新時期獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展困境及其策略

原 珂， 闕明坤， 周禹彤

(1. 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 教育與開放經(jīng)濟(jì)研究中心， 北京 100029； 2. 格拉斯哥大學(xué) 社會與政治科學(xué)學(xué)院， 英國 格拉斯哥 G12 8RS；3. 廈門大學(xué) 教育研究院， 福建 廈門 361005)

一、 問題提出與研究進(jìn)展

回顧我國民辦高等教育事業(yè)改革開放40余年的發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，其在規(guī)模、質(zhì)量、社會影響力等方面都發(fā)生了巨大變化。獨立學(xué)院作為民辦高等教育事業(yè)的重要組成部分，是伴隨高等教育改革逐步深化而出現(xiàn)的新生事物，其產(chǎn)生、發(fā)展與改革等都有著深刻的社會背景及歷史原因[1]。教育部發(fā)展規(guī)劃司最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年6月15日，全國共有獨立學(xué)院257所(2006年全國獨立學(xué)院數(shù)量為318所)，占全國2 688所普通高校的9.56%，占全國756所民辦高校的33.99%，占全國434所民辦本科院校的59.22%[2]。很大程度上，獨立學(xué)院不僅在“量”上構(gòu)成了我國高等教育的重要力量，而且在“質(zhì)”上加速了我國高等教育步入大眾化的進(jìn)程。

然而，隨著2016年底全國人大常委會對《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“新《民促法》”)的修訂，近幾年有關(guān)政府部門對相關(guān)實施細(xì)則的相繼頒布，以及當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，特別是現(xiàn)階段我國民辦高校分類管理改革和地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)類高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的加速推進(jìn)，我國整個民辦教育及產(chǎn)業(yè)都面臨著結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的問題。這也要求包括獨立學(xué)院在內(nèi)的民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，以不斷強(qiáng)化辦學(xué)特色，提高核心競爭力。某種意義上，獨立學(xué)院走到了一個新的“十字路口”，其如何從以往的機(jī)遇性競爭邁向?qū)嵙π汀?nèi)涵式發(fā)展，愈發(fā)成為十八大以來擺在黨和政府面前的重要課題。《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019年工作要點》明確指出，要“制定獨立學(xué)院規(guī)范改革方案，研制《深化獨立學(xué)院改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》”。誠然，獨立學(xué)院作為一種“過渡式”的辦學(xué)模式，是一種派生性的制度安排，在現(xiàn)行實踐與發(fā)展中越發(fā)顯露出諸多問題，尤其是其因傳統(tǒng)發(fā)展模式及歷史淵源已愈發(fā)在這一轉(zhuǎn)型中凸顯出種種不適，困境疊生。此時，探究獨立學(xué)院的發(fā)展困境及其破解策略，既有助于明晰獨立學(xué)院未來發(fā)展路徑和引導(dǎo)政策，也有助于深化其體制機(jī)制改革，促進(jìn)新時期獨立學(xué)院健康可持續(xù)發(fā)展。

綜觀國內(nèi)外獨立學(xué)院的發(fā)展，可以說，在嚴(yán)格意義上國外并沒有類似我國這樣的獨立學(xué)院。有研究證明，在高等教育大眾化與普及化進(jìn)程中，國外主要是通過“第二種高等教育”來實現(xiàn)的，即國家投資建立了一批獨立于精英大學(xué)系統(tǒng)之外的應(yīng)用定向型高校，如美國的社區(qū)學(xué)院、英國的科技學(xué)院、法國的短期技術(shù)學(xué)院、德國的高等專科學(xué)院、日本的短期大學(xué)和專門學(xué)院、印度的附屬學(xué)院等。這些高校大都屬于新建的應(yīng)用型公立高等院校，如英國的科技學(xué)院和美國的社區(qū)學(xué)院等，但也有一些不屬于公立性質(zhì)，如印度的附屬學(xué)院中僅有少許是公立性質(zhì)的[3]。其相似之處是都根據(jù)各自國家的實際情境探究并形成各具本土特色的高校發(fā)展與管理模式，這或許對新時期我國獨立學(xué)院的重新定位、規(guī)范發(fā)展及轉(zhuǎn)型等有一定的借鑒價值。由此可知，對獨立學(xué)院的研究要結(jié)合國情，從實際出發(fā)。

國內(nèi)學(xué)界關(guān)于獨立學(xué)院的理論研究整體較為豐富。然而，既有研究多聚焦于獨立學(xué)院的產(chǎn)生與發(fā)展背景、概念及內(nèi)涵辨析、屬性與特征闡釋、基本類型與辦學(xué)模式歸納以及對策研究等方面，前瞻性研究略顯不足。許為民[4]、鄔大光[5]、李延保[6]等分別從市場經(jīng)濟(jì)運作規(guī)律、社會需求、教育環(huán)境、教育體制改革、辦學(xué)主體合作意愿等視角回溯了獨立學(xué)院的產(chǎn)生與發(fā)展背景；來茂德[7]、馮向東[8]等對獨立學(xué)院及其內(nèi)涵進(jìn)行了不同界定；臧連興[9]、李相然[10]、那薇[11]等根據(jù)獨立學(xué)院發(fā)展的不同階段對其屬性與特征進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋；劉光臨[12]、高新芝[13]等對獨立學(xué)院的辦學(xué)模式及類型進(jìn)行了歸納；顧美玲[14]、于光輝[15]、荊光輝[16]3、闕明坤[17]、原珂[18]等則對獨立學(xué)院的改革發(fā)展進(jìn)行了相關(guān)對策探究。整體來看，上述研究雖涉及獨立學(xué)院的各個方面及不同維度，但存在兩方面不足：其一，既有研究對策主要集中在針對個案的微觀探究以及中宏觀層面的列舉式建議，缺乏對新時期、新背景下獨立學(xué)院改革與規(guī)范發(fā)展的深入剖析；其二，研究視角相對狹窄，以教育學(xué)居多，而結(jié)合法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等跨學(xué)科的研究相對不足。為此，本研究力圖有所突破：一是在新《民促法》的新要求下系統(tǒng)審視當(dāng)前獨立學(xué)院改革與規(guī)范發(fā)展中所遇到的現(xiàn)實困境，二是以跨學(xué)科視角探索新時期獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展應(yīng)著力從哪些方面協(xié)同推進(jìn)。

二、 當(dāng)前獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

按照教育部于2003年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》提出的要求，獨立學(xué)院辦學(xué)應(yīng)堅持做到“七個獨立”：具有獨立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施；實施相對獨立的教學(xué)組織和管理；獨立進(jìn)行招生；獨立頒發(fā)學(xué)歷證書；獨立進(jìn)行財務(wù)核算；具有獨立法人資格；能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。然而，迄今為止，獨立學(xué)院為何在“獨立”之道上裹足不前？其癥結(jié)或困境何在？在此，本研究結(jié)合對廣東、浙江、江蘇、遼寧、吉林5省近20所獨立學(xué)院的調(diào)研，嘗試從以下4個方面作出分析。所選院校雖有限，但能完全覆蓋當(dāng)前我國獨立學(xué)院的不同辦學(xué)模式，具有社會學(xué)意義上的代表性。

(一) 歷史合理性逐漸消逝與現(xiàn)實合法性亟待重塑問題

獨立學(xué)院作為我國高等教育大眾化背景下產(chǎn)生的一種辦學(xué)模式，在各舉辦高校品牌資源、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍、人才培養(yǎng)等方面的支持下，不僅成功扮演了我國高等教育大眾化持續(xù)發(fā)展的“試驗田”、“先行軍”和“排頭兵”的重要角色，而且為我國建成世界最大規(guī)模高等教育作出了歷史性貢獻(xiàn)[19]。但是，長期以來，獨立學(xué)院在發(fā)展過程中存在法人地位未落實、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、體制機(jī)制不順暢、經(jīng)費管理不規(guī)范、內(nèi)部治理不健全等突出問題[20]，這在一定程度上影響了教育公平。特別是隨著時間的推移、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人才需求結(jié)構(gòu)的變化，獨立學(xué)院發(fā)展初期所具有的歷史合理性正在逐漸消逝，且其在現(xiàn)行實踐與發(fā)展中面臨愈來愈多的新情況、新問題，亟須在新時期的法律框架內(nèi)重塑合法性。有學(xué)者認(rèn)為，獨立學(xué)院是21世紀(jì)初我國在教育大眾化背景下“制度性尋租”的結(jié)果，其本身并非完全意義上的制度創(chuàng)新，更準(zhǔn)確地說是制度不夠完善的產(chǎn)物[21]。故其是伴隨著時間推移與自身不斷發(fā)展壯大而逐漸獲取歷史合理性的，但現(xiàn)實合法性仍有待商榷。

然而，在新時期民辦教育分類管理改革的大背景下，重塑這一合法性必然涉及獨立學(xué)院在新形勢、新背景下的重新定位問題。特別是在當(dāng)前我國整個教育和經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)業(yè)都面臨著結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型之際，若獨立學(xué)院的類別、定位及發(fā)展方向不能得以清晰界定，則其前進(jìn)的道路將會迷失路標(biāo)。正如調(diào)研中各界認(rèn)為獨立學(xué)院發(fā)展中存在的法人身份不明確、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理[22]、發(fā)展目標(biāo)不清晰、運行機(jī)制不順暢、自有教師隊伍不足、社會認(rèn)可度不高等問題，都使其重塑自身合法性的道路布滿坎坷。其中，獨立學(xué)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理引發(fā)的增值資產(chǎn)歸屬不明問題是當(dāng)前諸多獨立學(xué)院在改革發(fā)展與轉(zhuǎn)設(shè)工作中都面臨的。例如一些獨立學(xué)院的舉辦高校(母體高校)與投資方的合作協(xié)議只規(guī)定合作期間的利潤分配，而對合作辦學(xué)期滿后獨立學(xué)院的財產(chǎn)歸屬只字不提。實際上，獨立學(xué)院在滾動發(fā)展過程中的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資產(chǎn)總值不斷增加，甚至由幾千萬元增至數(shù)億元。但鑒于之前雙方對增值資產(chǎn)歸屬缺乏明確規(guī)定，這些獨立學(xué)院在規(guī)范發(fā)展特別是轉(zhuǎn)設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)母體高校與投資方在產(chǎn)權(quán)問題上的激烈爭議。

(二) 比較優(yōu)勢持續(xù)弱化與競爭優(yōu)勢尚未成型問題

20世紀(jì)80年代以來，民辦高校一直發(fā)揮著“拾遺補(bǔ)闕”的功能。到了20世紀(jì)90年代，獨立學(xué)院憑借“短平快”的專業(yè)設(shè)置、開放的生源市場、靈活的市場機(jī)制、低成本的兼職師資隊伍、高效的內(nèi)部管理機(jī)制和面向區(qū)域性中小企業(yè)培養(yǎng)人才的就業(yè)導(dǎo)向等優(yōu)勢[23]，異軍突起，迅猛發(fā)展，成為我國民辦高等教育行業(yè)的一股新生力量。截至2019年6月15日，全國獨立學(xué)院在校生約260萬人，教職工約16.39萬人，其中專任教師約12.40萬人[2]。此外，相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，從2004年獨立學(xué)院的第一屆畢業(yè)生算起，至2018年底獨立學(xué)院已累計為社會各行各業(yè)培養(yǎng)和輸送了約473萬名高素質(zhì)、應(yīng)用型人才(1)相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)教育部公布的歷年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而得，詳見http:∥www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/。。這充分表明現(xiàn)階段獨立學(xué)院已是我國高等教育體系中一支不可或缺的生力軍。但是，歷經(jīng)二十來年的發(fā)展，特別是進(jìn)入新時期后，我國高等教育的政策環(huán)境和市場生態(tài)等均發(fā)生了巨大變化。獨立學(xué)院起初所擁有的比較優(yōu)勢已持續(xù)弱化，甚至完全喪失或變?yōu)榱觿荩滢k學(xué)特色、人才培養(yǎng)、區(qū)域服務(wù)優(yōu)勢等核心競爭力卻尚未形成，面臨嚴(yán)峻考驗。例如僅從2004—2015年我國獨立學(xué)院在校生人數(shù)、招生人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的統(tǒng)計變化就可以看出，2011年后，全國獨立學(xué)院在校生人數(shù)持續(xù)下降，到2015年底，已不足260萬人(見圖1)；全國獨立學(xué)院招生人數(shù)從2012年起開始逐漸減少(見圖2)。這皆表明獨立學(xué)院初期所具有的開放生源市場優(yōu)勢已逐漸式微。同時，相關(guān)研究證明，一些獨立學(xué)院的生源質(zhì)量也日漸受到普通民辦高校、高職院校以及地方普通公辦本科院校的沖擊[24]。

注：相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)教育部公布的歷年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而得，下同。

圖1 2004—2015年全國獨立學(xué)院在校生人數(shù)

圖2 2004—2015年全國獨立學(xué)院招生人數(shù)和畢業(yè)人數(shù)

除上述獨立學(xué)院開放的生源市場和質(zhì)量受影響外，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，一些獨立學(xué)院因盲目迎合市場需求而始終未能形成穩(wěn)定的優(yōu)勢學(xué)科；專業(yè)設(shè)置不夠合理，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，且課程建設(shè)偏離實踐；辦學(xué)營利導(dǎo)向使得教學(xué)資源與師資投入嚴(yán)重不足，教師流動性過強(qiáng)、流失率過高；辦學(xué)自主權(quán)不足，核心競爭力不強(qiáng)，競爭優(yōu)勢尚未形成。如針對學(xué)科專業(yè)設(shè)置問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，大多數(shù)獨立學(xué)院人文、經(jīng)管類學(xué)科專業(yè)設(shè)置過多，而理工類學(xué)科專業(yè)設(shè)置相對較少。這可能是源于辦學(xué)之初的資源投入不足，因為后者需要更多的軟硬件設(shè)施及資金投入。另一方面，獨立學(xué)院專業(yè)設(shè)置與母體高校的同質(zhì)性較高。如重慶市現(xiàn)有獨立學(xué)院專業(yè)設(shè)置與母體高校的雷同率達(dá)60%，中部某省獨立學(xué)院設(shè)立的本科專業(yè)與母體高校的雷同率高達(dá)90%[25]。另外，通過整理我國高校近10年招生資料得知，全國獨立學(xué)院中開設(shè)了英語、計算機(jī)、國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易專業(yè)的院校在60%以上，甚至有些獨立學(xué)院2/3的學(xué)生集中在某一兩個專業(yè)上。這些都不利于新時期獨立學(xué)院競爭優(yōu)勢的形成。

(三) 區(qū)分營利與非營利的公益屬性問題

關(guān)于民辦高校的營利與非營利屬性問題，很長一段時期內(nèi)，無論是在學(xué)界還是在實務(wù)界都存較大爭議。近年來，新《民促法》和配套實施細(xì)則明確要求對民辦學(xué)校實行營利性與非營利性分類管理，使得這一爭議有所減弱，但還尚未得以完全解決。從根本上來說，關(guān)于民辦高校營利與非營利屬性的爭議焦點在于其是否具有公益性。我國獨立學(xué)院最初是在高等教育資源供給不足的時代背景下由國家鼓勵社會力量辦學(xué)而迅猛發(fā)展起來的，其在根源上具有社會力量投資辦學(xué)的屬性，在這點上完全不同于西方捐資或捐贈辦學(xué)的模式。這也意味著我國獨立學(xué)院從起步發(fā)展就兼具教育公益性和資本逐利性雙重屬性。從社會組織學(xué)視角看，獨立學(xué)院作為一種特殊的復(fù)雜性社會組織，兼具教育、學(xué)術(shù)、民間、公共、私益、產(chǎn)業(yè)等多重屬性。這些多重屬性實際上造成了當(dāng)時我國相關(guān)民辦教育政策的特殊性、高度挑戰(zhàn)性以及發(fā)展中的諸多障礙性。通常情況下，非營利性涉及教育、學(xué)術(shù)屬性(內(nèi)在屬性)和公共屬性(外顯屬性)，營利性對應(yīng)私益、產(chǎn)業(yè)屬性(外顯屬性)，而民間屬性(作為內(nèi)在屬性和外顯屬性的介質(zhì)反映獨立學(xué)院的本真屬性)則表現(xiàn)出營利性與非營利性的雙重屬性[26]。這樣，獨立學(xué)院的營利性與非營利性問題必然成為爭議的焦點。隨著新《民促法》的出臺和分類管理的持續(xù)深化，在政府公共政策特別是教育產(chǎn)業(yè)政策視角下，這種營利性與非營利性之爭愈發(fā)演化為現(xiàn)實中的公益性與非公益性之爭，特別是針對民辦學(xué)校營利性辦學(xué)是非公益性的還是兼具公益屬性的問題的論爭長期存在。然而，實踐中的民辦教育分類管理遠(yuǎn)非局限于簡單的“公益與非公益”二元對立屬性，營利性的民辦高校亦具有“公益”的兼容外溢屬性，如一批希望未來選擇轉(zhuǎn)設(shè)為營利性普通民辦本科學(xué)校的既有獨立學(xué)院必然具有教育的外溢公益屬性。在此，本研究以獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展(尤其是轉(zhuǎn)設(shè))中的“過戶費”問題為例進(jìn)行分析。按照新《民促法》對民辦學(xué)校進(jìn)行營利性與非營利性分類管理的規(guī)定和當(dāng)前教育部對獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的要求，為保障民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)過戶(土地和校舍等資產(chǎn)由投資方名下過戶至學(xué)校名下)是必不可少的環(huán)節(jié)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有大多數(shù)獨立學(xué)院經(jīng)測算后的資產(chǎn)過戶稅費大約占資產(chǎn)總值的2%～3%，甚至不少學(xué)校過戶費用可能在數(shù)千萬元。這對經(jīng)費本身就很緊張的獨立學(xué)院而言無異于“雪上加霜”，增加了轉(zhuǎn)設(shè)的資金成本。從高等教育的外溢公益屬性出發(fā)，獨立學(xué)院社會投資方在辦學(xué)之初就已經(jīng)投入大量資金辦公益教育，但在當(dāng)前轉(zhuǎn)設(shè)中其還需上繳高額稅費，這一定程度上不利于新時期激發(fā)社會力量辦學(xué)的積極性。

(四) 發(fā)展需要與轉(zhuǎn)設(shè)轉(zhuǎn)型抉擇問題

2008年4月教育部發(fā)布《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(以下簡稱“26號令”)，首次就獨立學(xué)院的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制等具體方面作出明確規(guī)定，為獨立學(xué)院未來發(fā)展指明道路。按照教育部要求，從26號令頒布之日起5年內(nèi)全國獨立學(xué)院都要做好產(chǎn)權(quán)過戶、校園占地面積達(dá)標(biāo)、舉辦者資質(zhì)審核等工作，并依法通過教育部的考察驗收，走上“獨立”之路。但相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2013年4月，5年過渡期已滿，2008年的315所獨立學(xué)院中僅有23所成功轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦本科高校。又過了約5年，到2018年12月，全國僅有30余所獨立學(xué)院成功轉(zhuǎn)設(shè)(2)同年度全國具有普通高等學(xué)歷教育招生資格的獨立學(xué)院共計265所。另外，從全國已轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院的情況來看，它們有一個共同特點，即都是由民營企業(yè)或個人投資舉辦的民辦型(或稱外生型)獨立學(xué)院，而由母體高校與地方政府、校辦企業(yè)、基金會合作舉辦的公辦型(或稱內(nèi)生型)獨立學(xué)院則轉(zhuǎn)設(shè)很少。[17]。截至2019年6月15日，全國才共有68所獨立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)(3)有關(guān)跟蹤調(diào)查研究結(jié)果顯示，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，不論是原來的母體學(xué)校還是轉(zhuǎn)設(shè)后的普通本科學(xué)校，在教學(xué)科研水平和人才培養(yǎng)能力上都得到顯著提升。[27]。由此可知，絕大多數(shù)獨立學(xué)院尚都“按兵不動”，持觀望態(tài)度。究其根源，某種程度上，當(dāng)前我國民辦高校已完成“量”的積累，正轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的升華階段，即內(nèi)涵式發(fā)展階段。獨立學(xué)院亦不例外，已走到了一個新的“十字路口”，正由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升與內(nèi)涵建設(shè)。適時轉(zhuǎn)設(shè)與有效轉(zhuǎn)型已愈發(fā)成為現(xiàn)階段我國獨立學(xué)院發(fā)展的必然選擇。但朝“何處轉(zhuǎn)”及“如何轉(zhuǎn)”的問題的答案尚不明晰，獨立學(xué)院出現(xiàn)“選擇迷茫”的困惑。教育部、國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》提出，獨立學(xué)院應(yīng)確立“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的應(yīng)用型人才的目標(biāo)定位”，但這僅是人才培養(yǎng)目標(biāo)的定位，而理論上獨立學(xué)院的發(fā)展還應(yīng)包括總體目標(biāo)、辦學(xué)層次、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)特色、管理理念、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、社會服務(wù)、區(qū)域定位等多種定位[16]8。本研究在調(diào)研中了解到，當(dāng)前我國獨立學(xué)院廣泛存在著定位缺失或具有隨意性、定位缺乏特色或簡單復(fù)制“母體”、定位缺乏可行性、“貪全求大”等問題，這些不清晰的定位、不明確的辦學(xué)目標(biāo)、不突出的辦學(xué)特色等都已嚴(yán)重阻礙了獨立學(xué)院的進(jìn)一步發(fā)展。若進(jìn)行橫向比較，獨立學(xué)院更是受到公辦高校、普通民辦高校和職業(yè)院校的“三面夾擊”：論辦學(xué)實力和水平，獨立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量與特色明顯不如公辦高校；論辦學(xué)機(jī)制的靈活性，其相較于普通民辦高校也無明顯優(yōu)勢；論成本收益，高等職業(yè)院校具有“低成本、高回報”的優(yōu)勢，也略勝于獨立學(xué)院[17]。顯然，這些都使獨立學(xué)院在選擇應(yīng)用型轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)設(shè)為普通本科高校時面臨著嚴(yán)峻的考驗。與此同時，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，針對當(dāng)前獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)比例整體偏低的狀況，除了一部分學(xué)校因占地面積不達(dá)標(biāo)、法人資格不獨立等硬性條件不滿足外，大部分獨立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)問題上難以“抉擇”的主要根源是不同利益相關(guān)者的多重博弈。例如許多母體高校將獨立學(xué)院視為開辟經(jīng)費來源、增強(qiáng)社會影響的重要依托，考慮到巨額“管理費”收益和機(jī)會成本，不愿放棄而繼續(xù)舉辦獨立學(xué)院；部分投資方鑒于同公辦高校的長期契約，不希望失去母體高校這塊“金字招牌”，故不愿意貿(mào)然選擇轉(zhuǎn)設(shè)；有的獨立學(xué)院引入新投資方時，許多上市公司要求選擇營利性，但是舉辦高校不允許選擇營利性，省教育廳備案審查也較為嚴(yán)格，導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)與合作擱置；有的獨立學(xué)院為了實現(xiàn)真正的“民獨優(yōu)”，想轉(zhuǎn)設(shè)但因“分手協(xié)議”(4)“分手協(xié)議”指獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時需向舉辦高校(母體高校)交“分手費”。一般情況下，如果獨立學(xué)院提出轉(zhuǎn)設(shè)需求，那么舉辦高校往往會提出巨額“分手費”(有的多達(dá)數(shù)億元)的要求。這導(dǎo)致合作雙方在轉(zhuǎn)設(shè)一事上很難達(dá)成共識，轉(zhuǎn)設(shè)成了“空頭支票”。獨立學(xué)院如果不交“分手費”，就難以達(dá)成“分手協(xié)議”；沒有“分手協(xié)議”，按現(xiàn)行政策就不可能“轉(zhuǎn)”。某種意義上，轉(zhuǎn)設(shè)“分手費”是現(xiàn)行教育行業(yè)內(nèi)的一種“潛規(guī)則”。但需注意的是，新《民促法》頒布后，要求“分手費”的做法是否合法且可行有待進(jìn)一步明確。無法達(dá)成而轉(zhuǎn)不了；有的獨立學(xué)院難以“獨立行走”，一直想在“母體庇護(hù)”下求生存……總之，相關(guān)各方的多重博弈使得實踐中獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作推進(jìn)舉步維艱。

三、 新時期獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展策略

獨立學(xué)院是我國高等教育辦學(xué)體制改革的偉大嘗試與創(chuàng)舉，且在我國高等教育大眾化推進(jìn)過程中發(fā)揮了重大歷史作用。但面對上述多重困境，新時期獨立學(xué)院的發(fā)展前景究竟如何尚難以被正確預(yù)測。況且，各省份的情況不盡相同，即使同一省份內(nèi)每所獨立學(xué)院的情況也不盡相同。《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2018年工作要點》和《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019年工作要點》均要求制定獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的改革方案。現(xiàn)實中，盡管部分人士認(rèn)為，在今后的十來年中，獨立學(xué)院可能將面臨種種困難并陷入不穩(wěn)定的局面，但是，獨立學(xué)院具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，通過外部改革和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其系科課程設(shè)置等方面的調(diào)整，既可以滿足各類學(xué)生的需求，也能夠適應(yīng)時代和社會的發(fā)展需要。具體來說，破解上述多重困境可從以下幾方面著手。

(一) 適時調(diào)整與修訂相關(guān)法律法規(guī)政策，實現(xiàn)合法性重塑

相關(guān)法律法規(guī)滯后是當(dāng)前我國獨立學(xué)院發(fā)展的重要阻礙因素，直接導(dǎo)致獨立學(xué)院投資舉辦者猶豫不前，間接造成社會對其認(rèn)可度不高。在新時期獨立學(xué)院歷史合理性逐漸消逝的背景下，國家應(yīng)根據(jù)其發(fā)展實際及其對制度環(huán)境的需求來調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)政策，在法律層面解決獨立學(xué)院未來規(guī)范發(fā)展的系列問題，以重塑獨立學(xué)院的合法性。特別是伴隨著2016年底新《民促法》的出臺與分類管理的實施，與獨立學(xué)院相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)及時作出修訂，以切實科學(xué)指導(dǎo)獨立學(xué)院的規(guī)范健康發(fā)展。

具體來說，首先是要明確獨立學(xué)院的法律地位與辦學(xué)自主權(quán)。其一，獨立學(xué)院應(yīng)具備與公辦高校和普通民辦高校均等、公平的法律地位[28]。鑒于獨立學(xué)院兼具公共性和私人性(5)從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點看，高等教育所提供的教育服務(wù)具有明顯的私人產(chǎn)品的性質(zhì)，而非純粹的公共產(chǎn)品。這種意義上，普通民辦高校和以民營機(jī)制運營的獨立學(xué)院所提供的教育服務(wù)是一種“準(zhǔn)私人產(chǎn)品”，是民間資本通過市場方式提供的。人們對高等教育服務(wù)所形成的需求源于它能給受教育者帶來明顯的私人收益，且廣大消費者是依照高等教育的“能力原則”和市場交換方式獲得的。的雙重屬性，針對其公益性事業(yè)組織屬性，其應(yīng)享有國家規(guī)定的稅收、土地劃撥等方面的優(yōu)惠政策[29]；針對其產(chǎn)業(yè)微觀主體地位，其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任[30]。其二，與法律地位問題密切相關(guān)的是獨立學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)問題[31]。其實，雖然作為微觀主體的獨立學(xué)院處在市場選擇之中，但其辦學(xué)自主權(quán)受限，即不享有作為市場微觀自由主體所擁有的資格。為此，國家應(yīng)依法賦予獨立學(xué)院明確的辦學(xué)自主權(quán)，以實現(xiàn)其規(guī)范發(fā)展[32]。2016年浙江省出臺《關(guān)于支持獨立學(xué)院發(fā)展的若干意見》，2017年江蘇省七部門出臺《關(guān)于加快推進(jìn)獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的意見》，均旨在擴(kuò)大獨立學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)，落實其與公辦高校同等的辦學(xué)地位。

其次是要徹底解決獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題。目前我國民辦教育的產(chǎn)權(quán)政策特點是重視法人財產(chǎn)權(quán)，忽視出資者的所有權(quán)。這看似保護(hù)了獨立學(xué)院的利益，但實際上卻有損獨立學(xué)院的長遠(yuǎn)發(fā)展。出資者的所有權(quán)在法律上沒有得到很好的保護(hù)，致使其通過掌握獨立學(xué)院的控制權(quán)以保護(hù)自己的權(quán)益不受損害，從而導(dǎo)致獨立學(xué)院“內(nèi)部人控制”問題的屢禁不止。在某種程度上，民辦教育的產(chǎn)權(quán)問題是我國的特殊問題，其得以徹底解決的關(guān)鍵在于解決出資者的所有權(quán)問題。為此，國家既應(yīng)明確出資者擁有民辦學(xué)校的終極所有權(quán)，也應(yīng)明確出資者擁有民辦學(xué)校的剩余所有權(quán)。終極所有權(quán)的價值在于所有人都可以借此獲得剩余所有權(quán)。根據(jù)新《民促法》要求，2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校中，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的終止時按照國家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；選擇登記為營利性民辦學(xué)校的終止時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財務(wù)清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，依照《中華人民共和國公司法》有關(guān)規(guī)定處理。因此，各省份在落實新《民促法》時，要明確補(bǔ)償或獎勵具體辦法，規(guī)定出資者擁有民辦學(xué)校的剩余所有權(quán)，而非“合理回報”。《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第四十三條中的“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，也應(yīng)當(dāng)及時作出修改或調(diào)整。若出資者放棄剩余所有權(quán)，政府可以參照公辦高校對民辦學(xué)校進(jìn)行管理；若出資者主張剩余所有權(quán)，政府可以參照《中華人民共和國公司法》對其進(jìn)行管理，但同時應(yīng)適當(dāng)給予政策優(yōu)惠。這樣，“產(chǎn)權(quán)分割”或許是獨立學(xué)院真正走向“獨立”的必由之路。

最后是要積極探索投資者市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制。一方面，針對“當(dāng)前我國獨立學(xué)院必須掛靠國有性質(zhì)的普通高校來申辦，社會投資者只能充當(dāng)合作者的角色來負(fù)責(zé)建設(shè)與發(fā)展所需的全部經(jīng)費投入”的現(xiàn)狀，公立普通高校通常只考慮與資金雄厚的大企業(yè)、大投資者來合辦獨立學(xué)院，而將中小投資者拒之門外，為此，地方政府要持續(xù)探索混合所有制的合作辦學(xué)方式，為中小投資者創(chuàng)設(shè)準(zhǔn)入條件，真正實現(xiàn)多元化辦學(xué)[33]。另一方面，相關(guān)部門應(yīng)為投資者設(shè)置退出通道和機(jī)制[34]。目前，我國民辦教育政策法規(guī)還未設(shè)有允許社會資本自由退出的通道或機(jī)制，除非獨立學(xué)院辦學(xué)終止。這一定程度上有違社會資本投資理性的風(fēng)險規(guī)避原理，不利于社會資本的積極介入。尤其是當(dāng)前獨立學(xué)院舉辦者變更現(xiàn)象頻發(fā)，使得積極探索設(shè)置獨立學(xué)院合法有序的退出機(jī)制更為迫在眉睫。現(xiàn)實中，一些上市公司未經(jīng)教育行政部門審批就收購了一些獨立學(xué)院，如2019年以來，蘇州科技大學(xué)天平學(xué)院、南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院等相繼被上市公司收購，對此相關(guān)部門亟須加強(qiáng)有效監(jiān)管。

(二) 明確使命，找準(zhǔn)定位，強(qiáng)化辦學(xué)特色，形成錯位競爭優(yōu)勢

黨的十九大報告明確指出要實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。這要求獨立學(xué)院明確使命，找準(zhǔn)自身定位，形成辦學(xué)特色，提高核心競爭力，走可持續(xù)發(fā)展道路。一方面，獨立學(xué)院的使命應(yīng)是傳承教育、培養(yǎng)人才。隨著新時期我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才需求結(jié)構(gòu)的變化，應(yīng)用型人才已成為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級的緊缺人才。獨立學(xué)院作為應(yīng)用型、大眾化人才培養(yǎng)的重要力量之一，理應(yīng)積極順應(yīng)潮流、明確定位，圍繞區(qū)域特征為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展貢獻(xiàn)力量[35]270。獨立學(xué)院特別要緊緊圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、社會建設(shè)和基本公共服務(wù)等國家重大戰(zhàn)略以及“一帶一路”倡議，找準(zhǔn)定位以及轉(zhuǎn)型與規(guī)范發(fā)展的著力點、突破口，真正增強(qiáng)其作為地方高校為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的能力、為行業(yè)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步服務(wù)的能力、為學(xué)習(xí)者創(chuàng)造價值的能力[36]。

另一方面，定位與特色是獨立學(xué)院發(fā)展的兩大重要抓手。相關(guān)研究表明，明確獨立學(xué)院辦學(xué)特色與定位是實現(xiàn)多樣化辦學(xué)的有效途徑，是獨立學(xué)院在教育市場中具有競爭力以及吸引好的生源、形成社會地位的基礎(chǔ)[35]262。為此，只有將科學(xué)定位與特色辦學(xué)有機(jī)結(jié)合，才能實現(xiàn)獨立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展[37]。其一，科學(xué)定位是獨立學(xué)院持續(xù)健康發(fā)展的基本依據(jù)和重要前提，定位準(zhǔn)確方能構(gòu)建特色，形成優(yōu)勢。同時，科學(xué)定位還有助于學(xué)校管理層高屋建瓴地認(rèn)識與把握辦學(xué)中的各種具體問題，使有關(guān)辦學(xué)的各項工作相互協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)。其二，獨立學(xué)院要強(qiáng)化辦學(xué)特色，增強(qiáng)競爭優(yōu)勢。當(dāng)前多數(shù)公辦院校都在爭創(chuàng)“雙一流”以追逐國際科技前沿，此時獨立學(xué)院更應(yīng)進(jìn)行差異化定位，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，大力培養(yǎng)應(yīng)用型創(chuàng)新拔尖人才，以逐漸形成地方區(qū)位競爭優(yōu)勢，并最終推進(jìn)市場導(dǎo)向與高質(zhì)量、應(yīng)用型人才培養(yǎng)的有效結(jié)合。當(dāng)然，這也要求獨立學(xué)院敢于標(biāo)新立異，避免“同質(zhì)”發(fā)展，開展錯位競爭，這樣其發(fā)展才更具強(qiáng)大生命力與可持續(xù)性。如浙江大學(xué)城市學(xué)院堅持“立足杭州、服務(wù)浙江”的辦學(xué)定位，按照適應(yīng)地方需要、面向市場的辦學(xué)原則，確定了高素質(zhì)、應(yīng)用型創(chuàng)新人才的培養(yǎng)目標(biāo)和產(chǎn)學(xué)研相融合的辦學(xué)特色。

(三) 區(qū)分公益屬性下的營利與非營利屬性，調(diào)整相關(guān)公共政策，完善治理結(jié)構(gòu)

獨立學(xué)院的改革發(fā)展涉及教育、財政、稅務(wù)、工商、自然資源、人社等眾多部門，這需要相應(yīng)的公共政策協(xié)同調(diào)整以規(guī)范各方利益與行為。唯有這樣，才能為獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境，以不斷優(yōu)化與完善其內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)[38]。一方面，與公辦高校一樣，獨立學(xué)院的公益性亦需通過教育收益的外溢性表現(xiàn)出來[39]。為此，獨立學(xué)院的公益屬性首先要得以明確[40]，獨立學(xué)院理應(yīng)得到政府相應(yīng)公共政策的支持，特別是公共教育財政政策的支持。另一方面，社會各界不應(yīng)忽視獨立學(xué)院作為民辦高等教育所具有的非公益屬性，即經(jīng)濟(jì)(產(chǎn)業(yè))屬性。因為只有承認(rèn)獨立學(xué)院的經(jīng)濟(jì)主體地位，才有利于其作為市場微觀主體的發(fā)育。這就涉及獨立學(xué)院的營利與非營利屬性問題。其實，獨立學(xué)院自產(chǎn)生之日起，就一直在營利與非營利屬性之間徘徊。而教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，理應(yīng)具有多重屬性。為此，隨著營利性民辦學(xué)校取得合法身份，各界要尊重實際，承認(rèn)獨立學(xué)院在高等教育發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)屬性，確認(rèn)部分民營企業(yè)投資舉辦的獨立學(xué)院客觀上的“營利行為”，并以公共政策方式賦予其合法性。某種程度上，營利與非營利屬性問題是分類管理政策實施后獨立學(xué)院明確辦學(xué)路徑、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)及運行機(jī)制等首先要解決的問題。但歸根結(jié)底，不論營利性還是非營利性的獨立學(xué)院，只是辦學(xué)性質(zhì)不同而已，其均具有教育的公益性特征。這則需要在新時期、新背景下超越營利與非營利屬性之爭，更多關(guān)注獨立學(xué)院作為民辦高等教育事業(yè)重要組成部分所具有的外溢公益屬性。針對此問題，本研究通過調(diào)研了解到，目前僅有黑龍江、寧夏等少數(shù)省份在獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)資產(chǎn)過戶方面實現(xiàn)了“零規(guī)費”，這在很大程度上得益于地方政府的有效干預(yù)——通過調(diào)整相關(guān)地方公共政策，確保在教育外溢公益屬性的基礎(chǔ)上推進(jìn)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)及其后的營利性與非營利性分類管理工作。

此外，獨立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的完善還涉及優(yōu)化董(理)事會、評議會和監(jiān)事(會)制度，規(guī)范財務(wù)會計制度，保障師生合法權(quán)益等。具體來說，獨立學(xué)院要建立健全董(理)事會和監(jiān)事(會)制度，確保董(理)事會和監(jiān)事(會)成員依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序共同參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。實踐中，獨立學(xué)院應(yīng)當(dāng)持續(xù)優(yōu)化董(理)事會人員構(gòu)成，董(理)事會應(yīng)由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表等共同組成；健全監(jiān)事(會)制度，監(jiān)事(會)中應(yīng)當(dāng)有黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，探索實行獨立董(理)事、監(jiān)事制度，真正發(fā)揮監(jiān)事(會)的監(jiān)督作用；嚴(yán)格實行董(理)事會領(lǐng)導(dǎo)下、監(jiān)事(會)監(jiān)督下的院長負(fù)責(zé)制，依法保障院長獨立行使職權(quán)；強(qiáng)化黨組織對學(xué)校重要決策實施的監(jiān)督，建立健全黨組織與學(xué)校董(理)事會、監(jiān)事(會)日常溝通協(xié)商評議制度，完善董(理)事會、黨委會、黨政聯(lián)席會議事規(guī)則，并探索實行董(理)事會、行政班子、黨委三方成員“雙向進(jìn)入”“交叉任職”的機(jī)制，以形成決策、行政、監(jiān)督各司其事又相互制約的格局；完善學(xué)術(shù)委員會議事規(guī)則，厘清學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力的關(guān)系，明確權(quán)力邊界，為學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)民主、教師主導(dǎo)地位等提供制度保障；完善教代會、學(xué)代會等會議制度，進(jìn)一步積極動員師生員工參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督，保障師生合法權(quán)益；規(guī)范營利性與非營利性分類管理后的財務(wù)會計制度，實行“陽光”財務(wù)工程等，以全方位提升新時期學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化水平。

(四) 因地制宜，分類探索轉(zhuǎn)型與轉(zhuǎn)設(shè)創(chuàng)新路徑

在當(dāng)前我國民辦高校分類管理改革和加快推進(jìn)地方本科髙校向應(yīng)用技術(shù)類高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢、新背景下，獨立學(xué)院因正處于民辦高校分類管理改革和地方普通高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的交叉點上而備受各界關(guān)注。我國公辦高校經(jīng)過多輪評估已奠定其提高教育教學(xué)質(zhì)量的軟硬件基礎(chǔ)，高職高專也因“中國制造2025”戰(zhàn)略重獲國家高度重視和支持而日漸形成其自身辦學(xué)特色與體系[41]。而唯獨民辦高校特別是獨立學(xué)院何去何從，成為社會各界特別是舉辦者們不得不深思的問題。既有研究表明，目前我國獨立學(xué)院的改革探索大致有幾種發(fā)展前景：回歸大學(xué)母體、轉(zhuǎn)設(shè)為普通公辦本科高校、轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校(包括非營利性和營利性民辦高校)、成長為含有部分國有資產(chǎn)的民辦高校(混合制民辦高校)、與其他民辦高校合并、因辦學(xué)條件不合格而停辦、轉(zhuǎn)制(如民辦職業(yè)院校等)、改制(6)一些發(fā)展起來的獨立學(xué)院在專業(yè)設(shè)置上與作為舉辦者的公辦學(xué)校之間存在互補(bǔ)關(guān)系，公辦學(xué)校則采取改制的方式，將原來公辦的系或?qū)W院與這些獨立學(xué)院重新組建成公辦大學(xué)下面的內(nèi)設(shè)民辦二級學(xué)院(如四川師范大學(xué)就曾采用這種做法，但這種做法主要針對藝術(shù)類專業(yè)二級學(xué)院)。以及走向知識型企業(yè)公司等[42]。但是，鑒于當(dāng)前不同區(qū)域、類型、模式的獨立學(xué)院各自的辦學(xué)起因與發(fā)展階段不同，因此，在新形勢、新背景下獨立學(xué)院應(yīng)結(jié)合實際，因地制宜，科學(xué)定位，合理轉(zhuǎn)型，規(guī)范發(fā)展，多元發(fā)展，嘗試“一省一策，一校一方案”的分類管理[43]，力爭“彎道超車”，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

其一，結(jié)合實際，從根本上來說，轉(zhuǎn)設(shè)或許是當(dāng)前獨立學(xué)院改革與規(guī)范發(fā)展的一條坦途。尤其是面對新的發(fā)展形勢和要求，相關(guān)部門必須加快獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的步伐。這既是推進(jìn)我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是完善高等教育管理體制、優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)、規(guī)范獨立學(xué)院改革發(fā)展的必由之路。《教育部辦公廳關(guān)于做好2018年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》提出，要“積極推動獨立學(xué)院能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”。教育部發(fā)布的《關(guān)于做好2019年度本科學(xué)校設(shè)置工作的通知》再次要求“把獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)擺在高校設(shè)置工作的首要位置”、“加快推動獨立學(xué)院能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”以及“獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)事項不受數(shù)量限制，成熟一所，申報一所”。

現(xiàn)實中，由于我國地域遼闊，不同區(qū)域教育發(fā)展水平仍存有較大差異，特別是在高等教育領(lǐng)域發(fā)展失衡現(xiàn)象更為突出且獨立學(xué)院自身存在多樣性與復(fù)雜性等特征，這就要求因地制宜，分區(qū)域、分類別、分階段、有步驟地推進(jìn)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作[18]。具體來說，首先，在區(qū)域?qū)用妫槍D(zhuǎn)設(shè)成效較好的東北地區(qū)與湖北省，相關(guān)部門應(yīng)提煉其有效經(jīng)驗，同時結(jié)合轉(zhuǎn)設(shè)成效一般省份的實際情況，匹配并借鑒其利于轉(zhuǎn)設(shè)的有效因素，“有選擇”地率先轉(zhuǎn)設(shè)一批獨立學(xué)院。其次，在類別層面，針對不同類別(如綜合類、理工類、人文類、財經(jīng)類、藝術(shù)類、醫(yī)學(xué)類、農(nóng)業(yè)類等)的獨立學(xué)院以及辦學(xué)模式(與地方政府合辦的、與社會力量合辦的、與母體高校合辦的以及上述三者合辦的等)各異的獨立學(xué)院，相關(guān)部門應(yīng)分類別總結(jié)其整體特征，然后根據(jù)實際轉(zhuǎn)設(shè)難易程度(7)本質(zhì)上，先轉(zhuǎn)設(shè)較難的還是較易的獨立學(xué)院只是策略問題，而非獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)戰(zhàn)略問題(即是否轉(zhuǎn)設(shè)的問題)。率先轉(zhuǎn)設(shè)一批。上述分區(qū)域與分類別的轉(zhuǎn)設(shè)策略并無先后次序，實踐中應(yīng)是協(xié)同進(jìn)行。最后，在此基礎(chǔ)上，針對“有選擇性的”那批獨立學(xué)院，相關(guān)部門應(yīng)分階段、有步驟地推進(jìn)其轉(zhuǎn)設(shè)工作。“成熟一所，轉(zhuǎn)設(shè)一所”“成熟一批，轉(zhuǎn)設(shè)一批”，唯有這樣，才能切實提高獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的成效。

其二，在獨立學(xué)院已明確要轉(zhuǎn)設(shè)的意向后，如何策略性地選擇合作方(即投資舉辦者)則是更為關(guān)切自身利益的實際問題。對此，在前文論述基礎(chǔ)上，本研究綜合國家社會經(jīng)濟(jì)層面宏觀因素、學(xué)校自身可持續(xù)發(fā)展要素以及學(xué)生權(quán)益保障等因素進(jìn)行考量，認(rèn)為獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時可考慮以下優(yōu)先次序。首先，若各方面條件允許，特別是母體學(xué)校和地方政府支持的話，獨立學(xué)院可考慮轉(zhuǎn)設(shè)為普通公辦本科高校，如浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、浙江大學(xué)城市學(xué)院分別轉(zhuǎn)設(shè)為省屬公辦普通本科高校，新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通公辦大學(xué)新疆理工學(xué)院等。其次，獨立學(xué)院可轉(zhuǎn)設(shè)為母體學(xué)校的分校區(qū)，成為普通本科高校的組成部分，如北京師范大學(xué)珠海校區(qū)擬變更為北京師范大學(xué)珠海分校等。最后，獨立學(xué)院可轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校。

在此，還需注意的是，實踐中當(dāng)獨立學(xué)院明確要轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校時，其通常也會遵循4種優(yōu)先次序。一是在轉(zhuǎn)設(shè)時積極選擇實力較為雄厚的央企或國企為投資方，因為這類企業(yè)一般不會從學(xué)校運營中謀求過多利益，且通常還具有為國家、為社會辦教育的情懷。二是在轉(zhuǎn)設(shè)時盡量選擇資金較為雄厚且主營業(yè)務(wù)為非教育類的大型民營企業(yè)為投資方，如華為、騰訊、百度等，因為這類大型民企不僅資金雄厚，而且有其主營業(yè)務(wù)，故一般不會在學(xué)校運營中主要以牟取利益為目的。三是在轉(zhuǎn)設(shè)時選擇主營業(yè)務(wù)為非教育類的中小型民營企業(yè)為投資方，但這在其日后發(fā)展中可能存在資金緊張或過度牟利的問題。四是在轉(zhuǎn)設(shè)時選擇主營業(yè)務(wù)為教育類的民企為投資方，如各類教育集團(tuán)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，這類企業(yè)主要通過辦學(xué)來創(chuàng)收，故其對學(xué)校的可持續(xù)投入是以日后增值為預(yù)期的，這可能會在學(xué)校運營中產(chǎn)生諸多問題，當(dāng)然在此也不排除一批具有教育情懷的民辦教育類企業(yè)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。總之，這些優(yōu)先次序策略必須結(jié)合實際，只有用得其所，才能適得其效。

值得注意的是，未來還應(yīng)加強(qiáng)前瞻性的理論研究以指導(dǎo)實踐。理論是實踐的先導(dǎo)。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)及改革發(fā)展問題始終是民辦高等教育體制改革的重要議題，但自推進(jìn)以來進(jìn)展緩慢，除了工作本身的復(fù)雜性以外，缺乏深入、有效的研究也是一個重要原因。某種意義上，加強(qiáng)對獨立學(xué)院的前瞻性理論研究，既是豐富我國民辦高等教育理論的重要部分，又對優(yōu)化與完善高等教育理論體系有重要意義。實踐中，從2003年教育部“清理整頓”獨立學(xué)院并要求做到“七個獨立”，到2008年教育部提出“可以轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校”等出路，再到2015年教育部等三部委在《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》中指出“地方本科高校應(yīng)向應(yīng)用技術(shù)類高校轉(zhuǎn)型發(fā)展……試點范圍包括了民辦本科髙校和獨立學(xué)院”，我們一方面可以看到國家積極鼓勵、支持與引導(dǎo)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，但另一方面也可以隱約看到國家教育部門對于獨立學(xué)院的發(fā)展還在一定的探索當(dāng)中。為此，社會各界特別是理論界今后亟須全方位、多維度地加強(qiáng)對獨立學(xué)院規(guī)范與改革發(fā)展等方面的前瞻性研究，以切實指導(dǎo)實踐。此外，還需注意的一點是，未來研究者應(yīng)適當(dāng)跳出傳統(tǒng)教育學(xué)的研究范疇，結(jié)合公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等進(jìn)行綜合交叉性的跨學(xué)科研究。