論大數據背景下的政府治理模式轉變

尹 寒，張德鵬

（1.文華學院 馬克思主義教育中心，湖北 武漢430074；2.華中科技大學 馬克思主義學院，湖北 武漢430074）

一、問題的提出

政府治理是政府對社會公共事務的治理，政府治理模式是理念、結構與運作方式的有機結合。近年來，政府治理壓力逐步上升，亟待相關治理理論的創新與治理能力的提高。如社會群體性事件頻發，并逐漸體現出劇烈化與網絡化的新趨勢，同時自然災害的發生也在加劇，根據應急管理部、自然資源部等部門對2020 年上半年全國自然災害的統計與會商分析，受災人次與上年同期相比上升41.5%，直接經濟損失上升15.3%。[1]不僅如此，互聯網與大數據背景進一步地將社會問題與各類事件的影響放大與擴散。對此，黨的十九屆四中全會專門研究了推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題，其通過的《決定》立足全局和長遠，對政府治理模式的創新提出了新的要求，包括進一步明確政府治理的目標，完善政府治理的要素與結構體系，改進政府治理要素間的聯系方式等方面。在大數據背景下，《決定》特別強調要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。以此回應時代要求，推進政府治理模式的轉變。理論界對政府治理模式創新的探討充分且深入，涵蓋了不同的歷史階段，且集中于從整體上構建創新模式本身，具有較為宏觀的特征，典型的如胡正昌（2008）的公共治理理論對“全能型政府”的突破，其強調政府與其他主體之間處于平等的法律地位；[2](p90-93)孫健（2011）的“網絡治理模式”，其以全球化、NGO（非政府組織）與“第三部門”、信息技術為基礎，借鑒Stephen·Godlsmit、William·D·Eggers 的網絡治理理論，構建了我國網絡化社會治理與政府治理的新型模式；[3](p55-60)黃其松等（2019）進一步提出大數據背景下數據技術在政府治理轉型過程中存在的潛力。[4](p56-64)雖然已有研究涵蓋了各類社會形式背景，并包含了大數據社會形式的相關內容，但其仍停留在總體宏觀層面，較少有研究將其具體內容延伸至數據社會形式中并從各個要素入手，分析數據背景與傳統信息化背景、網絡化背景的元素區別，以及新型社會背景下的政府治理模式創新與轉變。

所謂數據社會形式，其與傳統網絡社會形式具有本質區別。傳統概念中的網絡社會，指的是狹義的以計算機技術、原子能和生物技術為科技代表的信息社會，而數據社會形式中的代表技術是大數據、云計算、人工智能與區塊鏈等，其又被稱為“大數據時代”“后工業化時代”等。技術基礎的不同決定了二者的社會生產方式也有所不同，生產力決定生產關系，而生產關系又決定了勞動關系等基本社會關系。[5](p87-96)由于政府治理與社會管理的主要客體即為社會系統與社會關系，故大數據時代的政府治理模式創新研究，應當從政府治理模式的各方面入手，分析傳統政府治理模式內容邏輯，并尋求其在新型大數據社會背景下存在的局限性，以形成政府治理模式轉變與創新的基礎。

二、我國傳統的政府治理模式

模式指的是一種行為方式。政府治理本身是一種社會管理活動，那么政府治理模式從概念上講是政府進行社會管理的行為方式，其包含著該行為的目標、行為的細節要素、行為的結構以及不同要素之間的聯系方式等。其中行為目標映射了當下社會主要需求，要素反映了政府治理的主要策略與內容，結構與聯系表明了政府治理與社會治理總體層面上的框架比例。不論何種政府治理模式都是順應時代發展的產物，傳統治理模式曾在幾十年內保證了國內經濟的高速增長、公共事業的快速發展以及社會的總體穩定。但其體現出經濟化的治理目標、程序化的治理要素、層級化的治理結構以及單一化的聯系方式，在大數據背景下的適配性逐漸降低，亟待理論層面的創新予以回應。

（一）目標：經濟化。

政府治理的目標是管理公共事務，并滿足社會個體的需求，也就是說，目標和需求是聯系在一起的。在傳統背景下，物質性或經濟化的社會需求在總體結構中所占比重較大，這直接決定了政府治理與公共管理的主要目標呈現出經濟化的特征，即政府治理的主要目的在于提高經濟指標，并盡可能滿足公民的物質性需求，如衣食住行等基本生活保障、個體發展所需的社會物質保障等，而非多元化需求。一些學者將該理論與做法稱為GDP 至上主義或GDP增長主義。同時，單純的經濟性管理方式極易產生貧富差距加大、城鄉發展不平衡等問題。

事實上，現階段我國經濟發展水平較之過去已有大幅提升，根據國家統計局的官方數據，2004 年我國GDP 為1.93萬億美元，占全球總量的4.4%，世界排名第六。[6]經過十多年的發展，我國GDP 在2019年已達99.09萬億美元，占全球總量超過16%，穩居世界第二。[7]隨著經濟的持續發展，我國公民的物質需求不斷得到滿足，其總體需求體系逐漸擴充，一味追求經濟發展，滿足社會成員物質性需求已并非社會治理與管理唯一的目標與意義，應當關注其他方面的公民需求。加之網絡化、數據化的社會聯系方式，人們可以在自宅接受不同類型的信息，提高對世界的認知度。在此基礎上，人們的需求會更加豐富和多元化。而傳統的單純經濟性政府治理目標，在除物質與經濟發展外的需求方面可能會有所忽視，同時可能在服務公民總體需求體系、社會治理與公共管理的效率方面存在缺憾，因此需要進行多元化改革。并且，在大數據等技術背景下，這一多元化改革勢必需要技術的力量。

（二）元素：程序化。

如果把政府治理過程分解為一個個小的環節，那么傳統的政府治理表現為遵從科學和理性的邏輯思維，以專業化的分工、嚴格的流程和規章完成治理目標。在這種模式中，信息的縱向和橫向傳遞、送達等就體現出非常明顯的程序化特征。這種特征使得傳統的政府治理模式限定在固定的框架內，同時就治理過程中所有參與的社會元素來看，其行為也具有較為固化的特征，不利于社會治理中各主體的價值發揮與創造性功能釋放。

具體來看，政府治理過程中，除政府及其相關部門外，社會各主體也是治理公共事務的主體。近年來，多元化治理理論逐漸得到學界認可，發揮社會各主體的治理價值與功能，是理論界亟待突破的難題之一。典型的如企業、社會組織、民眾等，由于他們在治理結構中具有不同于政府主體的特殊地位，活動空間最為貼近基層民生、市場實際，因此對于市場需求、民生需求也最為了解。從這個意義上說，鼓勵和吸收社會各主體參與治理是加強和創新社會治理的重要基石。而程序化、指令化的政府治理方式，限定了社會各主體創造性與基礎性作用的發揮，事實上這是對多元主體理論轉化應用的一種阻礙。程序化治理方式的另一方面缺陷在于難以應對緊急性和非經常性社會事件。政府治理與社會管理的重要內容是風險的防控與社會事件的管理，而非經常性社會事件的發生可能具有突然性、緊急性、特殊性等特點，程序性的預設治理方式不能有效應對非經常性社會事件以及突發性社會風險，且社會各主體對于非經常性風險的防控價值可能受制于程序性和指令性的治理要求，無法有效化解社會危機。

（三）結構：層級化。

治理結構這一概念最開始應用在企業管理領域，根據邁克爾·波特的競爭理論，從戰略決策層到具體運營層，企業的一系列生產經營活動既相互區別又相互關聯，由此構成企業的價值鏈。企業的競爭力大小，取決于整個價值鏈的綜合競爭力。[8](p269-288)波特的價值鏈思想體現出企業經營管理的層級化結構，與之相對應的則為扁平化結構，二者的特征區別在于層級的多少、形狀的陡峭程度以及權力集中程度。層級化結構的特征包括層級多、形狀較為陡峭，每一層的元素較少，層級之間的信息傳遞擁有一個專門的接口，信息的上傳下達需要較長的時間。這一結構的缺陷在于，首先降低了信息傳遞效率，在治理過程中信息經過了多層次的傳遞，在時間上無法達到較好的效果；其次提高了治理成本，即在治理結構中的接口設置、人員分配等，傳遞機制耗費了組織整體的一部分資源；再次降低了治理質量，也提高了信息失真的可能性。層級化治理結構在政府治理體系中也十分常見，政府治理在運行過程中經過了較長時間、較多層級的信息傳遞，其治理效率可能降低，且根據層級化結構的集權特征，政府治理過程中可能出現多層次的尋租，較之企業而言進一步增加治理成本，也就是說，企業層級化治理結構帶來的弊端可能在政府治理過程中體現得更加嚴重。[9](p59-66)

層級化結構在傳統政府治理模式中的應用是具有其現實依據的。我國地域遼闊，行政區劃的特征決定了需要設立較多的治理層次以實現有效的社會總體管理。同時技術的限制決定了科層化的指令傳遞與信息反饋模式。而在數據化技術背景下，數據信息的傳遞已經突破了時間與地域的限制，并可以實現無邊界、實時性的傳輸，故在政府治理結構的轉型中，數據信息技術與網絡化技術起著十分重要的作用。

（四）聯系：單一化。

聯系是治理的重要方面，體現了治理過程中的鏈接。在社會概念中，社會元素、社會聯系方式是主要的社會理論研究面向。元素的結合與聯系方式決定了一個社會的主要生活模式、勞動模式以及資本運作模式，同時也為政府的治理方式提供了參考與借鑒。如社會價值在創造的過程中，根據馬克思的理論，勞動力與生產資料的結合是價值的主要創造方式，也是整個社會經濟基礎得以運轉的重要根據，這體現出社會整體中聯系模式的重要性。

而傳統政府與社會治理模式中，各社會元素——包括居民、政府機構、市場主體等聯系方式體現出了較強的單一化特征。所謂的單一化聯系方式就是點對點或面對面的社會聯系方式。具體來說，政府治理與社會管理過程中不同主體之間的聯系需要通過特定的方式進行，而這一特定的方式一般是政府及其部門進行預設，具有單一化的特點，如政府信息公開、政府單方面提供公共服務等。[10](p22-24)

在數據技術創新的社會背景下，網絡化、數據化與智能化等技術類群對于社會最大的影響即為聯系方式的沖擊。傳統社會中的面對面聯系方式、書面化的要件形式開始轉向電子化、網絡化、信息化與數據化，其為社會聯系方式的創新提供了諸多新穎的材料。而在政府治理模式中，聯系方式的創新也是提高政府治理能力的重要方面，一個創新的、有效的社會聯系結構可以大大提高政府治理的效率，同時也可以節約社會管理成本。

三、大數據背景下政府治理模式創新

運用大數據技術實現政府治理模式的創新與變革，同樣需要從上述幾個方面入手，并在其中各個環節融入大數據等新型科技因素，以實現各子系統與整體系統的有效關聯與模式創新。大數據技術具備巨量、高速、多樣、真實和低價值密度等特征，其在社會各個領域都發揮著十分重要的融合意義。盡管大數據在融合的過程中，可能會引發安全隱憂，如數據鴻溝、數據崇拜、數據權力尋租、個人隱私泄露等，但迎接數據時代的最好策略，是改變傳統思維和理念，正確運用大數據資源和工具，變革傳統政府治理模式，在上述治理目標、治理結構、治理程序和方式、聯系方式等方面進行價值與模式重構，具體包括治理目標體系的感知增強、治理結構的扁平化、治理程序和方式的智慧化以及聯系方式的網絡化等。

（一）感知：從經濟化到多元化。

首先感知的概念是對需求的明晰，如傳統的政府治理模式中，經濟化是單一經濟性的需求，其感知方式是通過經濟指標來進行衡量，而新社會發展背景下，經濟發展到一定程度，人們的需求開始呈現多元化態勢，即包含了精神利益、發展利益等多維度的需求，其擴充了政府治理的目標與價值體系。在這一基礎上，單純地以經濟指標作為感知標準已經不再適應時代發展要求，而多元化的需求體系又較難進行衡量。這時可運用大數據技術提供的新型感知功能來獲取公民需求數據，并以此為基準形成公民需求數據庫，分析、評估、預測公民行為模式、需求體系的變化，從而達到感知增強的效果。

兩個較為典型的案例是阿里數據行為預測與彭特蘭的社會物理學模型。阿里數據行為預測是基于大數據庫，對長序列用戶行為建模，形成用戶需求增長模型。為了得到準確的用戶需求增長模型，阿里巴巴引入UIC（User Interest Center）模塊，可以做到及時感知用戶興趣，并無延時獲取用戶行為信息。[11](p2671-2679)而社會物理學則基于想法流理論，對社會網絡結構中的想法流動進行定量分析。其以可穿戴設備為物理層支持，收集用戶行為數據，形成大數據庫以進行用戶需求與行為預測。[12](p5-87)

在我國，傳統的數據收集模式一般是書面化的、紙質化的，如在公共服務領域，通過填寫問卷、訪談資料等形式收集居民信息或者用戶需求信息。由于這些形式可能會在時間、成本和準確性方面存在缺陷，因此在大數據背景下，可以采用網絡化的數據收集方式和用戶需求感知模式，用以精準地實現需求感知，進一步地提升公共服務效率和降低前期服務成本。除公共服務領域外，公共安全、制度優化等方面都可以采用新型數據科技提高感知能力，更加精準地了解社會發展需求，提高公共物品等供給效率。[13](p59-61)

（二）優化：從程序化到智慧化。

優化的一般意義是尋求更優解，需要治理的每一個環節都采用數據化和新型思維，形成整體上的最大效能。大數據背景下，數據與網絡技術可以改良傳統政府治理模式中的程序化與僵化，形成智慧化的政府治理方式和社會元素整合態勢。

智慧化是一個新概念，其與智能化的區別在于智能化是技術與手段的智能，而智慧化則是思維的轉變和社會總體運行模式的改變。[14]智慧化的另一種表達是智業社會，隨著計算機技術的發展、大數據的崛起和互聯網環境的變化，人類社會逐漸從傳統的工業社會形態向著知業社會、甚至是智業社會形態轉化。相較于工業社會，知業社會更加突出人的知識和智力在社會發展中的地位和作用，智業社會則是在信息科技發展的基礎上開啟的智能時代。[15]從某種意義上說，大數據是人類從工業社會走向知業社會乃至智業社會的時尚符號。[16]一方面，互聯網具有極強的動態性，對其產生的爆炸式信息的運用，推動傳統的靜態生產方式和管理模式快速變革；另一方面，大數據本身的規模性、多樣性、價值性等特征，也催動著社會生產和運行體系的進一步發展。工業社會、知業社會和智業社會不僅具有內涵、特征上的差別，而且在相關理念基礎、建模原理和實踐路徑上，三者也有顯著區別。在政府治理方面，這些區別也體現得較為明顯，如進入智業社會，工業社會形成的由上至下的縱向治理程序將被打破，取而代之的是更加靈活、開放、便利的智慧化治理模式。總之社會運行模式的改變必然會引發政府治理模式的轉變，[17](p6-7)作為治理主體的政府應當運用大數據的技術特性與智慧化思維改變傳統的程序性思想。[18](p57-64)

具體來說，大數據背景下的政府治理應首先體現出標準化與人性化，打造智慧化的政務服務平臺，如智慧政府線上平臺、標準化政務平臺，實現政務的一體化與整體化；其次，打造智能化辦公系統，改變無紙化、程序化的煩瑣治理流程，優化治理環境；再次，可在政府及其部門內部構建自動優化與個性化辦公體系，并將其與外部環境進行高效對接；最后，構建政務云數據中心，采用虛擬化技術、存儲管理技術以及數據資源管理技術等實現高安全性、高效性、高利用率與低成本的政務數據處理，總體上改良傳統的程序化治理方式，充分發揮大數據、云計算和智能技術的科技價值，實現整體政府治理智慧化與數據化。

（三）協同：從層級化到扁平化。

協同是多治理主體的協同，并將原有的結構進行完善。傳統政府治理模式下，層級化特征首先體現為治理指令與信息反饋的層層傳遞，其具有效率低、信息失真風險大、治理成本高昂等缺陷。而扁平化是為了壓縮層級，實現時間與空間壁壘的破除，以降低治理成本和減少信息失真的可能性。

在扁平化治理結構中，治理效率將得到極大提高。如突發性社會事件發生時，傳統層級化信息傳遞模式會大大減慢事件處理速度，在信息傳遞過程中社會損害會進一步擴大，而扁平化的信息交互模式會在短時間內傳遞事件、處理指令，甚至可以實現實時的處理機制。事實上，扁平化的結構變革在傳統企業或者治理框架中實現起來十分困難，包括接口的設置、資源的分配等方面。而在大數據技術背景下，可構建信息交互平臺，實現信息實時共享，可以有效減少信息傳遞層級，其重點在于資源管理的扁平化、工作負載管理的扁平化、接口與編排管理的扁平化以及性能管理的扁平化等，并且云計算等技術支持進一步提供了政府治理結構改良以及信息共享平臺創建的物理層基礎。

傳統層級化治理結構的另一個特征是中心化，即集權化。集權程度也是治理效率、治理層級和治理成本的一項重要考量指標，而去中心化作為近年來熱議的理論議題，在數據化背景下也可以做到向現實轉化，如利用區塊鏈技術等改良傳統單一集權化的中心治理結構，形成去中心化的分布式數據儲存布局，實現每一節點共同治理與監督的管理態勢，可在技術上減少篡改與錯誤的可能性，并進一步實現政府治理效率的提高與成本的降低。[19](p38-49)

實踐層面，可構建數據化的治理和監督體系，結合互聯網、物聯網、人工智能、區塊鏈等新型技術加強和創新社會監督，利用大數據技術的快速挖掘、精準分析，實時監測的科技優勢，如網格化數字平臺管理模式、全方位數據監控系統、數據與風險預警系統、數據化統計分析系統等，凸顯現代治理結構的虛擬性、平臺化和整合性。這樣既有利于優化政府組織結構，提高政府總體的治理能力，也有利于實現公共治理與監督的社會參與，減少治理層級，彌補傳統治理結構下信息不對稱的缺陷，實現真正意義上的去中心化與扁平化。

（四）整合：從單一化到網絡化。

網絡化治理本身即為公共管理領域的一種新型理論與發展趨勢，其主要強調互通、共享資源與信息，達到共同治理的目標。而大數據技術等新型科技的主要價值即為共享與交互，所以大數據背景是網絡化政府治理與管理模式變革的機遇所在，形成總體社會治理信息與數據的協同整合。

所謂整合，是將零散的元素銜接起來，在傳統的政府治理模式中，單一化聯系方式的特征十分突出。所謂單一化，即點對點或面對面的聯系模式。事實上社會聯系模式體現了思想的傳遞方式，傳統社會背景中，人與人之間的聯系一般是面對面的，而在以數據傳輸為技術基礎的網絡化與數據化社會，許多情況下社會聯系并不需要直接面對面地實現，數據技術為公民與國家提供了云上平臺與網絡空間，人們的想法交流可在網絡空間中進行自由傳遞。同時，網絡空間與數據空間也可以起到整合的作用，如將不同地區、不同領域的數據庫與信息共享平臺進行融合，形成整體的網絡系統。在扁平化治理結構構建完成后，不同領域的扁平化結構可在數據空間中形成一個體系化的網絡系統，將大大降低政府治理的壓力。

實踐層面，上述整合體系與總體系統可通過數據驅動系統構建實現，如建立大數據技術支持系統，利用數據分析與并行化、可視化技術減少子系統之間信息傳遞的偏差，更加精準地將不同領域的數據進行關聯，或打造新型數據化智庫及其支持系統，并推動其市場化運作，有利于凝聚市場主體力量、各領域專家與人才等各方社會力量，為政府治理總體質量的提高提供重要價值。這種聯系方式較之傳統單一化聯系更能發揮社會個體的功能，也有利于利用數據技術破除社會聯系的時間與空間阻礙。

結語

國家治理體系與治理能力現代化、政府治理能力提高是新環境下國家戰略層面的新要求與社會發展過程中的新需要。在大數據背景下，傳統政府治理模式中治理目標的經濟化、治理方式的程序化、治理結構的層級化與聯系方式的單一化并不能適配新的公共需求體系。人民需求日益多元化，社會聯系開始從面對面形式轉向云端與網絡空間，作為社會事務的管理者，政府及其部門應當在治理過程中充分發揮大數據等新興技術的科技價值，轉變治理思維。大數據下的數字經濟社會的特點在于以數據共享合作關系為基礎，促進人類社會向組織效率更高的有機社會轉變。[20](p48-54)政府治理主體只有“懂得大數據，用好大數據，增強利用數據推進各項工作的本領，不斷提高對大數據發展規律的把握能力。”[21]方能在創新政府治理模式中實現公共需求感知的精準化、治理結構的扁平化、治理方式的智慧化和社會聯系的網絡化，推動社會整體向著嶄新的態勢轉變，實現政府治理能力的質量提高與現代化發展。