我國農村金融發展歷程與發展方向研究

楊玉林 郭威

摘 要：農村金融對推動農村經濟發展具有重要意義。改革開放以來，我國農村金融發展迅速，但也面臨一些突出問題。基于此，回顧我國農村金融發展歷程，指出當前存在金融抑制、缺乏風險保障機制、創新滯后等問題，并提出完善間接融資，發展直接融資，加強農村金融立法，發揮政府支持作用，完善農村征信體系。

關鍵詞：農村金融;發展歷程;發展方向

中圖分類號：F832.35? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）35-0111-03

一、我國農村金融發展的歷程

改革開放以來，我國農村金融發展迅速。發展過程根據不同階段的重點工作，可以總結為恢復時期、主體框架搭建時期、新型主體發展時期、普惠金融四個階段。

（一）農村金融恢復時期（1978—1992年）

改革開放前，我國農村沒有形成真正的金融體系，只有為了支持農業恢復生產而成立的中國農業合作銀行，但也經歷了設立與撤銷的循環。改革開放以來，隨著農村經濟的發展，社會對金融服務的需求越來越大，恢復農村金融成為農村工作的重點。

在金融機構方面，1979年國務院下發《關于恢復中國農業銀行的通知》后中國農業銀行得以恢復[1]。農業銀行既是商業經營主體，又承擔了支持農業發展的政策性任務。同時，中國農業銀行領導的農業信用合作社成為農業銀行基層組織，由此農村金融得以基本恢復。1988年農行擴大縣支行管理權限，農行管理逐步完善。同時，民間的借貸行為的合法性得以確認。1981年，中國農業銀行出臺了《關于農村借貸問題的報告》，認可了民間借貸的作用，將其作為正規金融的重要補充。1986年下發《關于印發開辦郵政儲蓄協議的聯合通知》，使郵政儲蓄業務得到恢復，成為農村金融的一部分。

在保險領域，1982年國務院決定恢復農業保險，中國人民保險公司開始辦理農村牲畜保險，后又擴展到農作物保險。在此后的1985年中央一號文以及1991年十三屆八中全會上都提出要積極發展農村保險事業，擴大險種范圍，鼓勵農民和集體投保;并在各級政府的支持下，建立農村保險專項基金，逐步建立農業災害補償制度。

同一時期，農村合作基金會開始出現。1983年，黑龍江省成立第一家農村合作基金會。此后，這一組織得以進一步發展，并在1986年得到中央認可。中央提出在不開展存貸業務的情況下，這種在內部融資的辦法可以試行，并在1991年十三屆八中全會通過的《關于進一步加強農業和農村工作的決定》指出“繼續辦好農村合作基金會”。

（二）農村金融主體框架搭建時期（1993—2003年）

1993—2003年基本形成了商業金融、政策金融和合作金融分工協作的農村金融主體框架。以1993年國務院出臺的《關于金融體制改革的決定》為基礎，農村金融體制改革進入主體框架搭建時期[1]。該決定中提出，建立和完善以合作金融為基礎，商業金融、政策金融分工協作的農村金融體系的目標。這一時期，農業銀行、農村信用社、農業發展銀行之間的分離以及農信社的管理制度和產權制度改革是最主要事件。農業銀行的政策性金融業務于1994年剝離出來，由農業發展銀行承接。1996年8月，國務院發布《農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系實施方案》的通知，正式宣告農信社與農行脫鉤。1997年2月，全國農信社管理體制改革工作會議確定按照合作制原則規范農信社，把農信社辦成真正的合作金融組織。同年，人民銀行農村合作金融監督管理局成立，由人民銀行對農村信用社進行管理，規范農信社合作發展的細則，農信社開始不斷發展。但隨著農村信用社的不斷壯大，央行的管理難度越來越大。因此，為了加強管理，組建省級行業自律組織勢在必行。1999年4月，中國信用合作協會籌備辦公室作為指導各省建立行業自律的組織宣布成立。同年4月28日，黑龍江信用合作協會作為全國第一家協會在哈爾濱市成立。同年11月末，全國首批五省省級信用合作自律管理組織成立，農信社管理職能也逐步移交給行業協會。但農信社脫離農行后出現經營不善和大量虧損。2000年，江蘇省率先進行農村信用社改革，為信用社的管理制度和產權制度改革提供了重要經驗借鑒。在這一背景下，2003年國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》，推動浙江、山東等8省市率先開展農信社產權制度和管理制度的改革試點，農信社的產權發生變化，產生了縣農村信用聯社、農村合作銀行以及農村商業銀行。在監管問題上，伴隨著2003年中國銀監會的成立，農信社的監管職能轉入銀監會。

在這一階段，取消了農村合作基金會。有些農村合作基金會以高利息大量吸收居民存款，但是居民一般不參與農信社管理，導致資金使用混亂;且政府行政干預比較嚴重，資金被用于鄉鎮企業和政府，很多成為不良貸款和壞賬。1999年《國務院辦公廳轉發整頓農村合作基金會工作小組清理整頓農村合作基金會工作方案的通知》在全國范圍內統一取締農村合作基金會。到 2000年底，全國范圍內的農村合作基金會被關閉。

在保險方面，1995年頒布實施的《中華人民共和國保險法》指出，“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”2003年實施的《中華人民共和國農業法》提出，國家逐步建立和完善政策性農業保險制度，鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。保監會牽頭出臺了《建立農業保險制度的初步方案》，確立了“政策扶持、商業運作”的農業保險制度。保監會提出發展商業保險公司代辦農業保險、設立專業性農業保險公司、農業互助保險公司、政策性農業保險公司和外資保險公司。

農村金融主體框架基本形成，但面臨很多問題。比如，農行營業網點不斷從鄉鎮撤出;金融機構從農村吸收大量存款，但是沒有投放到農業領域中去，導致農村資金不斷外流;農村金融機構的服務僅限于存、貸、匯業務;信用社經營不善，出現一堆壞賬，合作金融的性質逐漸消失。另外，農發行定位也不夠精準，與商業和合作金融沒有形成有效的互補。

（三）新型農村金融服務主體發展時期（2004—2012年）

以2004年中央一號文件為契機，我國農村金融體系改革進入新階段[2]，政府鼓勵興辦多種所有制的金融機構。2005年我國開始試點小額貸款公司，2008年在《關于小額貸款公司試點的指導意見》的文件中擴大了試點范圍，規定小貸公司由民間資本組建，不能吸收公眾存款，明確地方政府對小貸公司的負有監管之責。此后，小貸公司在全國范圍內迅猛發展。除了小額貸款公司以外，2006年銀監會下發文件，允許各村鎮組建村鎮銀行、地區性中小銀行、農村資金互助組織、金融租賃公司等新型農村金融機構，并設置較低的組建門檻。2006年之后出現大量農民自發建立的資金互助組織。2007年分布在村鎮地區的郵儲銀行正式成立。大量新型農村金融機構的出現增加了農村金融服務的供給。除了放寬金融機構準入以外，政府還強調在空間上實現金融服務全覆蓋。2010年中央一號文件提出在3年內消除沒有金融服務的鄉鎮。在農村融資抵押物方面的進展體現在擴大了可以用于抵押貸款的資產范圍，如動產、倉單、農業生產設施、土地經營權等。

這一時期，農信社改革不斷推進。監管方面，銀監會將部分行業管理職能下放到所在省，建立以省聯社為主體的管理體系。在產權改革方面，銀監會于2010年出臺《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，推進農信社商業化改造。

在保險領域，2005年中央一號文件中進一步提出，“擴大農業政策性保險的試點范圍，鼓勵商業性保險機構開展農業保險業務。”2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》提出建立政策性農業保險與財政補助相結合的農業風險防范與救助機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系的目標。2007年財政部發布了《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》。這段時間，農業保險體系進一步健全，多種形式的農業保險得到發展;保險的標的也進一步擴大，漁業、農產品生產、森林、農作物制種等相繼成為保險標的。

（四）大力發展普惠金融時期（2013年至今）

1.十八屆三中全會明確提出發展普惠金融。2014年，國務院扶貧辦等五部委聯合印發了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》，對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內的信用貸款，并用財政扶貧資金對符合條件的貸款戶給予全額貼息支持。2015年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，我國開始大力推動開展扶貧小額信貸，要求政策性銀行設立“扶貧金融事業部”，要求商業銀行通過完善金融服務鏈條、創新金融產品等方式增加對貧困地區人口信貸投放;國家對貧困地區的扶貧小額貸款保證保險給予保費補貼。要求地方政府出資開展扶貧擔保服務;鼓勵金融機構在貧困地區開展證券、期貨、保險等業務;鼓勵和支持貧困地區符合條件的企業通過股票市場、債券市場進行融資;擴大農業保險范圍，支持貧困地區開展特色農產品價格保險，推廣小額貸款保證保險。

2.創新農村金融服務。2013年開始，每年的中央一號文件都對加快農村金融制度創新進行詳細規定，涉及互聯網金融、產權抵押、金融衍生品等方面，目的在于推動農村金融更好滿足農村金融需求。2015年的中央一號文件鼓勵商業金融機構創新三農金融服務。2015年全國農業信貸擔保工作指導委員會成立，農業政策性信貸擔保體系逐步確立。2018 年9 月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出健全金融支農組織體系、創新金融支農產品和服務和完善金融支農激勵政策。在此時期，農村金融產品創新取得一定進展。

3.加強農村信用體系建設。隨著互聯網技術和大數據的發展，農村信用體系建設不斷完善[3]。2015年下半年，央行頒布的《中國人民銀行關于全面推進中小企業和農村信用體系建設的意見》指出，以試驗區建設經驗為基礎、以信用信息服務平臺建設為核心，建立健全信息征集、信用評價和應用制度，推進中小（微）企業、農戶信用評價和“信用戶”、“信用村”和“信用鄉鎮”評定等措施，從而為農村領域的征信環境建設指明了發展方向。

4.加強金融立法。2015年中央一號文件首次提出“農村金融立法”。2017年中央一號文件提出，積極推進農村金融立法，嚴厲打擊非法集資和金融詐騙。

二、我國農村金融發展現面臨問題

（一）金融抑制問題仍然存在

農村金融需求識別不足[4]。隨著農村生產發展，金融需求逐步呈現多樣化態勢。但是，受農業生產本身高風險和低收益特性影響，農村經營主體的融資需求一般額度小且急，缺乏足夠的抵質押物，使得農村金融機構服務農村的動力不足，金融產品種類較少、供給效率低。政策性金融機構力量不足，難以發揮資金支持作用。商業金融支持農村力度減弱，非正規金融目前還是受到諸多體制上的限制，農村商業銀行（信用社）幾乎成為服務農村的唯一金融機構，導致競爭嚴重不足，缺乏改進經營管理能力的激勵。

（二）缺乏風險保障機制

對于農村的高風險經驗，我國的風險補償主要以政府農業災害救濟和中國人民保險公司農業保險兩種方式進行。但現實中，農民群體除了人壽保險以外，不愿意購買其他保險。而且受制于國家財力不足因素的影響，我國未建立由國家財政扶持的風險補償機制。

（三）金融創新滯后

當前，我國大多數農村金融機構創新動力不足，金融服務仍以傳統的存、貸、匯業務為主，金融品種較少[5];農村金融機構以銀行為主，證券、信托、基金、融資租賃等服務機構嚴重缺乏;農村金融機構貸款業務單一，以小額短期信用貸款為主，農村經營主體缺乏長期穩定的資金來源。

三、如何進一步發展農村金融

鑒于我國農村金融面臨的突出問題，需要在體制建設、服務水平、風險防范等方面進一步優化。對此可以在如下幾方面入手。

（一）完善間接融資，發展直接融資

（1）商業金融機構要利用自身的網點范圍廣、資金來源便利的優勢，加強縣級水平業務能力建設，避免農村金融資源流出。鼓勵村鎮銀行、農戶資金互助組織的發展，支持民間資本參與村鎮銀行建設。（2）引入微貸技術。注重識別農村經營主體的償貸能力與償還意愿，提高銀行篩選優質客戶與風險控制能力。可以利用互聯網電商平臺所掌握的交易信息甄別農村主體的還款能力;提高信貸質量。對于不同風險的涉農項目要采用差異化風險定價。（3）政策性金融機構要在業務范圍內為農業發展提供中長期信貸支持。完善內部管理機制，提高服務質量和效率，并發揮其在扶貧、普惠金融中的作用。（4）加強金融產品創新。對于發展迅速的農業產業化經營主體要提供綜合性服務，鼓勵開發多樣化小額信用貸款產品，針對不同農村經營主體積極開發“信貸+保險貸款”等多種貸款產品;要夯實農村金融基礎設施，改善農村支付體系建設與支付環境，利用移動支付技術提高農村支付結算系統。（5）加強金融從業人員素質培養。只有深入基層并且對農戶基本生活經營情況，才能真正了解農村金融需求。同時，要注重培養金融從業人員服務農村的理念。（6）拓寬直接融資渠道。隨著農村經營主體對發債、公司上市融資需求增加，對資質良好的農村企業要給予政策優惠，支持符合條件的涉農企業在多層次資本市場上進行融資、發行企業債。要發展農產品期貨市場，注重完善價格發現機制和風險規避功能。

（二）加強農村金融立法

當前，我國農村金融法律不健全，缺乏關于農村信用體系、農村消費者權益保護、農業保險等多方面的法律。對此，可以按照構建農村金融一整套體系的思路，分別建立農村金融組織法律地位、規范農村金融市場、完善農村金融服務、加強農村金融監管等一系列法律法規，將農村金融組織充分納入到法制軌道，為農村經濟的發展發揮效能。同時，農村非法集資和金融詐騙問題較為突出，應該通過加強農村金融立法對農村地區投資者進行法制教育，提高金融風險防范意識。

（三）發揮政府的支持作用

（1）發揮政府性融資擔保增信作用。政府可以推動構建多層次的政府性融資擔保體系，實現各省級農業信貸擔保公司的縣級分支機構全覆蓋，降低擔保服務門檻，加強產品創新，提升服務質效，解決農業市場主體融資難問題。（2）加大對農村金融機構的扶持力度，建立風險補償機制。地方政府可以從財政預算中拿出一定規模的資金，專項用于補償農村金融機構發放支農貸款形成的損失，并為提供涉農業務的保險公司提供保費補貼。（3）進一步優化財政支持普惠金融發展政策。應制定普惠金融相關法律法規、建立普惠金融信用體系以減少信息不對稱，提升普惠金融的可持續性。（4）頒布農業保險管理辦法，增加農業保險品種，支持各地方辦理符合當地經營的農業保險，加快建立多層次農業保險體系。（5）完善農村金融監管。發揮國務院金融穩定發展委員會的金融監管協調作用，按照現代金融機構風險管理的要求建立全面的風險管理體系。當前，在政府的鼓勵下，我國農村正在興起和發展農民資金互助組織。政府應盡快建立有效的監管體制，為這些組織真正發展成為新型的農村合作金融提供制度保障。

（四）完善農村征信體系

應利用大數據提高農村網絡覆蓋率，提升互聯網普及程度。要對農業經營主體的經營信息進行核實，建立農村信用信息系統平臺，并實現監管部門信息共享。從法律層面，國家要制定包括規范征信機構、加強對征信機構的監管等相關法律，制定關于信用監管和失信懲戒制度的法律，加大制度的執行力度，對失信者給予與處罰，營造誠實守信的社會氛圍。

參考文獻：

[1]? 范昕墨.中國農村金融改革40年：歷程回顧與未來展望[J].改革與戰略，2019，35（1）：46-54.

[2]? 孫同全，潘忠.新中國農村金融研究70年[J].中國農村觀察，2019，（6）.

[3]? 張文明.中國農村金融體系演化邏輯研究[J].經濟問題，2019，473（1）：60-65.

[4]? 宋宜農.以金融創新引領農業供給側改革[J].人民論壇，2017，（16）：84-85.

[5]? 趙明慧.當前我國農村經濟發展中的金融支持研究[J].農村經濟與科技，2017，28（4）：97-98.