政壇的“旋轉門”制度更是為律師進入政壇鋪平道路，可能某天搖身一變就成為美國司法部的檢察官、財政部的法律監管者，作為執法機構的一員對曾經服務過的企業發起調查和處罰。因此，盡管這些律師團隊反復強調自己的專業性和獨立性，但無人能保證其所掌握的企業信息有多少會成為被美國執法機構處罰的證據。

由此看出，美國通過其國會、法院和行政執法部門的相互配合，再有美國律師的加持，打造了其域外管轄的超強體系，該體系的建立，除了防止美國人規避美國法律、保證在海外受到侵害的美國人可以通過國內法尋求救濟、通過國內法調整經濟關系以避免國際規則不利于美國利益等目的外，最根本的目的是爭取以美國國內法來追求其經濟目標及外交政策目標，通過管轄其他國家的經濟事務來達到其政治目的，包括改變相關國家的經濟制度、政治制度，甚至法律文化和意識形態。

四、美國域外管轄的影響

（一）顯性影響

對企業來說，落入美國域外管轄之手，實現“美式合規”的過程中，損失是巨大且持久的。第一，巨額的經濟罰款，動輒上十億美元的罰款對一個企業來說打擊是巨大的;第二，被超低價惡意并購或拆分的生存性風險，如法國能源巨頭阿爾斯通最終被美國通用公司收購;第三，企業經濟情報與商業秘密的“透明化”和外泄風險，美國法律難以保證這些企業的敏感信息不被外界不當獲取;第四，企業高管的個人刑事責任風險與違反職業道德的風險，美國執法機構往往會誘導企業高管與其合作來免罪，造成企業內部信任的瓦解與高管對職業道德的違反。阿爾斯通被追訴及達成認罪協議，最根本的證據均來自其公司內部高管。

對我國來說，美國的域外管轄會限制和阻礙我國經濟、技術及國際合作上的發展。第一，阻礙國家重點關鍵產業的發展。近年來，美國頻繁對我國未來重點發展產業領域的企業施行域外管轄，阻礙其正常發展。同時，頻頻拋出企業“黑名單”，試圖切斷相關企業的全球供應鏈，對這些重要產業造成災難性影響。第二，威脅“一帶一路”建設和“人類命運共同體”的構建。“一帶一路”沿線國的經濟合作只要與美國有“最低限度聯系”，都要受制于美國的管轄，這種域外管轄已成為“一帶一路”建設的主要法律障礙。

（二）隱性影響

第一，美國利用國內法管轄國際之事，嚴重削弱國際法的權威。美國的域外管轄建立在其國內法而非國際條約之上，以其利益為唯一出發點，擅自賦予其國內法域外效力，嚴重破壞國際法的運行環境，對國際法的權威性造成負面影響。

第二，美國推進其國內法的國際法化，迫使他國不得不借鑒美國法律，并推行美國的法律教育，來應對美國不斷擴張的域外管轄，這對其他國家來說，會造成美國法律文化的入侵。從美國對歐洲企業行使域外管轄中總結歷史經驗，會發現，無論是美國執法機構對企業的違法調查，還是歐洲企業聘請美國律師進行內部的合規審查和風險管控，以及企業與美國執法機構簽訂協議認罰后被動接受的監管，都在美國法律執業階層的掌控之中，直接導致各國法律職業者必須接受美國的法律教育，而法律教育的美國化對大陸法系的沖擊是巨大的。另外，從《美國陷阱》和《隱秘戰爭》兩本由法國人撰寫的美國如何對歐洲企業“開戰”以及歐洲如何在“反戰”中節節敗退的著作中可以看出，盡管歐洲是美國的政治盟友，分享著相同的價值觀，但國家利益畢竟是分殊存在的，法律和法系存在著重要的差異，以美國法凌駕歐洲法，是美國的全球法律霸權對歐洲的一種法律殖民，是做美國法律順民還是奮起抵抗，已成為歐洲國家不得不面對的政治和法律選擇。這一現象必須引起我國法律界的警惕。

五、美國域外管轄對我國的啟示及應對

域外管轄權的濫用會帶來違反國際法規則、破壞國際法治、不利于國際關系的穩定等消極影響，如何將這種影響降到最低，并保護我國公民和企業的利益，已成為我國目前亟待解決的問題。解決該問題的基本路徑目前來看是要完善國內域外管轄法律體系與美國的濫用形成制衡，國內學者也就此問題進行了比較深入的研究，總結下來主要有以下幾項具體建議：

（一）立法角度

1.管轄權方面。一是將保護性管轄原則明確規定在中國國內法中，若某行為對我國國家利益構成威脅，無論該行為發生地在何處，明確賦予行政機關對相關個人和企業采取行政措施或處罰的權力。二是完善國際民事訴訟管轄權制度，吸納域外管轄的合理元素，適當擴張人民法院的國際民事訴訟管轄權，為“一帶一路”提供法律護航;同時，為了避免由此帶來的訴訟爆炸，排除與我國沒有利益聯系的案件，可以將不方便法院原則納入管轄規定。三是對部分社會法的域外適用做出明確規定和具體規則，明確金融監管、出口管制、網絡安全、知識產權保護、反腐敗等領域的立法在一定條件下具有域外效力[4]。四是完善刑法的域外適用。加強保護管轄和普遍管轄在刑法中的運用，將國際刑法公約和習慣國際法確認的可以行使普遍管轄的犯罪，如滅種罪、酷刑罪等轉化為國內法上的犯罪。

2.阻卻立法方面。為了反制美國的域外管轄，歐盟、加拿大、墨西哥均制訂了“阻斷法”，但效果并不理想，一方面是各國對遵守了美國制裁的本國企業，要么是處罰措施不具體，要么沒有嚴格執行處罰措施，導致美國認為這些阻斷法案是“軟法”，沒有威脅性而肆無忌憚;另一方面，對企業違反阻斷法的禁止性規定進行處罰是一把雙刃劍，這種處罰帶有報復性質，企業面對美國的制裁和國內的處罰，往往處于兩難的境地，而科技和經濟的雙重壓力會促使企業選擇接受美國制裁。我國在阻卻立法方面，既要借鑒別國的思路，又必須考慮到實際困難，避免傷敵一萬自損八千。有學者對阻卻立法提出以下建議：一是明確阻卻立法的適用情形，僅限于美國惡意、任意進行域外管轄;二是企業在受到美國域外管轄的影響時，在一定期限內向主管部門報告;三是我國當事企業和個人如因遵守國內阻卻立法將會受到美國嚴重制裁時，可以向國內主管部門提出豁免申請;四是若國內企業和個人因美國制裁遭受損失，可以在國內法院對美國當事人提起訴訟，請求損害賠償;五是設立專門機構，明確工作職責，建立統一協調機制[5]。

（二）執法角度

行政機關轉變舊有管轄權觀念，適時行使自由裁量權。在法律授權暫無明確規定的情況下，適時適度行使自由裁量權，在執法過程中實現中國法域外適用的目標。如上海市工商局機場分局對《反不正當競爭法》第2條作出靈活解釋，將該條中“經營者”擴大到中國境外的法人組織，對注冊地在芬蘭的繽客公司以構成虛假宣傳違反《反不正當競爭法》為由作出處罰。這一做法有效實現了中國法的域外管轄效果。

（三）司法角度

對我國法院來說，積極受理美國企業和個人違反我國出口管制法和反分裂國家法，以及在反壟斷、反洗錢、反逃稅、反恐怖融資等領域的涉外案件，還有反制美國濫用域外管轄的案件，用個案對抗保護我國企業和公民的合法權益。另外，可通過“兩高”的司法實踐，發布相關典型案例。最后，如外國法院向我國企業和個人送達文書、進行取證以及執行各種保全措施，必須依照我國締結或者參加的國際條約進行，如無條約，則需通過外交途徑解決。

對涉事企業和個人來說，雖然反對美國的過度域外管轄，但遭遇美國域外管轄時，仍然不能輕視美國行政機關和法院的命令，還是要積極應訴，利用美國法律維護自身合法權益。總結起來主要有以下途徑：利用美國憲法的相關規定，解釋限制其域外管轄的濫用;抗辯美國法院沒有對人管轄權或事項管轄權;利用“不方便法院”原則提出管轄權異議;運用“法庭之友”制度，促使美國行政機關和法院聆聽;被列入黑名單的企業可以書面申請移除，特殊情況可向美國國會提出申訴，等等措施。雖然從目前情況看，利用美國國內法成功尋求法律救濟存在不小困難，但在遭遇到域外管轄時，仍然要多方嘗試。當然，最重要的還是要企業認真研究美國法律及以往案例，做好內部合規審查，避免這種情況發生。

注釋：

[1]參見[法]弗雷德里克·皮耶魯齊，[法]馬修·阿倫：《美國陷阱》，法意譯，中信出版集團2019年版。

[2] 廖詩評：《國內法域外適用及其應對——以美國法域外適用措施為例》，《環球法律評論》2019年第3期。

[3]參見戚凱：《美國“長臂管轄”與中美經貿摩擦》，《外交評論》2020年第2期。

[4] 參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，《中國法學》2019年第6期。

[5]同前注[4]。