極端主義犯罪立法完善研究

郭立新 王秋麗

摘 要：極端主義是恐怖主義的思想基礎。由于恐怖主義活動具有嚴重的社會危害性，嚴厲打擊恐怖主義是依法治理、實現穩定的必然態度，以預防性反恐思路依法懲治極端主義犯罪更是必需。當前，依法懲防極端主義法網存在疏漏，特別是何為極端主義、與恐怖主義是何種關系界定不清，分散于多部法律中的內容對極端主義亦缺乏單獨評價，給依法精準懲治極端主義帶來困擾。當務之急是完善立法，厘清極端主義與恐怖主義的關系，增加單獨評價極端主義犯罪罪名，在程序法、反恐法中對極端主義單獨評價，為依法“去極端化”提供更充足的法律依據。

關鍵詞：極端主義 極端思想 極端活動 恐怖主義

一、極端主義犯罪法律規定現狀分析

（一）極端主義犯罪立法腳步明顯滯后于恐怖主義犯罪立法進程

實體法中，極端主義犯罪長期“隱身”。1997年修訂刑法首次規定恐怖主義犯罪，正式將恐怖活動作為普通刑事犯罪定罪處罰，但未有極端主義犯罪的“身影”。直至2015年《刑法修正案（九）》，極端主義犯罪才“出鏡”，特別增設的六個新罪名中有四個罪名涉及極端主義，即宣揚極端主義罪、利用極端主義破壞法律實施罪、強制穿戴宣揚極端主義服飾標志罪、非法持有宣揚極端主義物品罪。2015年我國反恐怖主義法中，較為明確地界定了極端主義與恐怖主義的關系，第4條明確“極端主義是恐怖主義的思想基礎”，該條第2款明示“國家反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、鼓吹暴力等極端主義”，第一次以法律形式闡述了極端主義與恐怖主義的關系，且在宣示性條款中對極端主義內涵作了概括性表述。

（二）極端主義與恐怖主義實體上“合二為一”

《刑法修正案（九）》重點修訂、特別增設的恐怖主義、極端主義犯罪六個新罪名中，除準備實施恐怖活動罪、煽動實施恐怖活動罪不涉極端主義，在另外四個罪名中均將極端主義與恐怖主義并列，僅有利用極端主義破壞法律實施罪系唯一針對極端主義行為進行規制而新增的罪名。這表明，極端主義作為恐怖主義的思想基礎，兩者難以分割，很多犯罪活動中，極端主義隱含在恐怖主義之中，特別是受極端主義宣揚“圣戰”[1]蠱惑實施的恐怖活動，可以說沒有極端主義就沒有恐怖主義活動。比如《刑法修正案（九）》增設的“準備實施恐怖活動罪”，看似沒有極端主義內容，但分析產生的犯意和動機時，則均系受極端主義思想蠱惑而為實施所謂的“圣戰”做準備，這是構罪與否的大前提。

（三）程序法無單獨針對極端主義犯罪的規定

為依法有效打擊恐怖主義、極端主義犯罪，刑事程序法跟進刑法及時修正與完善。2012年修訂刑事訴訟法時，及時更新打擊恐怖主義、極端主義犯罪的程序性規定，但除了第21條將恐怖活動犯罪規定由中級人民法院一審管轄外，其余均系針對恐怖主義犯罪進行的修訂完善，如第291條專門增加對恐怖活動犯罪等重大案件適用缺席審判制度，第298條對恐怖活動犯罪重大案件適用違法所得沒收程序，第二章第八節專門增加對恐怖活動等犯罪采用技術偵査措施規定。但這些規定均系針對純粹的恐怖主義活動，與刑法第120條之二至之六所涉恐怖主義、極端主義犯罪都被統稱為“恐怖活動犯罪”類不同。

（四）地方立法對極端主義的細化

2016年7月29日實施的《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），明確強調防范和懲治極端主義是新疆反恐怖主義的重要治本之策。2017年3月29日實施的《新疆維吾爾自治區去極端化條例》（以下簡稱《條例》），雖然只有50條卻意義重大，第一次明確了何為極端主義，且列舉了12種行為方式，為準確理解和依法懲防極端主義提供了較為清晰的法律標準和依據。

二、極端主義犯罪的法網疏漏

（一）對極端主義界定不清

法律法規中對恐怖主義、極端主義概念的界定，除反恐怖主義法第4條第2款宣示“國家反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等極端主義，消除恐怖主義的思想基礎”之外， 未有對極端主義的完整解釋。《刑法修正案（九）》新增極端主義罪名，作為組織、領導、參加恐怖組織罪的分屬罪名，但對極端主義犯罪無具體解釋。實踐中，除極少數典型的犯罪案件既從事恐怖主義又從事極端主義活動，體系化、組織化特征明顯外，二者單獨出現的情形越來越多。因此，無論是實務界還是理論界，對何為極端主義爭論不斷，直接影響對具體犯罪活動的準確區分和精準打擊。

（二）未厘清極端主義與恐怖主義的關系

1997年修訂刑法首次規定了恐怖主義罪名，即刑法第120條組織、領導、積極參加恐怖活動組織罪，這開創了我國恐怖主義犯罪的立法先河。但其罪狀表述是“恐怖活動”而非恐怖主義，也未涉及與極端主義的關系。實踐中，追究恐怖活動犯罪的主觀動因時如果出現受極端主義的影響和蠱惑，則基本適用危害國家安全罪相關罪名。之后2015年制定反恐怖主義法時，第3條用5個款項對恐怖主義等進行界定，第4條宣示條款中則顯示了恐怖主義與極端主義的關系，但也僅是從法條本身去理解。即使在《刑法修正案（九）》增加涉極端主義新罪名，也只是將恐怖主義、極端主義并列，兩者究竟是何關系亦未明確。因而，是選擇極端主義還是恐怖主義，罪名適用標準難以把握。

（三）極端主義與極端活動兩個概念混用

由于《刑法修正案（九）》增加的罪名正式出現“極端主義”，又與恐怖主義并列使用，在引起廣泛關注的同時也引起不解。一些具體的違法犯罪活動，是極端主義還是極端活動沒有區分。如受極端思想蠱惑而實施所謂“圣戰”的“獨狼”式恐怖活動，和僅因個人受挫對社會不滿而采取極端手段報復社會的普通犯罪，后者典型的如廈門公交車爆炸案。兩者均為極端個人犯罪，后者定爆炸罪無疑，前者定爆炸罪也沒錯，但兩者犯罪動機明顯不同，如何有效區分以突顯極端主義思想基礎尤為重要。但由于刑法使用了“極端主義”卻未明示何為極端主義，同時在第120條之系列罪名中，有的用“恐怖活動”有的用“恐怖主義”，顯然對恐怖主義、恐怖活動作了區分，但對涉極端主義罪名，則僅出現極端主義犯罪，而未有極端活動犯罪，筆者認為此為法律規定不精密之處。因而在具體案件處理和法律適用中，就會出現將極端主義犯罪和極端活動犯罪混淆的情況，直接影響對具體犯罪的精準打擊與處理。

（四）一律由中級人民法院管轄的程序規定障礙凸顯

《刑法修正案（九）》增加的涉恐怖主義、極端主義六個新罪名中有四個涉極端主義犯罪，特別是“利用極端主義破壞法律實施罪”系唯一一個字面上和恐怖主義犯罪不在一起的新罪名。新罪名的量刑檔次均較低，如非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪只有一個量刑檔即3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。但卻因均歸位于恐怖活動犯罪中，根據刑事訴訟法第21條規定，均由中級人民法院第一審管轄，結果導致大量有期徒刑及以下涉極端主義案件歸由中級人民法院管轄。

（五）極端主義罪名未完全覆蓋極端犯罪活動

《刑法修正案（九）》在120條后增加的罪名中，有兩個單純規定了恐怖主義罪名，即幫助恐怖活動罪、準備實施恐怖活動罪，將恐怖活動的幫助犯、預備犯正犯化。但只有一個單純的極端主義罪名，即利用極端主義破壞法律實施罪，罪狀表述為“利用極端主義煽動、脅迫群眾破壞國家法律確立的婚姻、司法、教育、社會管理等制度實施”。對此，筆者認為該規定有不周延之處，盡管有煽動、脅迫表述，但對象僅是信教群眾，沒有涵蓋煽動、蠱惑、教唆他人實施極端犯罪活動的行為，以及實施極端活動的行為。

三、極端主義犯罪的立法完善

（一）準確界定極端主義、極端思想和極端活動

1.極端主義。2001年《上海公約》已對極端主義作了解釋，即“極端主義是指在使用暴力奪取政權或改變國家憲法體制，通過暴力手段侵犯公共安全，包括為達到上述目的組織或參加非法武裝團伙，并且依各方國內法應追究刑事責任的任何行為”。該解釋包括多個要素，從國內法角度對應刑法，則極端主義行為可追求分裂國家之目的、暴力危害公共安全之目的等，主體為組織或團伙等，體現出政治性、暴力性等特征，為我們立足實際精準適用極端主義犯罪提供了原則標準。但該規定還需與我國實際情況相結合，否則在具體犯罪行為及罪名認定時，就出現不能對應、難以理解和適用的問題。認真梳理我國法律規定，結合上海公約對極端主義的解釋，對照《條例》第3條第2款關于極端主義的規定，即“本條例所稱極端主義，是指以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等的主張和行為”，筆者擬將極端主義解釋為，極端主義是指以歪曲宗教教義、假借宗教名義或以其他方法煽動宗教狂熱、煽動民族仇恨、歧視、鼓吹暴力、煽動實施恐怖活動等的主張和行為。之所以作出擴張解釋，是基于實踐中的極端主義行為或主張，有的歪曲宗教教義，有的則假借宗教名義，有的則直接煽動宗教至上，有的更是直接煽動實施暴力恐怖活動等。

2.極端思想。在解釋極端主義的同時，有必要對極端思想予以明確。《新疆維吾爾自治區宗教事務條例》中多次出現“宗教極端思想”這個概念，但在上位法、其他地方立法中均未對此明確。筆者根據具體案件分析，認為極端思想應包括圣戰論、異教徒論、清真泛化論、宗教至上論等。圣戰論，是指宣揚“圣戰殉教上天堂”的內容，就是說只要殺死所謂的“異教徒”后世就可上“天堂”，否則就會下“地獄”;異教徒論，是指將一切不遵循極端做法的人都視為“異教徒”，通過“圣戰”殺死“異教徒”是信教者的“功課”或“義務”;清真泛化論，是指將清真概念擴大至清真食品領域之外其他領域，包括藥品、化妝品等生活生產用品，借機排斥、干預他人世俗生活;宗教至上論，是指主張教法大于國法，教民只能遵守教法不能遵守國法，否則就不是虔誠的信教者等。[2]

3.極端活動。極端活動是極端主義、極端思想的下位概念，是針對具體行為而言。之所以界定極端活動，是因為實踐中形形色色的非法宗教活動包含許多極端活動，或違法或犯罪。對于部分已具社會危害性的行為，《刑法修正案（九）》將其入罪，但亦未規定具體情形。至于極端活動包括哪些內容，根據《條例》第9條規定的15種“極端化”情形，筆者將極端活動歸納為6類：宣揚、散布極端主義思想的行為;以宗教為名干預他人文化娛樂活動，排斥、拒絕廣播電視等公共產品和服務，抵制接受國民教育、結婚或離婚不領取國家證件、故意毀損居民身份證件、戶口薄等國家法定證件，干涉或破壞計劃生育政策實施等行為;借用宗教信仰之名，干涉他人婚喪嫁娶、遺產繼承等行為;以信仰宗教為借口，鼓動或強迫男性蓄大胡須、女性穿戴黑色蒙面罩袍等渲染宗教狂熱行為;出版、印刷、發行、銷售、制作含極端化內容的文章、出版物、音視頻等行為;打著“不清真”旗號，將清真概念擴大到清真食品領域之外的其他領域，排斥、干預他人世俗生活的行為等。

（二）增設煽動實施極端活動罪、實施極端活動罪

1.增設煽動實施極端活動罪。刑法第120條之“宣揚”類、“利用”類、“強制穿戴”類、“非法持有”類涉極端主義罪名，可統稱為極端主義犯罪，應當說分類規定具體罪名的目的是將極端主義行為或活動細化為若干具體罪名以便準確適用。但筆者認為其中缺乏“煽動類”極端主義罪名，實踐中多被煽動民族仇恨、民族歧視罪替代。其實，煽動民族仇恨、民族歧視罪并不能完全包括煽動實施極端活動所有行為，因為刑法增加極端主義罪名均以行為表現形式確定罪名，而煽動民族仇視、民族歧視罪則是以行為所要達到的目的而確定。

2.增設實施極端活動罪。主要是為了避免將聚眾擾亂社會秩序罪作為兜底或“口袋”罪予以適用。實踐中，極端活動形式變化多樣，在出現《刑法修正案（九）》增加的罪名不能包含的極端活動行為時，如果可以用實施極端活動罪來“兜底”使用，則能突顯該具體行為的極端主義特性。而如果用聚眾擾亂社會秩序罪定罪處罰，一定程度掩蓋了極端主義特征，不利于發揮一般預防作用。

（三）修訂完善刑事程序法相關規定

1.修訂涉恐怖主義、極端主義案件一審審判管轄規定。將刑事訴訟法第21條規定的由中級人民法院管轄的第一審刑事案件中的“恐怖活動案件”刪除。理由是，既然將恐怖活動罪名歸類于危害公共安全罪，就應當將恐怖活動類案件與其他危害公共安全罪同等對待;恐怖活動案件除組織、領導、參加恐怖活動組織罪最高刑為無期徒刑外，其他均為有期徒刑;恐怖活動案件作為類案，包括刑法第120條之恐怖主義、極端主義所有罪名，數量占比很大，由中級人民法院管轄有心卻無力。

2.修改限制律師會見的恐怖活動、極端活動案件類型。將其中與危害國家安全罪性質同等的恐怖主義、極端主義犯罪案件剝離出來限制律師會見，而對大量一般的恐怖活動、極端活動案件保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權，適度適用認罪認罰從寬制度等，爭取該類被作為“工具”的犯罪嫌疑人、被告人提前“去極端化”，盡早消除其人身危險性和潛在社會危險性，減少“對立面”以實現特殊預防與一般預防的目標。

（四）修訂反恐怖主義法或制定配套細則

1.借用國家安全法實施細則模式制定反恐怖主義法實施細則。《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權保障》《新疆的職業技能教育培訓工作》白皮書的發布，為國際反恐、去極端化提供了“中國方案”。筆者認為，總結出的這些經驗作法應當入法，通過修訂反恐怖主義法或制定反恐怖主義法實施細則，將《辦法》《條例》相關內容上升為國家法律規定，細化明示極端主義等規定，以便適用反恐怖主義法和刑法時實現法法銜接、法律適用標準清晰。

2.修改細化“情節顯著輕微”的情形規定。反恐怖主義法第80條對“情節輕微，尚不構成犯罪的”，細化為“宣揚恐怖主義、極端主義或者煽動實施恐怖活動、極端主義活動”四種情形，并明確進行行政處罰。筆者認為，“情節輕微，尚不構成犯罪的”規定，與刑事訴訟法第15條依法不追訴原則中第1項“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”規定不一致;羅列的情形卻與刑法第120條的規定基本一致。比較兩法規定，易使適用者產生困惑。筆者建議將反恐怖主義法“情節輕微，尚不構成犯罪的”在實施細則中修改為“情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”，將原羅列的具體情形再細化，以便對刑法具體罪名準確理解、精準適用。

注釋：

[1] “圣戰”一詞在《古蘭經》中被稱為“吉哈德”，本意實為“奮斗”，通常將該詞與“為安拉”連在一起用時方有“圣戰”之意。但在恐怖主義、極端主義犯罪中，有意將“圣戰”曲解為濫施暴力、“圣戰殉教上天堂”。參見“‘去極端化問題研究”課題組：《“去極端化”問題研究》，宗教文化出版社2017年12月版，第35-38頁。

[2] 參見國務院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權保障》白皮書，人民出版社2019年版，第11頁。

本文系最高人民檢察院2019年度檢察應用理論研究課題“打擊恐怖主義、極端主義犯罪法律適用問題研究”階段性成果。

最高人民檢察院法律政策研究室副主任[100726]

新疆維吾爾自治區人民檢察院法律政策研究室主任[830002]