強化民事生效裁判監督成效的路徑思考

周浩

摘 要：檢察機關已完成民事生效裁判監督的制度建設，邁入了多元化的科學發展階段，但實務中仍然面臨著民事生效裁判監督成效不明顯的問題，問題產生的根本原因是學界和實務界對制度的功能變遷出現了誤讀。為強化民事生效裁判監督的成效，檢察機關應堅持法律監督的主體地位，從制度方面加強設計，從能力方面加快提升，進而強化民事生效裁判監督的成效。

關鍵詞：民事生效裁判監督 制度功能 主體地位

一、民事生效裁判監督成效存在的問題

經過多年的發展，民事檢察業務已經積累了豐富經驗，檢察機關在司法實踐中對法院生效裁判的監督也起到了維護公平正義的作用，但仍有問題待解決。其中，民事生效裁判監督存在的成效問題就是掣肘民事檢察發展的一個原因。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第406條的規定，“再審審理期間，有下列情形之一的，可以裁定終結再審程序：（一）再審申請人在再審期間撤回再審請求，人民法院準許的;……因人民檢察院提出抗訴裁定再審的案件，申請抗訴的當事人有前款規定的情形，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，人民法院應當裁定終結再審程序。”從《民訴法解釋》的上述規定中，可以設想場景：申請人就某一起民事案件向檢察機關申請監督，檢察機關經審查發現原審生效裁判確有錯誤，向法院提出抗訴。但申請人在法院再審期間，出于功利主義的考量，向法院申請撤回再審請求，法院在無需征得檢察機關同意的情況下，徑行作出終結再審程序的裁定。在這個場景中，盡管檢察機關是再審程序的啟動者，然而從客觀真實發現的角度來看，檢察監督未取得成效，表現為在再審程序中失去了話語權。

民事生效裁判監督的成效不顯導致三個方面的不良后果。第一，檢察權威效應削減。檢察機關啟動抗訴程序是審慎考量的結果，帶有檢察監督的權威效應，但在上述情景中，法律監督權成為申請人追求實現私益的“三審”工具。一旦申請人達到預期目的撤回再審請求，則再審程序空轉，極大削弱檢察機關法律監督權威。第二，合法權益難以保障。實務中，并非所有申請撤回再審請求的申請人都能夠維護其合法權益。第三，審判權能缺乏節制。《民訴法解釋》的制度安排為審判權脫離檢察監督提供了出口，假如法院在審判權能的范圍內對申請人的自由意志進行干擾，將導致檢察監督失去功能價值、成效落空。

二、影響民事生效裁判監督成效的癥結

（一）當事人的權衡因素

基于功利主義，申請人對訴權的處分往往以個人利益為考量標準，在處分訴權的過程中，缺乏專業知識的申請人在權衡時可能摻入非理性因素。第一，申請人出于不服民事生效裁判的事實認定或法律適用的動機，向檢察機關提出監督申請，但向法院撤回再審請求的動機往往是個人訴求已獲得滿足，而不是事實得以糾正、法律爭議得以解決。第二，程序的選擇上，與向法院申請再審的心態不同，申請人向檢察機關申請監督是因為檢察機關具有抗訴的優勢。申請人希望借助檢察監督實現權益回轉，但如果法院能夠幫助申請人快速實現訴求，也不難理解申請人想要避免訴累的心態。由于“當事人在再審資源競爭中處于優勢，檢察機關的抗訴程序往往受制于當事人”[1]，一旦當事人受到非理性因素的干擾，則再審程序將作終結處理，導致民事生效裁判監督失去預設的效果。

（二）法院的抵觸態度

有人認為“檢察機關的抗訴是對當事人私權的不當干預”[2]，檢察院參與訴訟“還損害了民事訴訟當事人雙方訴訟地位平等和訴訟權利平等的基本準則”[3]。隨著民事檢察格局的多元化和科學化建設，多方共識不斷增加，民事檢察是“以公權介入私權領域”的觀點持有者越來越少，但對檢察監督的抵觸和警惕態度仍有存在。有學者從實證角度對民事生效裁判監督進行研究，發現“法院決定再審的案件發改率比（檢察機關）抗訴案件發改率要高”[4]。這表明在客觀義務語境中，法院在發現原審案件確有錯誤時具有自行糾錯的態度和決心。

（三）功能變遷的誤讀

民事生效裁判監督制度功能的誤讀是監督成效問題的根本原因。在2007年之前，民事生效裁判監督的范圍僅限于法院在審判過程中存在的違法行為。學界普遍認為，在立法層面確立民事檢察職能的主要目的是“督促法院糾正違法的行為，維護國家法制得以統一、正確的實施”[5]。而2007年民事訴訟法修改時對當事人申訴范圍與檢察機關抗訴范圍進行整合，有學者認為“民事抗訴的功能迅速從維護國家法制統一轉向事實上的權利救濟”[6]，從而得出民事生效裁判監督制度實現了從法制統一到權利救濟的“功能演進”的結論。這種誤讀帶來了實踐中的成效問題：一方面，“權利救濟”的觀點認為檢察機關介入民事案件時依附于申請人一方，成為等腰三角結構中的一邊。在該觀念中法院具有改變裁判的最終決斷權，故檢察機關在訴訟構造上無法體現出監督權威和影響力;另一方面，認為即使檢察機關對民事案件進行監督，仍應充分尊重意思自治原則，而申請人對訴權的自由處斷就屬于意思自治原則的具體表現。因此將權利救濟功能作為制度的根本功能，使得民事生效裁判監督出現成效不顯。與其說檢察機關“允許自己的職權出現被‘架空的情況”[7]，不如說是檢察機關在誤讀語境下保持“被動性和消極性”的無奈狀況。

三、強化民事生效裁判監督成效的正當立場

一是從民事訴訟法來看，維護法制統一仍然是民事生效裁判監督制度的重要內容。民事訴訟法第200條規定，“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：……審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的;無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人，因不能歸責于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的;違反法律規定，剝奪當事人辯論權利的;未經傳票傳喚，缺席判決的;原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的;據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的;審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。”根據上述規定，合并后的監督范圍保留了對審判違法活動的監督內容，即法制統一功能在法律規范層面仍有淵源支撐。

二是維護法制統一與權利救濟不存在互斥關系。民事生效裁判既對訴訟過程進行監督，又對實體內容進行審查，因此在廣義的語境中，維護法制統一和權利救濟都是檢察監督的重要內涵。盡管在法理內進行分析，狹義的監督是公權力對公權力的干預和監管，而權利救濟是公權力對私權利的保護和檢視，在定義和權力場域上存在不同，但假設我們從檢察監督目的來看，可以發現監督本身不是目的，是為了更好守護法律公平正義，而每一個權利獲得正確對待正是公平正義的具象化表現。正如有學者指出，“監督作為公權力對公權力的干預，其啟動方式可能是基于自身的法定職能和法定程序而直接發動（即依職權啟動）的，也可能是私人基于私權救濟之目的而啟動的。在后一種情況下， 救濟成為監督的動因和結果之一，但救濟不是監督本身”[8]。由此可見，制度的功能定位并未轉變，維護法制統一的功能價值不能也不應受到減損。

三是客觀公正立場對制度功能有明確性的要求。2019年10月1日，《中華人民共和國人民檢察官法》正式施行，首次明確檢察官應當秉持客觀公正立場。客觀公正立場對檢察機關提出了明確要求，檢察機關應當維護公平正義，在發現民事案件存在錯誤時，除了積極向法院提出抗訴或發出再審檢察建議外，還應追求監督實效，在特定情況下，民事生效裁判監督應當擺脫私益的依附性。

四、強化民事生效裁判監督成效的構想

（一）在檢察機關外部設計以“申請監督理由是否成立”為核心的審查模式

雖然本質上民事生效裁判監督并不會與法院的審判權形成裁斷爭鋒，但檢察機關對“事實認定、法律適用正確與否”的判斷和堅持，是發揮法律監督職能的具體表現。因此有必要建立以申請監督理由為核心的再審審查模式。具體包括：一是加強頂層設計，推動關于民事生效裁判監督的聯合司法解釋或聯合工作規則出臺。民事訴訟法賦予檢察機關監督民事訴訟活動的權力，故對檢察機關參與的再審程序部分，檢察機關應當具有話語權;二是針對《民訴法解釋》第406條的規定，檢察機關有必要加強理論調查研究，通過人大提案、立法解釋建議等方式向有權部門建議對條文修改，去除申請人撤回再審請求時一概作終結審查的絕對化表述，加入法院對“申請監督理由是否成立”的審查環節;三是加強橫向溝通。建議以省級院為第一層級，逐步深入開展民事生效裁判監督審查的橫向、縱向試點工作。確定以“申請監督理由是否成立”為核心的審查模式

（二）在檢察機關內部建立以“撤回再審請求二元處理”為基礎的報告制度

在檢察機關內部層面，出于維護法律監督權威、維護法制統一的需求，有必要建立以“撤回再審請求二元處理”為基礎的報告制度，即對撤回再審請求的情形作二元化處理。

從程序方面來看，設計申請監督、撤回再審請求時的書面報告制度，加強信用懲戒。在申請人申請監督時，除監督理由之外，還要求當事人出具以“檢察監督達到何種效果可以接受”或“不撤回再審請求承諾”為內容的書面報告，加強申請人關于檢察監督威嚴的心理建設。在撤回再審請求時，要求當事人向檢察機關出具撤回再審請求理由書面報告，且檢察機關應當面告知當事人撤回再審請求的程序效應和實體后果。撤回再審請求的，檢察機關可以對申請人建立信用檔案，對于啟動抗訴程序后多次撤回再審請求的申請人，檢察機關可視情況向申請人所在單位或組織發出誠信情況說明。

從實體方面來看，根據案件進行不同處理。首先，在涉及國家利益、社會公共利益的案件中，檢察機關應出具不同意撤回再審請求決定書，向當事人闡明理由，并同時向法院制發繼續按照再審程序審查的檢察建議書。其次，在涉及程序性違法的案件中，檢察機關應分情況處理。對于程序違法不影響案件實體結果的，可同意申請人撤回再審請求，但應就審判人員的違法行為制發檢察建議。對于程序違法且影響案件實體結果的，應出具不同意撤回再審請求決定書，向當事人闡明理由，并同時向法院制發繼續按照再審程序審查的檢察建議書，與此同時對違法行為提出監督意見。對于涉嫌犯罪的，還應將線索移送監察委員會。最后，對于刑民交叉案件，原則上不予同意撤回再審請求，尤其是在虛假訴訟案件中，如犯罪嫌疑人（被告人）利誘申請人撤回再審請求，而撤回的行為可能影響犯罪認定的，應不予準許。但如果案件并不影響刑事犯罪認定的，可以視情況同意。

（三）形成多層次監督能力

在民事生效裁判監督中，要樹立檢察權威，著力點應在提升監督能力的層次性上。

一是以提升專業能力的層次性為基礎。專業能力的構成要素較為復雜，從訴訟過程看，專業能力除證據認證和組合能力之外，還有邏輯判斷和法律適用能力。從法律規范內容看，專業能力包含實體法和程序法知識的熟知和專業程度。從部門法看，專業能力還囊括民事法、行政法和刑事法領域的掌握能力。在民事檢察業務中，首要應提升檢察人員關于民事法律的專業能力，同時加強培養檢察人員的邏輯思維、證據分析、法理運用等能力，還要提升程序瑕疵、違法的迅速鑒別能力，豐富檢察人員的專業知識層次。

二是以提升問題意識的層次性為關鍵。在司法過程中，問題意識占據重要地位。問題意識有三個層次的內容：微觀方面，針對個案存在的具體實務問題，通過專業能力的建設和提升，解決個案爭議;中觀層面，對個案存在的問題進行分析提煉，進一步探索發現類案中是否存在問題，從而實現類案的監督和問題整治;宏觀層面，以問題為導向，加強理論調查研究，通過檢察建議等方式指導實踐。

三是以提升溝通能力的層次性為導向。如果說制度是加強民事生效裁判監督剛性的后盾力量，溝通能力的提升是實現制度目的、達成社會效果的驅動力量，應當在制度框架內，提升溝通能力，在維護法制統一和權利救濟之間達成平衡。第一，要實現智囊主體的層次化。對于民事生效裁判監督業務來說，由于民事法律需要調整復雜的權利義務關系，涉及到社會生活的不同方面，意見主體的多元化顯得尤為重要。第二，實現溝通主體的層次化。檢察機關與法院形成“線性關系”，但檢察機關與雙方當事人之間均是等腰結構，因此檢察機關不僅可與申請人進行溝通，還可以與對方當事人加強溝通，發揮檢察監督作用。第三，與原審生效裁判案件的審判人員加強溝通，避免在審查過程中出現事實遺漏和法律理解偏差。最后，在法院再審過程中，與再審法官加強庭前溝通，借助庭前交流促成意見交換、統一。

注釋：

[1]許尚豪、康健：《分理、分離、獨立——民事抗訴特別程序的立場及路徑》，《法律科學》2017年第2期。

[2]林勁松：《民事抗訴制度的基礎性缺陷》，《河北法學》2005年第1期。

[3]蔡彥敏：《從規范到運作——論民事訴訟中的檢察監督》，《法學評論》2000年第3期。

[4]吳英姿、馬亞莉、張雪靜、陳飛燕：《民事抗訴實證研究》，《國家檢察官學院學報》2015年第4期。

[5]楊立新：《民事行政訴訟檢察監督與司法公正》，《法學研究》2000年第4期。

[6]史溢帆：《從法制統一到權利救濟：當代中國民生檢察監督制度的功能變遷》，《蘭州大學學報》2016年第3期。

[7]同前注[6]。

[8]傅郁林：《民事執行權制約體系中的檢察權》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。

浙江省杭州市上城區人民檢察院第五檢察部副主任[310002]