美國海洋保護區政策法律和管理實踐對我國的啟示

鄭苗壯

(自然資源部海洋發展戰略研究所，北京 100161)

美國是世界上海岸線漫長和海洋資源豐富的海洋強國，擁有世界上最大的專屬經濟區和大陸架。美國聯邦政府負責管轄3海里至200海里內的海域，州政府負責管轄0至3海里的海域，擁有對該海域自然資源的所有權和財產權，以及對其進行管理、使用和開發的權利，但聯邦政府在州轄海域仍保留商業、航行、國防以及外交事務等權力。美國在其管轄海域已創建各類海洋保護區1700多個，海洋保護區面積超過其管轄海域面積的50%。約86%的海洋保護區為多用途，僅有8%的海洋保護區禁止商業漁業捕撈活動[未包括拓展后的帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑(Papahānaumokuākea Marine National Monument，PMNM)和太平洋小島海洋保護區]，且多數由聯邦政府直接管理。

海洋在美國國家戰略中擁有重要的戰略地位和作用，海岸帶地區是美國的經濟重心。沿海州為美國貢獻了81%的就業崗位和84%的GDP，沿海州的濱海縣提供了4880萬個就業崗位，創造了6.6萬億美元的GDP[1]。無論是否居住在沿海地區，都需要從海洋獲得食品，依靠海洋保持健康、從事娛樂休閑活動和獲得就業機會，而這些活動都需要依賴健康的和功能正常的海洋生態系統。海洋保護區是維持或恢復海洋和沿海生態系統健康的一個重要劃區管理工具，受保護的物種、棲息地以及生態系統功能可以帶來生態效益。參與其中的利益攸關方在規劃并公平分享效益時會產生社會效益。保障自然資源和旅游收入的長期可持續利用會產生經濟效益。本文從美國海洋保護區的發展現狀出發，介紹了美國海洋保護區的基本法律制度以及PMNM的發展歷史和管理制度，以期為我國海洋國家公園在內的各類保護地體系建設和管理提供參考和借鑒。

1 美國海洋保護政策與法律

1.1 美國海洋保護政策

美國自1776年建國至第二次世界大戰前沒有制定專門的海洋保護政策。在此期間美國主張領海寬度為3海里，主張軍艦與商船在全球海域應該都能自由航行，其海洋政策的方向著重在國家海權的擴張以及商業、漁業的利益。1906年美國國會所通過的《古物法》賦予總統創建國家紀念碑的權力，其主要目的并非保護海洋，而是以保護陸上遺跡和自然景觀為主。

1947年自路易斯安那州卡梅倫海灘開采出全球第一桶海洋石油之后，美國聯邦政府與州政府間針對沿海大陸架所有權及管轄權展開激烈爭奪。1953年，艾森豪威爾總統簽署《海床土地法及外大陸架土地法》確立了州政府僅擁有3海里領海范圍內的管轄權以及資源所有權。自19世紀70年代環保主義開始興起，美國民眾對海洋資源與環境問題日益重視，開始制定《馬格努森—史蒂文森漁業養護和管理法》《海洋保護、研究和庇護區法》和《海洋哺乳類動物保護法》等相關海洋保護的法律。

在《聯合國海洋法公約》以及世界自然保護委員會等國際非政府組織的推動下，美國為響應國際社會與國內保護海洋的呼聲，眾議院于1998年第105屆國會第2次會議提出制定《海洋法案》的提案，并創建海洋政策委員會審視現有的海洋保護區制度，提出國家海洋保護政策建議。該提案于2000年被參議院和眾議院兩院通過，正式成為法律。自2001年開始，海洋政策委員會定期向總統提供相關信息，而總統則必須每2年向國會針對國家海洋政策進程與方向提出國家海洋報告。美國境內各種依法創建的海洋保護區超過1700個[2]，包括國家海洋庇護區、漁業管理區、國家海岸保護區、國家公園、國家紀念碑、重要棲地保護區、國家野生動物保護區、國家河口研究保留區、州政府保護區、州政府保留地等，不僅主管機關不同，其相關管理規定也不盡相同。

鑒于分散、復雜以及存在重疊的海洋保護區管理現狀，2000年5月26日克林頓總統簽署第13158號行政命令，要求在商務部國家海洋和大氣局(National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA)下設立國家海洋保護區中心，將所有海洋保護區納入國家海洋保護區系統，使分散且獨立運作的各個海洋保護區作為一個整體進行有效規劃及管理。該命令不改變任何已有的海洋保護區，也不是建立新的海洋保護區，其主要目的是建立一個海洋保護區系統，加強聯邦政府、州政府和非政府組織之間對于保護區經營與管理的合作。

1.2 美國海洋保護區的法律

1.2.1 國家海洋庇護區法

美國于1972年制定了《海洋保護、研究和庇護區法》。該法的主要目的除了對傾倒及排放廢棄物至海洋加以管理、監測以及研究外，允許商務部在認為有必要保護或恢復的具有保育、休閑、生態及美學價值的大陸架的海洋、沿岸及其他海域創建海洋庇護區。經1980和1988年兩次修訂，將該法與《漁業養護及管理法》《海洋哺乳類動物保護法》中重疊的部分加以協調。經1992年修訂后正式將該法稱為《國家海洋庇護區法》。2000年的修正案將原本各自獨立的庇護區視為一個整體，通過國家海洋庇護區體系整合并集中管理。海洋庇護區不同于具有嚴格生態保護目的的美國內政部國家公園體系，屬于商務部NOAA的海洋庇護區體系，大多允許漁業捕撈和船舶航行。目前國家海洋庇護區體系下共有13個國家海洋庇護區以及1個海洋國家紀念碑(即PMNM)。[3]

1.2.2 馬格努森—史蒂文斯漁業養護和管理法

1976年美國制定的《馬格努森—史蒂文斯漁業養護和管理法》，經1996年修訂改為《可持續漁業法》、2006年修訂改為《馬格努森—史蒂文斯漁業養護和管理再授權法》。主管機關為NOAA下屬的海洋漁業局，主要目的為防止漁業資源過度捕撈、恢復被過度捕撈的魚類種群、確保保護措施的實施以及掌握國家漁業資源的狀況，管理范圍為3海里領海至200海里專屬經濟區的聯邦政府管轄海域。該法將美國聯邦政府管轄海域劃為8個區，分別由8個區域漁業管理委員會制定漁業管理計劃，并經海洋漁業局核準后實施[4]。 區域漁業管理委員會主要通過限制作業時間以及漁季、制訂漁業捕撈配額、征收漁獲稅防止過度捕撈以達到資源養護的目的。

1.2.3 海岸地區管理法

1972年美國制定的《海岸地區管理法》的目的是為了國民及其后代能有效管理、利用、保護、發展并恢復國家海岸地區的資源；鼓勵和幫助各州制定并實施海岸帶管理計劃，有效履行其海岸帶職責，以便在充分考慮到海岸帶生態、文化、歷史、美學價值及經濟發展需要的情況下利用海岸帶的水陸資源；鼓勵公眾、聯邦政府、州政府和當地社區共同參與制定海岸帶管理計劃；加強聯邦政府與州政府和地方社區的合作。主管機關為NOAA、各州政府和當地社區。1973年，NOAA成立了海洋和海岸帶資源管理局，專門負責全國海岸帶的綜合管理工作。而各州政府經聯邦政府的批準后，有權根據具體情況因地制宜地規定海岸帶的范圍，如佛羅里達等4個州的全部陸域都屬于海岸帶，加利福尼亞州海岸帶為海岸線向海延伸3海里(約5556米)、向陸延伸約1000碼(914米)的區域。

1.2.4 國家公園管理局組織法

1916年，美國制定《國家公園管理局組織法》的主管部門為內政部，其主要目的為保護景觀、自然、野生動物及歷史資源，并確保這些資源能讓下一代使用[5]。只要某一地區(陸地及海域)符合珍稀并完整的資源或珍貴資源受到威脅、類似的資源是否已被國家公園體系或其他途徑保護等條件，內政部可提出設立國家公園的建議，經國會審議后通過授權法律文件或總統行政命令宣布。國家公園都通過獨立立法的形式通過。國家公園系統復雜，并非所有保護區皆以國家公園命名，在實踐中共有13種命名方式。每個國家公園都有獨立的管理制度和規章以保護特定物種及資源。針對特定的海域資源，該法要求內政部長應制訂在國家公園海域內開展各種活動的管理規章，明確各機構的管轄權，并促進相關部門通力合作。在陸域執法部分，由國家公園管理局騎警負責，但在必要時會和其他州政府警察及海岸警衛隊簽署備忘錄共同管理，該規定并不減損海岸警衛隊的管轄權。

1.2.5 國家野生動物保護區體系管理法

1966年美國制定《國家野生動物保護區體系管理法》，經1997年修訂改為《國家野生動物保護區體系管理促進法》。該法為養護及管理美國境內的野生動植物資源及其棲息地，授權內政部通過魚類和野生動物管理局(Fish and Wildlife Service，FWS)管理國家野生動物保護區系統。FWS為國家野生動物保護區的主管機關，然而管轄權卻受到限制。1956年原商業漁捕局、休閑漁業和野生動植物局通過《魚類及野生動物法》整合，合并后保留了對休閑漁業(僅限非洄游性魚類)和野生動物的管理職能，漁業管理的管轄權則被移轉至NOAA。因此，在實際管理國家野生動物保護區時，經常以行政命令方式確立其管轄權，或通過和其他具有管轄權的部門合作達到管理及養護的目的。

1.2.6 古物法

1906年美國制定《古物法》，授權總統可通過公開宣言將位于美國境內或美國所擁有的歷史地標、歷史或史前建筑物或其他具有歷史及科學價值之對象指定為國家紀念碑，限制公共土地的使用，選劃得以實行有效保護的最小區域，并指定主管機關給予適當的保護和管理。該法只保護地標、建筑或其他陸地標的，但實踐中對此法的解釋及適用更加廣泛，水下土地往往被解釋為陸地或島嶼的延伸而適用古物法，甚至水下土地上覆的水體也被視為保護水下土地而一并受到保護。離岸3海里屬于州轄海域，根據《水下土地法》，聯邦政府在州政府管轄海域仍保留商業、航行、國防以及外交等事務的權利，但卻不具備該海域(及水下土地)自然資源的所有權和財產權，以及對其進行管理、使用及開發的權利，聯邦政府多采用與州政府共同管理的方式創建國家紀念碑。

2 帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑的發展

2.1 二十世紀的西北夏威夷群島保護區

1903年美國海軍發現有許多日本人在中途島非法偷獵海鳥并取其羽毛和鳥蛋，時任美國總統西奧多·羅斯福簽署第199-A號行政命令，將北緯28°05′至28°25′、西經177°10′至177°30′的中途島及其周邊海域的管轄權交予海軍，并派遣海軍陸戰隊驅趕日本非法盜獵者[6]。 1909年西奧多·羅斯福總統簽署第1019號行政命令，將位于西經160°至180°、北緯23°至29°的西北夏威夷群島的所有島嶼設立為夏威夷群島保留區，禁止在保留區內進行非法狩獵、誘捕、捕獲、干擾或者殺害任何種類的海鳥以及采集鳥蛋[7]。1940年富蘭克林·羅斯福總統簽署第2416號公告將該保留區更名為夏威夷群島國家野生動物保護區，擴大到保護包括海鳥在內的所有野生動植物及其棲息地和繁育場[8]。

1966年美國實施《國家野生動物保護區體系管理法》，由內政部FWS負責養護及管理美國境內的野生動植物資源及其棲息地。1967年約翰遜總統把西北夏威夷群島的中西部島嶼劃入國家野生動物保護區。1988年里根總統將中途島劃設為國家野生動物保護區，以保護其自然資源以及第二次世界大戰的歷史遺跡。1996年克林頓總統簽署第13022號行政命令，將中途島的管轄權自海軍正式移交給美國內政部FWS[9]。至此，中途島已完全退去過往之軍事色彩，成為美國在太平洋上海鳥、魚類、野生動植物研究與保護的重要地區。然而，此時的保護區僅限于島嶼及其鄰近海域，整個西北夏威夷群島的海洋資源和環境保護至21世紀才真正展開。

2.2 西北夏威夷群島國家海洋庇護區

2000年5月26日，克林頓總統發布第13158號行政命令，宣示要整合、加強和擴大國家海洋保護區系統，以聯邦政府的力量創建新的海洋保護區管理架構，提升海洋保護區的運作效率、規劃和管理。在不顧夏威夷群島上土著和當地社區漁民反對的情況下，10月24日國會通過了《國家海洋庇護區修正案》，授權總統在西北夏威夷群島創建珊瑚礁保留區，作為國家海洋庇護區并由商務部負責管理[10]。克林頓總統在其總統任期即將屆滿的一個月前，即2000年12月4日頒布第13178號行政命令，依據《國家海洋庇護區法》和《國家海洋庇護區法修正案》的相關規定創建西北夏威夷群島珊瑚礁生態系保留區。該保留區毗鄰夏威夷群島國家野生生物庇護區和中途島國家野生生物庇護區，包括西北夏威夷群島的底土和海域，并向外延伸拓展至50海里[11]。整個庇護區寬1200海里，長100海里，其中劃有幾乎完全禁止漁業活動的保留區。2001年1月18日克林頓總統發布第13196號行政命令，宣布建立永久海洋保護區，要求商務部長通過創建庇護區的法律程序將保留區選劃為國家海洋庇護區。

美國國會授予總統在西北夏威夷群島地區劃設珊瑚礁保留區的權力，但沒有取消其他管理機構依法在該地區的漁業及自然資源進行規劃與管理的權力。海洋漁業局和西太平洋漁業管理委員會可依據《馬格努森—史蒂文斯漁業養護和管理法》自行決定采取何種措施管理海洋漁業資源。2001年10月西太平洋漁業管理委員會公布的漁業管理計劃中也劃定禁漁區，但為維護漁民的捕魚權利，較13178號行政命令所劃設的禁漁區范圍要小。隨后美國總統大選政權更迭，西太平洋漁業管理委員會反對創建西北夏威夷群島珊瑚礁生態系保留區，提議開放龍蝦捕撈等漁業活動。夏威夷州考慮到維護土著和當地社區的漁民生計，在2002年州政府所發布的漁業管理計劃草案中，領海基線向外3海里的州政府管轄海域內的管理措施相較于3海里外聯邦管轄海域要寬松，并準許更多的漁業漁捕活動。

2.3 帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑

2005年夏威夷州長簽署建立西北夏威夷群島國家海洋庇護區的管理規章，把除中途島以外的領海基線至3海里所有州政府管轄的海域納入庇護區，進行統一管理和長期養護海洋生物資源。2006年4月商務部公布西北夏威夷群島國家海洋庇護區管理計劃，通過完全禁漁達到保護西北夏威夷群島海洋生態系統完整性的目的。但為了降低漁民的反彈所造成的負面效應，聯邦政府設立5年的緩沖期，逐年遞減該地區核準的漁捕量直至完全禁捕。2006年6月15日，小布什總統發布第8031號公告，根據《古物法》第2條所賦予美國總統的權力，將海陸域面積36萬平方千米的西北夏威夷群島地區正式創建為西北夏威夷群島海洋國家紀念碑。此紀念碑在2007年2月28日由第8112號公告更名為帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑。這是美國自1906年《古物法》通過以來創建的第75個國家紀念碑，也是依據該法創建的首個海洋國家紀念碑。第8031號公告明確，紀念碑內所有形式的登記、定位、選取、銷售、租賃或其他形式的支配權都被收回，西太平洋漁業管理委員會選劃禁漁區的權利也被收回至NOAA[12]。商務部通過NOAA與內政部協商，對海洋區域的管理負有首要責任。內政部通過FWS與商務部協商，僅需對涵蓋中途島環礁國家野生生物庇護區、中途島戰役國家紀念碑以及夏威夷群島國家野生生物庇護區的管理負有獨立責任。該公告中所提及的事項，都不被視為減損或擴大夏威夷州政府的管轄權，夏威夷州政府通過土地和自然資源廳對西北夏威夷群島海洋庇護區以及州立庫爾環礁海鳥庇護區具有主要責任，并保留了西北夏威夷群島珊瑚礁生態系保留區委員會的組織機構與職能，更改名為保留區咨詢委員會，以保持多元參與和監督的作用。

2.4 拓展的帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑

2016年8月26日，奧巴馬總統依據《文物法》的規定簽署第9478號公告[13]，宣布將第8031號公告及其修訂版第8112號公告的PMNM保護范圍邊界向外拓展，一直到美國專屬經濟區西經163°以西的毗鄰區域。美國商務部及內政部共同承擔紀念碑拓展保護范圍的管理職責。商務部通過NOAA并在與內政部協商的前提下，按照《麥格納森—史蒂文斯漁業養護和管理法》《美國瀕危物種保護法》(針對NOAA監管的物種)、《海洋哺乳動物保護法》及任何其他適用的商務部法律機構的規定，負責紀念碑拓展保護范圍內各種活動及物種的管理。內政部通過FWS并在與商務部協商的前提下，按照其適用的法律機構規定，包括《國家野生動物保護區系統管理法》《保護區娛樂法》《美國瀕危物種保護法》(針對FWS監管的物種)、《公共法98-532》及《1933年6月10日第6166號行政命令》，負責紀念碑拓展保護范圍內各種活動及物種的管理。此外，商務部考慮根據《國家海洋保護區法》的相關法律程序，將紀念碑拓展保護范圍的區域，即夏威夷群島國家野生動物保護區、中途島環礁國家野生動物保護區及中途島戰役國家紀念碑保護區指定為國家海洋保護區以增補和補充現有權力。

商務部和內政部在各自的權力范圍內與夏威夷州政府協商之后，在3年內共同編制紀念碑拓展保護范圍的管理計劃，并在適當情況下及各自的權力范圍內頒布實施條例，確定具體管理措施以便對規范的對象和區域進行保護和管理。管理計劃與其實施條例不得非法限制無害通過紀念碑及紀念碑拓展保護范圍，或非法限制航行、飛越及其他得到一般國際法規定的合法利用海洋的行為。商務部和內政部根據需要修訂并更新管理計劃。在制定并實施任何管理計劃及任何管理條例和規定時，商務部和內政部應按照《美國國家環境政策法》及其實施條例的規定，咨詢具有管轄權或特殊專長的機構(包括國防部及國務院)，并指定或安排其作為合作機構。商務部和內政部可根據公告的規定為整個紀念碑及紀念碑拓展保護范圍的區域編制共同管理計劃。

3 帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑的管理機制

2006年12月8日，美國商務部、內政部以及夏威夷州共同簽署了《夏威夷州政府土地及自然資源廳、內政部FWS、商務部NOAA協調管理西北夏威夷群島海洋國家紀念碑協議備忘錄》(當時尚未更名為帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋國家紀念碑)。該備忘錄將第8031號總統公告中指定內政部、商務部兩個聯邦機關協同夏威夷州政府共同進行管理的政策化為具體制度，為共管機制創造了法律基礎。

3.1 共管機制

在管理自然資源時的共管是指由兩個以上的社會行為體經過協商與合作，確保在管理特定領土、區域或自然資源時，共同執行管理功能、權力以及責任。現代國家政府大多根據任務分工，由不同的技術性部門組成并作為其主要運行方式。然而當管理權限過于龐大或牽涉事項過于復雜，單個行政機關無法獨立管理時，就需要賦予中央政府、地方政府以及社會團體在管理過程中扮演不同的角色，以共管方式加強協作、提升管理能力和管理效率。美國已有較為成熟的運用共管機制管理海域、陸域保護區或執行特定管理職能的管理經驗和實踐。

PMNM在創建之前便已建立不同管理層級的保護區，為避免PMNM多頭管理，第8031號總統宣言即確立了紀念碑的管轄權是由內政部、商務部兩個聯邦部門協同夏威夷州政府共同管理，并以簽署備忘錄的方式整合原有管理機構，創造適用于PMNM的共管機制。PMNM由三個共管機構派出代表組成高級管理委員會，負責規劃紀念碑的發展并確保共管機構的合作與協調。該高級管理委員會下設紀念碑管理委員會，由共管機構下屬的商務部NOAA國家海洋漁業局、商務部NOAA國家海洋局國家海洋庇護區辦公室、內政部FWS太平洋島嶼魚及野生動物辦公室、內政部FWS夏威夷及太平洋島嶼野生動物保護區聯合管理處、夏威夷州政府土地和自然資源廳森林及野生動物科、夏威夷州政府土地和自然資源廳水資源科、夏威夷人事務辦公室7個次級機構組成，負責PMNM日常管理。

3.2 管理措施

PMNM紀念碑規章在第8031號總統公告的基礎上，于2006年8月22日由NOAA和FWS共同發布，主要針對進入紀念碑、船只監控系統、禁止及限制活動、軍事行動、商業漁捕活動、夏威夷原住民權益和與國際法之關系等事項進行規范[14]。2016年第9478號公告規定，8031號公告和第8112號公告的規定在拓展保護范圍內同樣適用，第9478號公告不改變PMNM的管理規定或第8031號公告和第8112號公告中的任何規定，也不視為削弱或增強夏威夷州的管轄權。

紀念碑管理規章由商務部海洋和大氣局、內政部魚類和野生動物管理局共同發布，進入紀念碑必須提出申請并進行報告，船舶要安裝監控系統并保持運行。除獲得授權或許可以外，基本上禁止非公務船舶進入紀念碑。在不造成干擾的情況下穿過該紀念碑，則必須至少提前72小時通報。離開紀念碑后12小時內發送離開通知。獲得許可進入紀念碑的船舶所有人或運營商，須確保在航行時裝備船舶監測系統，并保持運行。若船舶監測系統不能正常運行，船舶所有人或運營商須立即聯系執法辦公室。任何人不得試圖干擾、損壞或阻礙船舶監測系統運行。

在紀念碑內禁止礦產資源勘探開發、引入外來生物、破壞珊瑚礁、損害海洋資源、遺棄船舶、改變水下地形或安裝除科研以外的人工設施等活動。對在紀念碑內船舶的下錨區域、向海洋排放污水和丟棄廢棄物、非商業漁獲銷售以及夏威夷土著和當地社區開展宗教等相關活動有限制性規定。紀念碑內商業捕撈設置5年緩沖期，于2011年6月15日全面禁止商業捕撈活動，而拓展保護區域則全面禁止商業捕撈活動；軍事活動和演習要符合操作要求，盡量避免對紀念碑資源和環境質量造成損害，一旦造成損害則要采取適當措施應對和減輕損害，并在實際可行的范圍內采取恢復或替代措施。

3.3 執法

PMNM包含島嶼、環礁以及海洋等海陸域不同地貌，因為地處偏遠，除特殊目的外，人跡罕至。主要通過船舶監控系統監控船舶下錨、漁捕作業，并規定船舶在申請核準的時間內進出保護區。PMNM內包含聯邦海域、國家海洋庇護區海域及州政府海域，因此聯邦政府的美國海岸警衛隊、NOAA的執法辦公室以及州政府的保育及資源執法科等都是具有執法權的機構。

美國海岸警衛隊是美國海域的主要執法機關，除此之外包括瀕危物種法和漁業養護及管理法皆由美國海岸警衛隊負責執法。NOAA的執法辦公室主要負責3海里至200海里的聯邦海域，包括管理13個國家海洋庇護區和1個國家海洋紀念碑，以及取締走私、非法漁具漁法等任務[15]。州政府的保育和資源執法科負責土地及自然資源廳負責執行的所有夏威夷州法律和規則，凡涉及沿岸3海里內的州政府所轄海域、水生生物和野生動物區、濱海區等區域的違法活動等均歸其管轄。由于執法機構職能的重疊，在2000年西北夏威夷群島珊瑚礁生態系保留區正式創建后，NOAA和美國海岸警衛隊即共同發表聯合執法立場聲明[16]，NOAA和美國海岸衛隊將開展合作，繼續執行現有的法律和法規以管理和保護保留區范圍內的資源。

4 小 結

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中明確提出“嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。2015年9月中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》強調“建立國家公園體制”。2017年7月，原中央全面深化改革領導小組會議通過了《建設國家公園體制總體方案》，提出“構建以國家公園為代表的自然保護地體系”。2017年10月黨的十九大報告中再次強調“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。中美兩國的政治、經濟和人文環境各不相同，但美國相對完善的海洋保護區法律制度體系以及成熟的海洋保護區管理體系，對我國包括海洋國家公園在內的保護地建設具有如下借鑒意義。

一是建立健全國家保護地管理法。我國保護區的現行法律法規無法體現對海洋國家公園的保護，也不能滿足實際管理工作的需要，已經遠遠不能適應包括海洋國家公園在內的各類海洋保護地建設的要求。大多數與海洋保護地相關的法律法規和部門規章均是在相關主管部門的主導下完成的，其內容大多以各部門的主要職權為基礎，主要用于某一特定類型的海洋資源或者海洋保護地。應配合以國家公園為主體的自然保護地體系建設，推動我國盡快制定國家保護地管理法，依法界定包括海洋國家公園在內的各種類型的海洋保護地的法律依據、管理體制、管理措施、資金機制和監測評估機制。

二是建立海洋國家公園的共管機制。當前，我國全民所有自然資源資產的所有權人不到位、所有權人權益不落實的現象突出。海洋國家公園內各類海洋保護地的自然資源屬于全民所有，應由“中央政府”承擔事權，作為保護和利用的擔責者，負責編制和實施海洋國家公園發展規劃，明確發展思路、目標和布局；在保護海洋資源原真性和海洋生態系統完整性的基礎上行使海洋國家公園的管理職責，既要充分發揮海洋國家公園的生態服務功能和價值，也要全面彰顯其文化、教育和科研功能。地方政府行使在領海12海里之內的海洋國家公園的經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管等職責，明確海洋國家公園的海域屬性、項目布局和主要建設任務并提請中央政府批準。沿海12海里之外的海洋國家公園由中央政府行使經濟社會發展的各項職能。

三是完善包括海洋國家公園在內的各類保護地的管理措施。目前我國各類海洋保護地多樣，不同類型的保護地分屬于不同的部門，在地理空間上存在著重疊和交叉、權屬不清、多頭管理，甚至同一個保護地同時掛多個牌子。按照一個海洋保護地只能掛一塊牌子、設置一個管理機構的思路，解決地理空間重疊和交叉、權屬和管理職責不清等實際管理中存在的突出困難和矛盾，實行各類海洋保護地的分類管理，根據不同保護對象和保護目標，因地制宜地采取禁止性、限制性和臨時性等管理措施。