區域文化發展的憲法保障

呂 寧

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

區域協調發展是新時代國家的重大戰略之一，在國家“十三五”規劃、十八大報告、十九大報告等重要文件中，一直都強調要繼續實施這一總體戰略，促進區域協調、協同、共同發展，努力縮小區域發展差距。區域協調發展戰略也是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，建設現代化經濟體系的重要組成部分。然而，從社會學的角度來看，社會的發展不僅僅局限于經濟發展?！吧鐣l展是指整個人類社會向前運動的過程，包括縱向和橫向兩個方面。縱向上是指人類社會由低級向高級的運動和發展過程”，“橫向上是指在特定社會發展階段中，社會各方面的整體運動和發展過程”，[1]包括社會的政治、經濟、文化等方面的發展。區域協調發展的中心無疑應當是經濟發展，但是經濟發展不能涵蓋區域協調發展的全部內涵。作為社會發展領域之一的區域文化發展也是區域協調發展的重要組成部分。區域協調發展的復雜性和系統性決定了區域協調發展法治化的重要性，區域文化發展需要法治化。憲法作為一國根本法對區域文化發展的保障，是區域文化發展法治化的基礎。

一、區域文化發展需要憲法保障

自黨的十六屆三中全會首次提出區域協調發展戰略以來，我國持續推進西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展。黨的十八大以來，黨中央、國務院又明確提出“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大重點戰略。黨的十九大提出，要通過實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制。各項區域協調發展戰略實施以來，我國區域經濟總體保持較快增長，產業結構持續優化，區域經濟發展差距不斷縮小。①參見 區域發展戰略成效顯著 發展格局呈現新面貌[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5321859.htm.盡管我國區域經濟發展取得了巨大成就，但是區域發展不平衡、不協調依然是發展長期存在的問題。這種區域發展的不平衡、不協調，一方面體現為各區域經濟發展之間存在著較大差距以及區域內部經濟發展的不平衡。另一方面還體現為區域發展過程中，區域經濟發展和區域文化發展的不協調。文化是一個包含多重涵義的概念，既有“大文化”概念，也有“中文化”“小文化”等概念。但是從社會發展的視角來理解，“文化概念的外延雖然伸展到全部社會領域，但文化概念的內含卻只是社會概念內含的一個特定組成部分”[2]“把文化與社會等同起來，實際上是取消了文化概念”。[2]區域發展應當是包括多重社會領域的共同發展，而不應簡單的理解為經濟的發展，文化領域的發展同等重要。但是，相對于區域經濟，區域文化發展較為滯后。

區域文化發展的不平衡體現在諸多方面：第一，公共文化投入不平衡。根據2000到2017年的數據顯示，我國文化投入增長總體來看明顯滯后于居民文化消費需求變動態勢。從各區域來看，2017年東部文化投入總量占全國份額的43.06%，西部總量占25.97%，中部總量占16.78%，而東北總量僅占全國份額的6.21%。在文化投入上東部地區明顯高于其他區域。而東北地區明顯低于其他區域。根據各區域的文化投入人均值、文化消費和投入同構占比等因素綜合衡量2017年區域文化投入增長理想值，東部和西部分別高于全國總體指數4.55和0.89各點，但是相較而言東北和中部均低于全國總體指數。[3]第二，公共文化資源和公共文化服務的不均衡。各區域之間對于公共文資源的享有程度具有較大差異。從2016年各區域公共文化資源的綜合指數來看，東部地區居民所享有的公共文化資源最多，其次是西部地區，而中部明顯較少，且與東部和西部的差距明顯，呈現“中部塌陷”現象。與公共文化資源相比，中部公共文化服務均等化程度要高于西部。東部省份不僅公共文化資源豐富，且省域內地市之間均等化程度也較高，呈現“一種高質量的均等化狀態”。相較而言，盡管中部在公共文化服務均等化程度僅次于東部省份，但是由于公共文化資源的明顯匱乏，中部地區是“一種低質量的均等化狀態”。[4]第三，區域文化產業發展不平衡。區域文化產業反應著區域間橫向文化經濟關系。隨著我國區域經濟發展戰略的不斷推進，我國區域文化產業發展已經進入由政府主導向市場主導發展時期，而區域不平衡發展成為其基本特征。相對于中部、西北和西南地區，以長三角、東南、環渤海地區為代表的東部在文化產業的集聚發展層面占據了絕對優勢。從2012年起，長三角、東南、環渤海地區規模以上文化企業數占全國的比重超過65%，到2016年已吸納全國70.25%的規模以上文化企業從業人員，實現營業收入和利潤總額占全國總量的比值高達79%以上。[5]盡管文化產業發展的區域特色日益顯著，尤其是中西部地區在民族地區的特色發展較為典型，但是總體而言，各區域之間的文化產業發展方式及平均增速差異日益明顯。

區域協調發展強調的是區域的整體性的發展，區域經濟發展和區域文化發展之間存在緊密聯系，不能將兩者割裂開來。一方面，區域經濟發展為區域文化發展提供重要的基礎和條件，決定著區域文化發展戰略的走向，如基本公共文化財政投入的多少制約著基本公共文化服務均等化水平。另一方面，區域文化的發展又能反過來促進區域經濟發展，如區域文化產業的發展水平影響著區域經濟的結構和相關戰略。區域協調注重的是解決發展不平衡的問題，如何解決區域文化發展的不平衡、不協調問題是區域協調發展戰略的題中之意。但是我國處于社會快速轉型發展的時期，區域文化發展過程中需要處理好政府、市場和社會之間的關系；需要規制和協調區域文化領域公權力的運行；需要規范區域文化發展過程中人們的行為等等，這些僅僅依靠政策難以有效解決，而法律為其提供可能。區域文化發展需要法治化，需要通過“法律來協調作為公共實務的有關文化的一切集體行動，正如同我們需要通過法律來規范政治社會生活和經濟生活一樣”[6]。但是，單純依靠某一部法律，或者效力級別較低的法律規范難以應對區域文化發展的多元性、復雜性和體系性等特性。憲法作為一國根本法，以其對一國社會生活的整體性安排為區域文化發展提供有力保障。

區域文化發展需要憲法對區域經濟與文化發展的關系、區域文化發展秩序等問題作出系統的整體性的基本安排。首先，憲法的主體具有廣泛性，能夠涵蓋區域文化發展中涉及到的所有主體。區域文化發展既需要頂層設計也離不開地方治理；既包含中央與地方的縱向關系，也包括到地方之間的橫向關系。這些社會關系中所涉及到的主體不僅包括國家，還包括社會團體，亦包括公民個人，而憲法對這些主體均有相應的規范依據。其次，憲法構建的社會秩序具有廣闊的包容性，有助于區域文化秩序的有序化。憲法的重要社會作用之一，尤其是對處于快速轉型期的中國來說，憲法能使社會秩序在憲法規范所安排的框架下有序化。作為區域發展的一個重要組成部分，區域在文化領域的良性發展需要整個區域秩序的有序化。憲法關系的抽象性和包容性為社會規范缺位時社會秩序的穩定提供基礎。再次，憲法規范的根本性和最高權威性，能為區域文化發展法治化提供正當性依據。區域文化發展需要法治化，這不僅體現為通過立法反映區域集體主體文化發展需求和利益，還體現在為區域內具有文化發展需求各類個體明確權利義務。而憲法規范的地位和效力均高于其他法律規范，憲法規范能為區域文化發展相應法律規范的制定提供合憲性的依據。

二、區域文化發展權：區域文化發展憲法保障的基礎

區域協調發展內含了區域文化發展和經濟發展的協調。區域協調發展需要法治化，區域文化發展需要憲法提供保障，然而在探討以憲法規范為框架構建區域文化發展法律保障體系之前，還需要回答一個問題，即憲法為區域文化發展提供規范保障的基點是什么？這也是憲法保障區域文化發展的正當性問題。區域協調發展是一個復雜的系統性問題，需要不同學科的共同努力，區域文化發展作為區域協調發展不可或缺的一部分同樣需要多學科的支撐。區域經濟發展、區域文化發展、區域社會發展等概念更多的屬于經濟學、社會學的話語體系?；貧w法學視野，權利和義務才是法學的中心范疇，從權利的高度認識區域文化發展才能真正契合協調區域文化均衡發展并實現區域協調發展的目標。因此，憲法作為根本法，為區域文化發展提供法律保障的基礎應當是區域文化發展權。

區域發展權是一國內特定區域尤其是不發達區域之主體追求與參與、促進和共享為形式的權利。區域發展權作為一種系統性的權利，其權利內容具有較強的綜合性和豐富的層次性，從傳統人權類型進行分類，包括區域中的政治發展權、社會發展權、經濟發展權和文化發展權等。[7]而區域文化發展權正是區域發展權在社會文化發展領域的權利形態，也是區域文化建設的目標指向。同時，區域文化發展權與文化發展權也有著密切的聯系。文化發展權立足于文化權，重點在發展權，其是指所有個人及其集合體有資格自由向國內和國際社會主張的參與、促進和享受文化發展所獲利益的一項基本人權。[8]盡管20世紀60年代就已提出文化權的概念，但是其一直不如經濟權和社會權那樣受到重視。文化一詞理解上的不統一也導致了文化權內涵和外延的模糊，進而使得其保護機制的欠缺。近幾年來，學界逐漸注意到了對文化權保障的重要性，無論是國際法層面還是國內法層面已有一些法律保護的實踐。但是對于文化發展權，尤其是區域文化發展權的重視依然不夠。文化發展權所涵蓋的主體具有廣泛性，從空間類型來看，文化發展權亦包括對區域主體發展自身文化的權利，以及文化發展成果的公平分享?？梢姡瑓^域文化發展權既是區域發展權在文化領域的形態，也是區域主體享有文化發展權的體現。區域文化發展權是作為區域發展權的子權利和文化權的重要組成部分，其核心主要是實現區域主體在文化發展上的機會均等以及文化發展成果共享。區域文化發展權具有復雜而系統的權利形態，應從多層次理解：

首先，區域文化發展權的基礎是人的協調發展精神需求，這種協調發展精神需求既源于逐漸加大的經濟發展和文化發展之間差異，也源自區域之間文化發展程度和發展水平的不均衡。因此，從權利實現的價值目標來看，區域文化發展權旨在平衡各區域文化發展過程中的差異，尤其關注和保護欠發達區域文化發展問題，以促進和實現公平發展的價值目標。其次，從權利屬性來看，區域文化發展權包括了集體權利和個體權利的雙層內涵。區域文化發展權作為人權的重要組成部分，其權利屬性具有多重緯度，不能簡單的從個體或集體中進行選擇。一方面，區域文化發展權應當側重集體權利，相關法律制度的構建也應當采取整體主義的進路，重視區域群體的利益。因為區域文化發展首先需要以區域作為整體進行考量，單純強調個體權利會弱化區域的要素特征，甚至可能背離區域文化發展權的價值目標。另一方面，區域這一集體正是區域內具有相同或者相近自然和社會特征的個體構成的。強調區域文化發展權的集體權利屬性并不意味著忽視個體文化發展權利，恰恰相反，在關注集體權利的同時也應當尊重個人權利，將其作為對集體權利的必要補充。所以區域文化發展權既具有集體權利的性質也兼顧個體權利的屬性，側重具有相同相近自然和社會特征群體的利益，整合集體人權和個人人權，通過區域集體的文化發展實現區域內個體的文化發展訴求。再次，從權利客體來看，區域文化發展權的客體應當是人權。區域是一個空間概念，而人權才是法律的終極價值追求。區域文化發展權本身就是在文化發展權中注入區域這一空間要素所形成的新的權利類型，其出發點和歸宿始終是人的發展而不是區域的發展。人是區域文化發展的參與者和實踐者，區域文化發展程度、區域文化發展與其他領域發展是否協調都需要人作為最終檢驗者進行評判。人類社會的全面發展絕不僅體現在經濟發展上，其應當是政治、經濟、文化、社會等多重社會領域的協調發展，以及社會中個人全面發展的實現。所以區域文化發展權及其相關法律規范始終應當關懷人的發展。需要指出的是強調人的發展和區域的發展并不矛盾。人無法脫離空間存在，不同區域的人及其文化發展的訴求構成了不同的區域文化需求。也正是如此，人的發展和區域的發展、社會的發展是相統一的。最后，從空間范圍來看，區域文化發展權包含兩類空間領域。一是不同區域之間的文化發展權利。從宏觀角度來看，包括東部沿海地區、中部地區、西部地區、東北地區等區域之間文化發展的利益需求。從中觀角度來看，包括長三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區等區域之間等文化發展權。從微觀角度來看，又包括城市群、都市圈等區域的文化發展訴求。二是區域內各主體的文化發展權利。從區域協調發展戰略布局來看，既涉及到大區域內中小區域之間文化需求的協調，也涉及到同區域內，城市群、都市圈與其他城市之間文化發展利益的協調。從行政區劃的角度來看，這既包括區域內省際之間文化發展需求的協調，也包括省內市際之間的文化發展利益的平衡。從主體類型來看，既要側重區域內各類集體主體在文化發展上的利益需求，也要兼顧區域內個體的文化發展權利。

三、區域文化發展的憲法保障機制

區域文化發展權是憲法為區域文化發展提供保障的出發點，區域文化發展權的實現也是憲法保障區域文化發展的終極目的。憲法是國家根本法，具有最高的法律效力，其對于區域文化發展的保障不僅體現在憲法對區域文化發展的文本規范中，還體現為以憲法文本規范為依據，通過一系列的制度安排和具體措施實現區域主體對文化發展的各項利益需求。

首先，憲法為區域文化發展保障構建了豐富的憲法規范體系。憲法關于區域文化發展的規定，是區域文化發展權法律保障的基礎依據?？v觀我國現行憲法，“文化”一詞在我國現行憲法中共出現了25次，其中在憲法序言中出現3次，分布在憲法正文15個條文中。“發展”一詞則總共出現了43次，其中憲法序言中出現13次，分布在憲法正文21個條文之中?！拔幕焙汀鞍l展”交叉出現的條款共8條，分別是第四條、第四十條、第十九條、第二十二條、第八十九條、第九十九條、第一百一十九條和第一百二十二條。區域文化發展既是區域發展的重要組成部分，也是文化發展在區域空間層面的形態。雖然看似現行憲法并未直接出現區域文化發展或區域文化發展權的詞匯表述，但這并不意味著憲法中沒有關于區域文化發展的條款。梳理憲法相關條文可以看出，我國現行憲法實則對于區域文化發展構建了豐富的規范體系。

第一，憲法為區域文化發展明確了總的發展方向和價值指引。憲法序言中在對國家根本任務表述時提到了要“貫徹新發展理念”，“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”。保障區域文化發展權的目的在于解決文化發展和其他社會領域發展不協調、各區域之間文化發展水平不均衡等問題，以實現區域之間的協調發展。憲法序言中的“新發展理念”、各項文明“協調發展”都內含了區域文化發展的方向和目標。憲法第二十四條規定國家通過包括文化教育在內的各種教育，加強社會主義精神文明建設，第二款還強調國家倡導社會主義核心價值觀。該條內容實則為區域文化發展提供價值指引。盡管區域文化發展無法忽略區域要素，但是重視區域特點的同時還需要處理好區域文化發展和國家文化發展的關系。區域文化發展是國家文化發展的組成部分，兼顧區域發展目標的同時，也不能違背憲法所明確的國家文化發展價值目標。區域文化發展也應當在社會主義核心價值觀的指引下有序發展。

第二，憲法明確了區域文化發展的基本國策。正如區域文化發展權的雙重權利屬性那樣，憲法以區域文化發展權為基礎展開對區域文化發展的保障基本框架，包含著國家義務和公民基本權利兩個層面的內容。在國家義務層面，憲法對區域文化發展的規范保障首先體現為憲法對于區域文化發展基本國策的規定，其又分為一般政策和特定政策兩類。憲法所明確的區域文化發展一般國策主要有兩項：一是逐步改善人民文化生活，提高全國人民文化水平的國策。這項政策主要是憲法第十四條第三款和第十九條所規定的。二是發展文化事業，開展文化活動的國策。這一政策體現在憲法第二十二條第一款。該款確立了文化事業發展為人民服務、為社會主義服務的“二為方向”。憲法所明確的區域文化發展的特定國策，主要是指針對特定主體或內容的文化發展政策，其也包括三項內容：一是幫助少數民族地區加速文化發展的政策。該項政策由憲法第四條第二款和第一百二十二條所規定，其不僅是國家民族政策的重要組成部分，也是針對少數民族地區這一特定區域文化發展政策的重要內容。二是保護歷史文化遺產的政策。該項政策主要針對特定事項，即對名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產的國家保護義務。三是對從事文化事業公民的有益于人民的創造性工作給予鼓勵和幫助的政策，這是憲法第四十七條的規定。

第三，憲法明確了國家機構的區域文化發展職能。國家對于區域文化發展保護的義務不僅體現為區域文化發展基本國策，還體現在國家機構關于區域文化發展的職能上。從國家層面上，憲法通過第七十條明確全國人大設立“教育科學文化衛生委員會”這一專門委員會，并在第八十九條明確了國務院領導和管理文化工作的職能。這為區域文化發展的頂層設計和統籌協調提供法律依據。從地方層面來看，憲法第九十九條賦予地方人大在法定權限內，采取“通過和發布決議”方式，對本行政區域文化建設計劃的審查和決定權。同時也在第一百零七條明確縣級以上地方各級人民政府管理本性中區域內文化事業的權利。憲法的這些規定共同組成了國家機構關于區域文化發展職能的憲法依據。

第四，憲法賦予了區域主體文化發展基本權利。憲法對于區域內主體文化發展基本權利的規定主要分為一般權利和特定主體權利兩種類型。一般權利主要由第四十七條進行規定，公民作為區域內的個體主體享有廣泛的文化發展權利，包括進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。另外，雖然第三十五條沒有出現文化或者發展的字眼，但是其規定的公民言論、出版自由對于文化發展具有重要的作用，也應當將其理解為區域文化發展基本權利的一般規定。特定主體的權利包括三類：一是作為集體主體的各民族，享有憲法第四條第四款所規定的文化自由權，包括使用和發展自己語言文字的自由，以及保持和改革自己風俗習慣的自由。二是作為特定主體的婦女，享有憲法第四十八條明確的和男子同等的文化發展平等權。三是針對從事文化事業的公民，憲法第四十七條賦予其在作出了有益于人民的創造性工作時獲得國家鼓勵和幫助的權利。

其次，區域文化發展需要以憲法規范系統為依據，完善相關立法。我國現行憲法對于區域文化發展權的系統規定為區域文化發展保障構建了基本框架。但這只是憲法保障區域文化發展的第一步。憲法的生命在于實現，僅停留在憲法文本的規定還不足以推動文化發展，縮小區域差距，促進區域協調發展，還需要以憲法規范為基礎，通過文本憲法向現實憲法的轉變實現區域文化發展權。一方面，在國家層面需要盡快完善專門立法。我國已經陸續出臺非物質文化遺產法、公共文化服務保障法、電影產業促進法、網絡安全法、公共圖書館法等重要法律。尤其是2016年出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》中明確規定要扶助老少邊窮地區的公共文化服務、重點增加農村地區的公共文化產品的供給，為未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等特殊群體提供便利的公共文化服務，以促進公共文化服務協調均衡發展。但是現有文化立法體系中缺乏以“發展”作為重心的相關立法。因此仍需制定專門的《文化發展促進法》，將2011年《推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》中的重要內容通過法律規范的形式加以規定，明確文化發展的價值目標和發展方向，確立文化發展的基本原則，通過法律形式對不同文化的法律地位予以明確，并對相對處于弱勢地位的文化進行特別保護。其中更應以專章規定區域文化發展的內容，明確區域文化發展法律關系的內容，細化憲法規范，從國家整體的高度為區域文化發展過程中可能出現的各類文化發展主體利益沖突的解決提供法律依據。另外，文化產業發展也是區域文化發展的重要內容?，F行憲法中所指稱的文化事業、文化發展等概念的外延還包括了文化產業[9]。所以還應盡快制定《文化產業促進法》，明確中央和地方政府的文化管理權限，理清文化產業發展中政府、市場和社會之間的關系。另一方面，區域文化發展還應加強區域文化發展相關的地方立法，包括地方性法規和地方政府規章的制定。區域文化發展多涉及到跨省或者跨市的地方區域協調問題，無論其是否突破行政區劃形成的區域，相關立法最終還是需要在憲法和立法法的框架下展開。加之區域文化發展不僅涉及到地方事務，還包括區域內地方利益協調問題，更需要依賴加強地方立法，創新地方立法協調機制來實現區域文化發展。

再次，區域文化發展還需要以憲法和法律為依據，規范文化行政權的行使，不斷完善國家文化治理體系，提升國家文化治理能力。正如憲法第二條規定的，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理文化事業。在這個過程中需要充分發揮政府在國家文化治理中的“元主體”作用，通過憲法和法律所賦予的文化行政權，落實區域文化發展各項保障制度。政府應進一步細化憲法所確立的文化發展基本政策，滿足區域文化發展需求，實現各區域及區域間公共文化服務均等化，發展區域文化產業，強化文化監督管理能力，保障文化市場有序運行，保障區域主體的文化發展參與權和文化成果共享權等權利，縮小區域間文化發展差異，并通過對欠發達地區財政轉移支付等手段付諸實施。另外，區域文化發展過程中還需要處理好區域本土文化發展和主流文化發展之間的沖突。應當立足本土文化，積極弘揚和發展自己的文化特性，保障區域特有文化的發展權利，如保護、弘揚和發展民族文化遺產的權利等。