安徽特色小鎮發展現狀研究

占小鳳

摘要：安徽特色小鎮在發展中取得了較好的成績，但也面臨著人才引進、土地緊缺、融資困難、產業特色性不足等問題，本研究通過文獻梳理、實地調研對安徽特色小鎮發展存在的問題進行分析并提出意見、建議。

關鍵詞：特色小鎮 ?安徽 ?對策

案例：2017年以前，蕪湖縣六郎鎮還是一片廢舊廠房集中區，曾經它是有名的殷港工業集中區，但隨著產業的轉型升級，傳統工業企業被逐步淘汰，留下了大片廢舊廠房。2017年，廢舊廠房搭載文創，于是誕生了安徽省第一批省級特色小鎮“殷港藝創小鎮”，從此“一發不可收拾”。殷港藝創小鎮先后被評為，“安徽省文化產業示范基地”“2018年中國最美特色小（城）鎮50強”“2019年中國最美特色小（城）鎮50強”，2020年又被國家發展改革委列為第二輪特色小鎮典型案例推向全國。如今的殷港藝創小鎮已逐步發展為以“藝創+”為動力的平臺，集聚藝術教育、數字出版、數字文創、藝術創作、藝術交易、藝材研發制造等高端產業和產業高端要素，年主導產業主營業收入28.76萬元、特色產業營業收入突破3億元①。

殷港藝創小鎮成功的背后是特色小鎮規劃、開發、宣傳、營銷和管理的成功。它在一定程度上克服了安徽特色小鎮發展過程中普遍存在的特色性不足、資金來源不足、人才吸引力有限等種種困難，通過“一廊、二街、三體、四園”的功能布局促進小鎮的“三生融合”，通過成立專門的投資管理公司、與高校的戰略合作來促進小鎮運營管理水平的提高，通過小鎮“內功”“外功”的同時“修煉”再配合小鎮的人才引進政策來克服小鎮的人才困境，通過與頂峰集團聯手來克服小鎮開發初期面臨的種種難題… 殷港藝創小鎮只是安徽特色小鎮的一個縮影，安徽還有許許多多和它一樣有類似背景的特色小鎮，從它的身上似乎能看到安徽特色小鎮發展過程中面臨的各種問題，也可以從它身上探索出做好特色小鎮的成功之路。下面本課題通過一手資料的整理和二手資料的梳理詳細論述安徽特色小鎮發展過程中面臨的現狀、存在的問題，并提出對策和建議。

特色小鎮是實施鄉村振興戰略的重要抓手，對促進安徽省經濟轉型升級、新型城鎮化建設具有重要意義。特色小鎮的概念于2014年年底由浙江省率先提出，2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部三部委聯合下發了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，在全國正式拉開特色小鎮建設的帷幕。安徽省特色小鎮建設計劃于2016年11月，啟動于2017年6月，經過幾年規范有序的推進，已建設省級特色小鎮75家，覆蓋了全省16個地級市，小鎮產業涵蓋工業及制造業類、農林類、文旅類、體育類、商貿流通類、科技創新類等多個產業類型，先后有2個小鎮入選全國先進典型、16個小鎮入圍中國年度特色小鎮50強，取得了不俗的成績。

一、發展現狀

（一）政策體系逐步完善

2016年11月，安徽省委省政府出臺《安徽省五大發展行動計劃》，文件中提出要立足產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”，推進一批特色小鎮建設，把特色小鎮列為全省協調發展中的一項重要工程。2017年6月，《安徽省人民政府關于加快推進特色小鎮建設的意見》（皖政〔2017〕97號），提出到2021年培育和規劃建設80個左右省級特色小鎮。2018年，在國家發改委等四部委文件精神指導下，安徽省出臺了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（皖發改規劃〔2018〕11號），就準確把握內涵、塑造產業特色、推進三生融合以及防范各類風險等作了進一步要求。除了整體統籌方面的文件外，安徽省相關部門、單位還出臺了相關專項文件，如《安徽省特色小鎮建設專項資金管理辦法》《安徽省級特色小鎮建設統計監測制度》《安徽國土資源廳關于支持和促進特色小鎮建設的意見》等文件分別從資金、統計監測、用地等方面對特色小鎮的發展予以支持。對文化類特色小鎮安徽省還出臺了首個地方支持其發展的文件《安徽文化廳關于支持文化類特色小鎮建設的實施意見》。此外，各地市也相繼出臺政策，從資金、土地、投融資方式、人才等多方面為特色小鎮提供支持。

（二）工作推進機制逐步健全

為加強特色小鎮工作的組織領導，省級層面成立了由常務副省長任組長、17家省有關單位主要負責同志為成員的省特色小鎮建設領導小組，推動形成了“省統籌、市指導、縣主體、鎮落實、企運營”的五級聯動機制。所謂“縣主體”就是縣（市、區）政府或設區市政府直管的開發區管委會是責任主體，責任主體建立工作推進機制，在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、生態環境保護、招商引資等方面加大對特色小鎮的支持。所謂“鎮落實”就是特色小鎮所在鄉鎮（街道）要負責抓好落實，為入駐特色小鎮企業和人才做好各項服務。省級以下層面，所有省級特色小鎮所在縣（市、區）都成立了特色小鎮建設工作機構，負責統籌協調推進特色小鎮建設工作，在具體的建設過程中秉承政府引導、企業主導的原則操作，部分小鎮還成立專門的特色小鎮管理公司用市場化的方式進行運營，提高建設效率和質量。

（三）建設數量初具規模，建設質量節節攀升

2016年以來，安徽規范有序穩妥開展特色小鎮建設，目前省級特色小鎮共公布了3批，共計75家，小鎮初具規模，不僅如此，小鎮熱度、影響力和自主創新能力都表現不俗。在特色小鎮熱度排名中，安徽排名11位，在特色小鎮影響力排名中，安徽排名18位②;在《中國特色小（城）鎮2020年發展指數報告》③中，安徽9個特色小鎮入圍“中國特色小鎮50強”榜單，數量位居全國第三;2019年，安徽省先后有7個特色小鎮入圍2019年中國最美特色小鎮; 2019年和2020年，安徽省合肥市三瓜公社電商小鎮、蕪湖市殷港藝創小鎮分別作為構筑城鄉融合發展新支點方面的典型和 “促進創業帶動就業”方面的典型先后被國家發改委發文推向全國;在自主創新方面，2020年上半年全省75個省級特色小鎮共投入科研經費7.6億元，專利擁有量達到5361件，目前已集聚科技型中小企業1272家。

（四）“產城人文”并重，生產生活生態“三生”融合

文化是城市的靈魂，在特色小鎮開發過程中，安徽著眼當地，傳承傳統，注重挖掘城鎮文化內涵，形成自身特色。在產業發展方面，注重產業發展和特色產業培育，截至2020年6月底，75個省級特色小鎮共集聚7907家特色產業主體，且特色小鎮主導產業發展勢頭良好。2020年1-6月份，全省75個省級特色小鎮主導產業主營業務收入達到482.6億元，電子商務銷售額達到29億元。在生態建設方面，注重保護甚至修繕當地生態環境，75家特色小鎮中已有48家小鎮獲得3A級以上景區等級，2020年1-6月份，75個小鎮旅游人數達到1260萬人次。在生活空間打造方面，積極推進路網、水電氣、學校、商業、景觀等基礎設施和公共服務配套設施建設，提高小鎮吸引力。

二、存在的問題

（一）用地指標較少，阻礙特色小鎮落地或制約特色小鎮發展

一方面，有些小鎮因用地指標較少，土地問題得不到解決而導致一些較好的特色小鎮項目無法落地，如2019年國家創新型城市排名第十位的合肥一直計劃打造一個人工智能特色小鎮，但因土地問題遲遲無法解決而無法設計布局。另一方面，建設用地指標、商業用地指標欠缺，制約現有特色小鎮的發展。如三瓜公社因商業用地指標較少，導致停車場、公共廁所、民俗客棧、小鎮客廳等項目無法按期建設，造成小區經常大規模擁堵，游客進不來、住不下、吃不了、出不去，極大地影響了客戶體驗感，同時還大大降低了景區的旅游人均消費水平，近年來，三瓜公社人均消費只有10元左右，大大低于全國鄉村旅游平均消費水平150元（注：一日游）。

（二）招人難留人更難，人才匱乏，后續發展乏力

不少特色小鎮不僅面臨醫療、教育、科技、文化等基礎資源的匱乏，還面臨著休閑、娛樂、金融等商業綜合服務的不足，對人才的吸引力尤其是專業型人才的吸引力有限，這樣一面是務工者日益增加的物質需求和精神需求，一面是特色小鎮匱乏的資源，二者的嚴重反差造成了特色小鎮人才資源的匱乏。如無為高溝電纜小鎮、天長冶山玩具小鎮均為制造業類小鎮，研發對企業興亡最為關鍵，但因地處鄉鎮、遠離市區，生活服務配套較為落后，對專業人才缺乏吸引力，導致人才匱乏，研發不到位，目前轉型較為困難。

（三）資金來源有限，小鎮融資困難

目前，安徽特色小鎮的資金來源主要是財政資金，這部分財政資金包括省里配套的2000萬“借轉補”資金（部分市縣還配套了特色小鎮發展資金）和其他相關的專項資金，這些專項資金包括綜合交通、美麗鄉村等相關項目的發展資金。除了財政資金外，金融資本也給予了特色小鎮資金支持，如國家開發銀行、農業發展銀行和光大銀行三家金融機構均給予特色小鎮一定的授信額度，但在實際操作中，往往因為農業項目無資本抵押而無法通過銀行的合規性審核，最終導致授信無法使用，造成有資難融的局面。此外，目前被國家鼓勵的PPP融資方式在安徽省的應用也非常有限，截至2020年末，安徽省75家省級特色小鎮中僅宣城宣硯小鎮文創綜合體采用PPP方式進行建設④。值得注意的是，在鼓勵社會資本參與小鎮建設的過程中，特色小鎮往往因為投資回報期較長、難以在短期內實現盈利，而造成市場投資主體積極性不高、依靠市場化融資困難較大的局面。

（四）產業特色不足且產業層次不高

小鎮是否有特色在很大程度決定于產業是否有特色，在國家指導文件中也明確要求特色小鎮產業要“特而強”，但在實踐中往往難以保證產業的特色性。在安徽省特色小鎮的發展中，資源稟賦的類似造成產業的類似，產業的類似造成產品的趨同，再加上缺乏文化特色的內在和彰顯特有文化特色的外觀、生態綠地和社區配套等，眾多企業集中涌入，造成小鎮外在的趨同和內在的趨同，特色性明顯不足。此外產業層次不高，安徽省特色小鎮盡管涉及產業類別較為豐富，但產業領域涉及面較窄，主要集中在旅游、農業兩類，對新興產業涉及較少，據統計全省75家省級特色小鎮中農業類和旅游類的特色小鎮共31個，占總數的41.33%，這些產業相對較為傳統且產業鏈較短，對當地經濟結構轉型的促進作用有限，對就業的拉動也有限。

三、對策及建議

（一）強化特色小鎮土地供應管理

第一，加強土地資源的集約利用。根據特色小鎮產業類型，科學合理預測小鎮人口，不搞一刀切，避免土地資源浪費;針對依托建制鎮的特色小鎮推動設施資源的共建共享;適當提高土地建筑面積和容積率;盡量不引入占地面積大的產業。第二，積極盤活閑置或低效存量用地。相對于新增建設用地指標的申請難、報批成本高、申請周期長，存量用地盤活快、成本低，可嘗試推動對廢舊廠房、廢舊用地、閑置土地、低效用地的開發利用，從而增加特色小鎮用地的供給。第三，探索靈活地用地政策。利用城鄉用地增減掛鉤的方式增加特色小鎮土地供給;鼓勵集體建設用地使用權的有序轉讓和租賃;探索閑置的農村宅基地在特色小鎮上的應用。第四，加強對特色小鎮土地的監督管理。對已批的特色小鎮進行動態巡查，建立土地的集約、節約用地責任機制。

（二）優化人才引進和激勵機制，讓人才“進得來”“留得住”

在硬件上，優化特色小鎮內部的公共服務設施和周邊的配套資源，尤其是教育資源和醫療資源，對于地處農村的特色小鎮要加快推動農村基礎設施的提檔升級，尤其是推動醫療、教育、文化、交通等資源的城鄉一體化發展。在軟件上，因地制宜地制定人才引進和人才激勵策略。在人才引進上，以“能”取人。特色小鎮缺乏的不僅有科技人才還有營銷人才、財務人才、管理人才等，學歷也不是唯一的評判標準，海歸、外地也并不應成為高端人才的必備標簽，而應該是以海納百川的姿態選人、用人，比如對位于農村的特色小鎮不妨對本地外出務工青年加以考慮，舍近求遠往往求而不得。在人才激勵上，建議市縣級政府或開發區管委會出臺專門政策，對入駐特色小鎮的人才尤其是高端人才予以物質和精神上的獎勵。

（三）創新融資方式，拓寬融資渠道

財政資金方面，充分發揮各級特色小鎮財政專項資金的作用，鼓勵市縣聯合社會資本設立特色小鎮建設基金;梳理省內其他專項資金，如鄉村振興、綜合交通、體育、文旅等領域的專項資金，以用于合適的特色小鎮建設項目。金融資本方面，推進銀企對接，推動特色小鎮與國開行、農發行、光大銀行開展項目資金對接，并鼓勵其他金融機構參與;設立小城鎮專項貸款，推動專項貸款用于合適的特色小鎮項目。社會資本方面，完善PPP模式在特色小鎮中的應用機制，同時加大“特色小鎮+PPP”模式中經典案例的推介力度，發揮示范作用;探索特色小鎮財政資金股權投資模式，對投資回報期長但前景較好的特色小鎮，積極注入財政資金，按市場化運作方式實施股權投資管理。此外，還可搭建多元化的項目融資平臺，為省特色小鎮提供融資租賃、證券、貸款等多樣化的金融服務。

（四）橫向拓展產業領域，縱向挖掘產業特色

一方面，在未來特色小鎮培育中，拓寬產業布局，可以選擇在科技資源豐富的地區布局一批以戰略性新興產業為核心，聚合科研、文創、休閑等復合功能的特色小鎮，以發揮特色小鎮對經濟的拉動作用。另一方面，挖掘產業特色。主導產業的選擇要立足當地的資源稟賦和比較優勢，選擇最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業做精、做強，此外還要在產業的培育過程中通過文化注入、形象塑造、品牌宣傳和游客參與打造產品的獨特性，增加產品的附加價值。

注釋：

①主導產業主營業務收入和特色產業營業收入數據為2019年數據，數據來源安徽省發展改革委。

②曾國軍，陳旭，余構雄. 中國特色小鎮研究報告（2019）[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.3：18-25。

③《中國特色小（城）鎮2020年發展指數報告》由國家發展改革委規劃司城鄉融合發展處委托，杭州數亮科技股份有限公司會同國務院發展研究中心東方文化與城市發展研究所聯合發布。

④資料來源：財政部PPP綜合信息平臺項目庫，https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/projectList。

基金項目：本文系安徽省社會科學院骨干學科建設項目“安徽特色小鎮模式優化研究”階段性成果。

作者系安徽省社會科學院助理研究員