公共安全與國家安全的概念轉換分析
——從治理本體到實踐理性

張 屹

(中國國際問題研究院 亞太研究所，北京 100875)

引言

在現代社會的初期，工業化、城市化都與現代性不可分割；隨著現代社會的發展，尤其是當風險性與不確定性等特征越來越明顯時，高度現代性逐漸演化成一種危機，隨之而來的是在各個領域的批判與反思。隨著西方社會的演進，風險概念也逐漸從最初對地理空間的探索轉移到對時間的探索。這種以時間序列為依據來作出估計的風險，吉登斯稱之為“外部風險”。即在一定條件下某種自然現象、社會現象是否發生及其對類社會財富和生命安全是否造成損失和損失程度的客觀不確定性[1]。吉登斯認為人類面臨的最大威脅是那種 “人造風險”，它們來源于科學與技術的不受限制的推進。

一、公共安全與國家安全的概念轉化

(一)安全主體話語體系的轉化

在當前主流話語體系中，公共安全更多地屬于法學概念，而國家安全則更多地屬于政治學概念。如果借用德國古典哲學體系，可以說二者在純粹理性、思辨理性層面是分立的，而進入實踐理性層面則是重合的。舉例而言，瑞士和新加坡都通過成功的社會治理模式參與到全球體系中來，有效實現了對本國公共領域的社會治理和全球治理。與其說是先進的法律體系推動形成了后現代的安全理念，不如說是其公共安全與國家安全的理性融合倒逼其社會治理模式有效“外化”。若將一體兩面中的一面推向極端，則可導致經濟社會動蕩，最終導致權力架構崩塌。當非傳統安全將公眾視線引向無硝煙戰爭、意識形態斗爭、甚至貿易戰、抗疫戰的時候，理論內涵也就隨之發生新的變化。

(二)總體國家安全觀的中國話語

中國在世紀之交就已經提出了以“互信、互利、平等、協作”為核心的“新安全觀”。但“新安全觀”闡述的是外方安全方面的非傳統安全保障途徑,并未涉及內部安全及更廣泛的其他傳統的和非傳統的安全問題,因而是初級形態的非傳統安全觀。當超越對外安全和國際安全,綜觀內外及其他各方面的總體國家安全問題時,我們長期秉持的依然是傳統國家安全觀。與此不同,“以人民安全為宗旨”的“總體國家安全觀”,不僅在強調國家安全民本性上體現了非傳統思維,而且更通過強調“既重視傳統安全又重視非傳統安全”等多方面的論述,統一了傳統安全問題與非傳統安全問題的豐富內容,因而是一種高級形態的非傳統國家安全觀?？傮w國家安全觀與傳統國家安全觀相對應,又與低級形態的非傳統安全觀及低級形態的非傳統國家安全觀不同,體現出對國家安全領域多層面問題的全面性、綜合性、系統性、辯證性觀察,具有系統的非傳統思維和豐富的非傳統內容[2]。

在西方社會治理理論中，新型公共安全治理模式基于數據驅動的決策方法，政府將更加有效、更加開放、更加負責；引導政府前進的將是”基于實證的事實”，不是利益集團在政府決策過程中施加的影響，而國家安全則更多地包含著意識形態的安全[3]。中國提出的總體安全觀則揚棄了西方公共安全治理理論。

(三)安全理念與安全架構

國家治理使國家安全功能溢出為公共安全，實踐中表現為通過國家政權組織形式來實現公民個體安全。近年來我國有學者提出設立國家級公共安全委員會，認為應在現有行政架構和機構設置上完善，并強調國家公共安全委員會應由國務院各直屬職能部門、各省和自治區、解放軍、武警部隊、全國人大、政協及民主黨派和專家學者組成，統籌兼顧、分工協作、分類管理。建議以國務院直屬部門、各省自治區和軍委、武警總隊為委員單位，各個委員單位部門負責人作為委員參與委員會管理活動，委員會下設辦公廳[4]。應該指出的是，武警總隊在公共安全的治理和社會突發事件的應對上起到了不可或缺的重要作用。成立于1983年4月5日的中國人民武裝警察部隊，擔負國家賦予的內部安全保衛任務。2020年4月26日，《人民武裝警察法修訂草案》提請十三屆全國人大常委會第十七次會議審議。該《草案》增加了“組織和指揮”一章，目的是適應武警部隊領導指揮體制和軍隊監察體制的實際，強化對武警部隊權力運行的監督，明確中央軍委監察委員會、武警部隊各級監察委員會是人民武裝警察執行任務的法定監督機關，承擔處置突發事件，擔負反恐、海上維權執法、搶險救援等任務[5]。從武警體系的發展脈絡來看，其衍生于公安系統，并銜接于軍委架構，其多重屬性體現了中國特色治理體系的生命力，也為總體國家安全觀的本體理念提供了實踐框架。

二、公共安全與國家安全的實踐轉換

(一)新自由主義經濟學困境：從國家權力視域到公共經濟領域

經濟學理論的凱恩斯學派因為強調政府相機抉擇的權變政策，而打通了公共經濟領域與國家權力視域。此派學人，瑞典經濟學家維克塞爾認為，由于貨幣非中性，恢復市場供求均衡，就需要用利率來調節價格，當貨幣借貸實際利率低于實物借貸的自然利率，企業有利可圖，便擴大貸款投資，投資擴大，就會提高生產要素價格，從而提高所有者收入，進而拉動消費品價格上漲，最終形成價格向上積累。反之，也會向下積累。這就帶來了一個問題，貨幣政策的最終目標是什么。20世紀70年代世界上五個主要工業化國家成功通過“簡單規則”貨幣政策控制了滯脹，當時的英國首相撒切爾和美國總統里根都成功復興和穩定了國內經濟生活，最終維護了右翼政黨的政權穩定，減少了國家權力震蕩。選擇貨幣政策，是對一個政權面對經濟全球化洪水猛獸之時維護國內和國際兩個大局的重要考驗。始于2019年末的新冠肺炎疫情席卷全球，美國大幅推出量化寬松貨幣政策，而中國堅持穩健貨幣政策，既保持了流動性合理充裕，又堅持貨幣信貸、社會融資規模增長與經濟發展相適應。中國貨幣政策取向是穩定幣值而非對經濟強刺激，有效維護了國內經濟安全與政權意識形態的總體安全[6]。市場領域因為同屬作為個人集合體的公共領域，都面臨著與國家權力領域相互轉換的視域。

(二)“吊詭”的全球治理：從公共安全到國家安全

全球治理使公共安全功能溢出為國家安全乃至國際安全。2020年3月24日，美日印澳四國召開遠程會議討論共同應對全球新冠疫情，引人注目的是這四個印太國家還召集新西蘭、韓國、越南三國，共同參加會議。3月27日，七國(Quad Plus)再次召開副部長級別會議，會議討論內容除新冠疫情應對措施以外，還包括在疫情過后如何恢復經濟生產，以及確立七國每周定期會晤機制。

1.概念轉換的消極案例：“QUAD PLUS”會晤機制動因

七國會晤機制(QUAD PLUS)的形成有很多“動聽”的理由，例如學習韓國、越南有效控制疫情的“成功”經驗，新西蘭尚處在疫情暴發初期，亟待取經抗疫，等等。而對于尋求七國聯手的深層意圖，莫過于反制在印太地區日益擴大的中國影響力，這也是美日印澳同盟長期的利益關切。形成于2017年底的美日印澳四國同盟，一年兩次舉行會晤，堅持打造以所謂自由秩序為基礎的國際規則，并認為中國將會削弱或反轉這一規則。作為“外圍”三國的新、韓、越表面上默認四國同盟的核心目標，但均未公開表現出擁護這一目標的強烈熱情，也不愿公開背書。

2.多邊合作的層級與多邊合作的目標

韓國的核心利益在于半島問題。自2017年3月美在韓部署薩德導彈系統后，中國政府對韓施壓，中韓齟齬至今尚存。此外，新西蘭在經貿往來上，特別是“一帶一路”倡議上，需要與中國深入合作，中國是新最大貿易伙伴，經濟紐帶稀釋了政治分歧，與其和大國為敵不如尋求政治包容、政治對話。

越南作為特殊角色，在七國機制中起到側應作用。由于越南在東南亞占據重要戰略地位，四邊同盟國家力圖擴大角色參與，吸收東南亞國家補充四邊同盟提升域內話語權，從而掩飾四邊同盟制約中國權力、削弱中國話語權的真實目的，掩飾其僅屬于域外國家的事實，冠冕堂皇地將觸角伸向域內。但越領導人亦無動力緊隨美日印澳，除非中國在南海的動作觸動其核心利益。同時，越南“三不”防務政策即“不結盟、不接受外國駐軍、不針對第三國采取共同行動”，也極大地限制了其參與反華同盟的動力。

對于七國會晤機制，未來的走勢有三種可能。第一是七國會晤機制在應對新冠疫情方面頗為成功，將取代四邊同盟機制，并使后者退回到危機干預的治理機制層面，不再聚焦于反制中國。第二種可能，七國會晤機制隨疫情共同消失于歷史舞臺，四邊同盟在既有的會晤機制上繼續完善自身，應對中國。第三種可能是四邊同盟和七國機制長期并存，相互鞏固完善，共同聚焦中國話題。

3.應對公共衛生安全與維護國家安全

(1)澳大利亞戰略政策研究所研究員彼得·詹寧斯在討論新冠疫情的時候認為，打贏抗疫戰爭更重要的是維護國防與國家安全。域內外反華勢力將疫情的發展態勢作為主要抓手，中國應視情況加大抗疫援助，在輸出中國物資的同時介紹好中國經驗。

(2)七國會晤機制始于疫情，終于反華的“印太戰略”。疫情只是噱頭，七國機制旨在壓制中國話語權，其軟肋在于彼此間經濟紐帶的薄弱。

(3)分而治之，借力打力。這主要分為兩個層面，疫情層面，美是反華輿論戰的領頭羊，目前僅有印、澳積極響應，而日本、越南等國在合作抗疫以及盡快復蘇經濟生產方面需要中國。疫情的發展如同地緣戰略格局，呈現出不同層級，應看到各國不同的利益訴求，中國應區別對待，應援則援，應守則守，應“戰”則“戰”，但避免矛盾升級。

三、結論：公共安全與國家安全概念劃分的批判性分析

安全困境如影隨形地進入全球化，每個國家都有自己的安全觀理念，在非傳統安全問題全球化應對的背景下，卻并存著安全理論的碎片化，或許這就是全球性與后現代性相互疊加的結果。

吉登斯的本體性安全理論從一定程度上貫通了公共安全與國家安全。在其《現代性的后果》一書中，吉登斯指出，科學理應提升這個世界的可預測性，然而科學卻同時造就新的不確定性，其中許多具有全球性，我們對這些捉摸不定的因素無法用歷史經驗來消除。時空分離使得社會生活逐漸脫離傳統束縛，使“社會關系從區域場景中‘挖出來’并使社會關系在無限的時空地帶中‘再聯結’”[7]。在時空的抽離之下，風險環境也極度擴張?，F代社會充滿著危機，核戰爭、生態災難、不可遏制的人口爆炸、全球經濟交流的崩潰，當然也包括不斷出現的民族與宗教沖突和國際恐怖主義，以及其他潛在的全球性災難，這一切是現代性脫離控制、難以駕馭的關鍵，而且沒有哪個具體的個人或團體能夠對它們負責，或者能夠要求正確地安排它們。

(一)困境：國家安全可否超越公共安全

非傳統安全打通了國家安全與公共安全體系的互斥性，融合了兩個概念的外延。實踐中，我們常常忽視個體生命威脅作為公共安全議題的充分必要條件，盡管我們都不否認其作為公共安全體系的重要組成部分。然而在安全與自由的悖論之中[8]，我們更多地看到的是群體公民自由的限制與群體安全實現的辯證關系。而個體生命威脅則被視為國家安全與公共安全交匯口的“兩不管地帶”。

(二)近代西方自由主義政治思想將個人和社會分解，是剝離國家安全和公共安全概念的邏輯開端

近代啟蒙思想家脫離中世紀社會文化傳統, 設計共同制定社會契約理論和實踐框架, 但他們仍把私人領域中的個人理解為國家的公民;或者說, 市民社會中的個人以國家公民身份參與社會契約制定過程。而康德走了一條相反道路?？档码m然看到了個人權利和人民主權的聯系, 看到了個人和社會的關系, 但是在思想上他更接近于自由主義。在康德看來, 個人權利是個人不能放棄的權利,是從道德義務論來理解個人權利。在康德那里,個人權利在本來意義上就排除了人和人之間相互授權的政治意義。對于他來說,個人權利和人民主權的協調就是一個難以解決的問題[9]?，F代社會以國家為中心的政治生態使得社會和個人集合體相互分離, 亦即政治國家和市民社會發生分裂, 國家成為與個人對立、不受私人支配的公共權力機關。馬克思看到自現代社會以來,以國家為中心的社會和由個人組成的社會發生了分裂,亦即政治國家和市民社會發生了分裂, 國家成了與個人對立、并不受私人控制的公共權力機關。在《德意志意識形態》中，馬克思把這種現象稱作異化。按照馬克思的分析, 國家本是人與人彼此之間相互結合的產物, 但它在產生之后卻脫離個人并與個人形成對立[10]。

(三)公共安全與國家安全的概念劃分具有一定偽命題屬性

純粹學理意義上的討論有助于公安學、國際警務合作、國際安全等學科或理論的深入，但如果本末倒置地將辭藻的堆砌凌駕于人類普遍利益之上，則是偷梁換柱地掩蓋了公共安全與國家安全的真正關系，最終概念劃分成為虛無主義的工具，民粹主義也將甚囂塵上。