資源壟斷、行動(dòng)脫耦與治理失靈：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)治理

劉帥順，張汝立

（北京師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，北京100875）

一、引論：政府購(gòu)買(mǎi)作為第三種服務(wù)供給模式

20 世紀(jì)70 年代末，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革促使其思考在資源配置中的作用，促進(jìn)“權(quán)力下沉”，改革“總體性社會(huì)”成為這一時(shí)期政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)。[1]（p66）以項(xiàng)目發(fā)包方式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與中國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)需要高度契合，自20 世紀(jì)90 年代中期開(kāi)始逐漸被各級(jí)政府部門(mén)采納。

本質(zhì)上講，這種項(xiàng)目制的發(fā)包模式仍然是一種政府控制下的公共產(chǎn)品供給模式，只不過(guò)將服務(wù)發(fā)包給了社會(huì)組織。[2](p130-140)但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是一種區(qū)別于科層制和行政發(fā)包制的新的服務(wù)供給方式。韋伯認(rèn)為近代科層制具備職務(wù)分派清楚、強(qiáng)制規(guī)則明確、官職層級(jí)制、文書(shū)備案、職務(wù)專業(yè)化和即事化等功能原則。[3](p22-25)因此，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格條線控制以保證制度在科層傳導(dǎo)中的一致性與執(zhí)行的規(guī)范性是科層制的最主要特征。周黎安則認(rèn)為行政發(fā)包制是處于韋伯意義上的科層制與市場(chǎng)化之間的一種混合形態(tài)，[4](p1-38)這一觀點(diǎn)解釋了承包方的非正式運(yùn)作和變通實(shí)踐。因?yàn)樾姓l(fā)包制本身就包含對(duì)承包方“自由裁量權(quán)”的默許。[5](p85-97)許多學(xué)者在研究上下級(jí)政府間的權(quán)力關(guān)系與治理變革時(shí)提出“項(xiàng)目制”概念[6](p126-148)[7](p113-130)[8](p82-102)與行政發(fā)包制其實(shí)是同義的。而政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)顯著不同于通過(guò)科層制和行政發(fā)包制供給服務(wù)的制度安排，因?yàn)檫@種服務(wù)外包制打破了原有的依靠嚴(yán)格上下級(jí)支配關(guān)系安排公共服務(wù)的模式，派生出一種新的政府部門(mén)與社會(huì)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)和監(jiān)管方式。科層體制、行政發(fā)包與政府購(gòu)買(mǎi)在服務(wù)提供中的主要差異可參見(jiàn)表1。

表1 三種服務(wù)供給模式的比較

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式中，社會(huì)組織替代了下級(jí)政府成為服務(wù)實(shí)際生產(chǎn)者，但是社會(huì)組織與政府并非是平等合作的契約伙伴關(guān)系，而是行政力量強(qiáng)力滲透到社會(huì)組織服務(wù)過(guò)程中的嵌入關(guān)系。組織制度學(xué)派認(rèn)為社會(huì)行動(dòng)主體在界定自身利益、目標(biāo)和策略時(shí)，總是從所在的制度環(huán)境中尋找資源，[9](p273-286)嵌入社會(huì)組織的政府作為服務(wù)發(fā)包方同樣存在指標(biāo)化考核社會(huì)組織的制度慣性。從激勵(lì)方式看，社會(huì)組織生存與發(fā)展主要依靠承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的剩余索取，這說(shuō)明社會(huì)組織要與服務(wù)對(duì)象在一個(gè)盤(pán)子里“分蛋糕”，如果社會(huì)組織將資金主要用于提供服務(wù)，那么其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)與生存必將受到威脅。剩余索取的激勵(lì)方式限制了社會(huì)組織的服務(wù)能力，導(dǎo)致其勢(shì)必在服務(wù)規(guī)模與質(zhì)量和自身生存發(fā)展之間尋求最優(yōu)解，而在一定程度上放棄了專業(yè)性。從考核原則看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采取結(jié)果導(dǎo)向原則，這既簡(jiǎn)化了政府監(jiān)管成本，又為社會(huì)組織生產(chǎn)數(shù)字指標(biāo)以應(yīng)對(duì)考核創(chuàng)造了運(yùn)作空間。不同于行政發(fā)包，政府不是直接考核社會(huì)組織，而是委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行績(jī)效考核，第三方作為指標(biāo)考核的具體執(zhí)行者將政府監(jiān)管的壓力傳導(dǎo)給社會(huì)組織。從運(yùn)行機(jī)制看，政府部門(mén)采取委托代理方式將公共服務(wù)生產(chǎn)的具體責(zé)任委托給社會(huì)組織代理執(zhí)行，同時(shí)委托第三方對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估，第三方提供的指標(biāo)考核結(jié)果就是其具體產(chǎn)出。

政府希望通過(guò)與社會(huì)組織的合作改善服務(wù)供給效果，而明示服務(wù)有效性的最佳技術(shù)手段就是量化指標(biāo)考核。因此，作為發(fā)包方的政府、作為承包方的社會(huì)組織與作為評(píng)估方的第三方圍繞指標(biāo)考核所展開(kāi)的一幅互動(dòng)圖景就構(gòu)成了指標(biāo)治理系統(tǒng)。本文將要研究的是，指標(biāo)治理是如何被具體應(yīng)用到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估中去的，理解指標(biāo)治理系統(tǒng)各主體的行動(dòng)邏輯以及指標(biāo)生產(chǎn)過(guò)程，進(jìn)而解釋指標(biāo)治理是如何失靈的。

二、文獻(xiàn)綜述：數(shù)字指標(biāo)的理想功能與實(shí)踐困境

量化的指標(biāo)考核實(shí)際上是政府力圖實(shí)現(xiàn)有效治理的一種努力，已有研究從多個(gè)角度證明了數(shù)字指標(biāo)治理的優(yōu)越性。第一，理性化視角。韋伯強(qiáng)調(diào)科層制的“可計(jì)算規(guī)則”以杜絕非理性因素是其最重要的美德。[3](p45-47)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是國(guó)家具備了計(jì)算能力，把成本收益作為行為首要準(zhǔn)則。[10](p221-222)這種可計(jì)算的理性化特征對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理效率提升具有積極意義。第二，現(xiàn)代性視角。吉登斯將系統(tǒng)的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字的出現(xiàn)作為現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生的標(biāo)志。現(xiàn)代國(guó)家借助統(tǒng)計(jì)數(shù)字的清晰化力量，可以擴(kuò)大行政控制范圍。[11](p22)黃仁宇認(rèn)為“傳統(tǒng)中國(guó)雖然早熟，卻沒(méi)有發(fā)展出基于理性的數(shù)目字管理，今日中國(guó)趨向現(xiàn)代化，必須徹底解決此根本技術(shù)問(wèn)題”。[12](p25)可見(jiàn)，政府的數(shù)字管理與運(yùn)用能力體現(xiàn)了其現(xiàn)代化治理水平，數(shù)字化政府和數(shù)字化治理是現(xiàn)代政府治理的基本特征。第三，整合性視角。數(shù)字技術(shù)強(qiáng)化了自上而下的信息收集能力，有效地減少了下級(jí)政府因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、變通和舞弊而導(dǎo)致政策走樣的概率。[13](p119-142)多重指標(biāo)的量化考核深化了政府總體治理和縱向控制力度，[14](p104-127)因?yàn)榍逦涂刹僮骰臄?shù)字指標(biāo)更容易引起下級(jí)官員的重點(diǎn)關(guān)注。以上研究表明，數(shù)字指標(biāo)考核的精細(xì)化、技術(shù)化、效率化取向，使其資源汲取、社會(huì)控制、科學(xué)決策、目標(biāo)激勵(lì)等功能越來(lái)越突顯。

上述研究充滿了對(duì)數(shù)字指標(biāo)治理的完美想象，然而實(shí)證分析卻證實(shí)了指標(biāo)治理失靈的一面。第一，異化的數(shù)字。社會(huì)治理越來(lái)越麥當(dāng)勞化最終導(dǎo)致人們喪失對(duì)系統(tǒng)的控制，而這種系統(tǒng)有朝一日會(huì)反過(guò)來(lái)控制他們自身。[15](p119)斯科特也認(rèn)為實(shí)物目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)很難被度量，人們便用一些抽象化的統(tǒng)計(jì)來(lái)替代多樣性的地方知識(shí)，這種對(duì)社會(huì)秩序簡(jiǎn)單化、集權(quán)式的解決方案必然要失敗。[16](p6-7)這說(shuō)明對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字管理的迷信將作為治理主體的人“物化”成了數(shù)字指標(biāo)治理的對(duì)象和工具，人的主體性、文化的多樣性和社會(huì)的復(fù)雜性被數(shù)字指標(biāo)抹殺。第二，虛假的數(shù)字。數(shù)字測(cè)度者具有決定被測(cè)度者命運(yùn)的權(quán)力，被測(cè)度者會(huì)奉承、哄騙和有選擇地透露數(shù)字信息，以達(dá)到擴(kuò)大利益和規(guī)避處罰的目的。[17](p180-181)下級(jí)官員這種夸大有利信息并減少不利信息的傾向使得高級(jí)官員往往得到歪曲信息。[18](p120-139)中國(guó)學(xué)者在研究“大躍進(jìn)”時(shí)期的錦標(biāo)賽體制、[19](p54-77)農(nóng)村基層政權(quán)、[20](p61-92)土地改革運(yùn)動(dòng)、[21](p84-96)勞動(dòng)關(guān)系治理[22](p66-89)時(shí)都指出中央通過(guò)嚴(yán)密控制的目標(biāo)責(zé)任制來(lái)審核地方政府和官員的政績(jī)，下級(jí)政府在“一票否決”等制度壓力下，通過(guò)非正式運(yùn)作來(lái)隱瞞信息、完成任務(wù)。這造成了下級(jí)層層浮夸、上下級(jí)共謀甚至造假來(lái)滿足中央的要求，最終使得中央完全與真實(shí)相隔絕。[23](p143-159)以上研究發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)治理失靈與上級(jí)政府的壓力控制、下級(jí)政府的策略應(yīng)對(duì)以及上下級(jí)政府的“合謀”密不可分。

已有研究不管是對(duì)指標(biāo)治理的理想功能分析還是對(duì)指標(biāo)治理失靈的實(shí)證分析多遵循韋伯意義上的科層制研究進(jìn)路，科層系統(tǒng)中的嚴(yán)密上下級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和各級(jí)權(quán)力主體的理性追求產(chǎn)生的治理張力是指標(biāo)治理失靈的主要原因。但是，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的指標(biāo)治理則超出了科層制之外，勾連起了政府和社會(huì)兩大部門(mén)。社會(huì)組織作為參與政府行政運(yùn)作的外來(lái)權(quán)力結(jié)構(gòu)是如何讓政府改變?cè)嗅槍?duì)上下級(jí)之間的績(jī)效評(píng)估方式的，政府、社會(huì)組織與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是如何基于各自理性追求來(lái)應(yīng)對(duì)評(píng)估指標(biāo)的，數(shù)字指標(biāo)在政府與社會(huì)的勾連滲透中是如何生產(chǎn)出來(lái)的，指標(biāo)治理在新型的政社合作關(guān)系中又是如何失靈的，針對(duì)這些問(wèn)題已有研究很少涉及。因此，研究政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的指標(biāo)治理失靈問(wèn)題既可以與科層制內(nèi)部的指標(biāo)治理失靈形成比較，又可以有效拓展科層制理論的可能論域。

本研究以Y 市C 區(qū)開(kāi)展的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目為個(gè)案，自2018年10月至2020年12月共歷時(shí)兩年多時(shí)間，運(yùn)用訪談和參與觀察的方法獲取了社會(huì)組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、區(qū)民政局有關(guān)科室等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和一線參與人員對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)知態(tài)度、指標(biāo)設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程等第一手資料。據(jù)此基本可以理解相關(guān)各方在績(jī)效指標(biāo)生產(chǎn)過(guò)程中的行動(dòng)邏輯并解釋指標(biāo)治理失靈的內(nèi)在根由。

三、指標(biāo)治理的數(shù)字美學(xué)

Y市C區(qū)政府從2014年開(kāi)始，每年安排2000萬(wàn)元左右專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，2019 年繼續(xù)安排3000 萬(wàn)元左右專項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目約300個(gè)，涉及社會(huì)矛盾化解、美麗社區(qū)建設(shè)等8 大類(lèi)別，參與社會(huì)組織數(shù)量近100個(gè)。區(qū)民政局面對(duì)龐大的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)模勢(shì)必采取簡(jiǎn)潔高效的指標(biāo)監(jiān)管。作為發(fā)包方的政府通過(guò)委托專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，力求做到資金投入的高效率和服務(wù)供給的高質(zhì)量，并以此彰顯購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的正當(dāng)性和必要性。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的數(shù)字指標(biāo)治理體現(xiàn)了政府履職盡責(zé)的行政合法化、精干高效的監(jiān)管簡(jiǎn)約化和事半功倍的動(dòng)員組織化。

（一）合法化。

一項(xiàng)制度的合法性涉及該制度產(chǎn)生并保持現(xiàn)存政治機(jī)構(gòu)最符合社會(huì)需要的信念的能力。[24](p53)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正是出于提高公共服務(wù)質(zhì)量、資金使用效率和公眾對(duì)服務(wù)滿意度的目的，這也是向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)向的重要嘗試。因此，通過(guò)指標(biāo)治理的方式收集直觀的績(jī)效數(shù)字證據(jù)便是對(duì)這項(xiàng)改革嘗試合法化的最佳證明。服務(wù)有效性是政策合法化的前提，發(fā)包方政府通過(guò)收集各種指標(biāo)數(shù)字來(lái)明示服務(wù)有效性，這主要體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)估的終期評(píng)審指標(biāo)體系中。Y市C區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)終期評(píng)審指標(biāo)分為五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)（10 分）、實(shí)施管理（30 分）、服務(wù)質(zhì)量（20 分）、項(xiàng)目成效（20分）、財(cái)務(wù)管理（20分），每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下又包括2～5 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，分?jǐn)?shù)配置為4～10 分不等。以項(xiàng)目成效為例，其下包括項(xiàng)目產(chǎn)出清晰明確（6分）、服務(wù)對(duì)象滿意度（6 分）、運(yùn)行機(jī)制規(guī)范性（4分）、項(xiàng)目推廣宣傳能見(jiàn)度（4分）四項(xiàng)。政府只要最終收集到以上指標(biāo)的確切數(shù)字和總體分?jǐn)?shù)就可以大致判定出該年度購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的有效性，這既是政府部門(mén)考核社會(huì)組織的重要方式，同時(shí)也是作為發(fā)包方的政府接受上級(jí)政府績(jī)效考核的重要憑證。發(fā)包方政府嚴(yán)格控制購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的輸出端并執(zhí)著追求清晰明確的數(shù)字化考核結(jié)果，因此生產(chǎn)出一套漂亮的結(jié)項(xiàng)數(shù)字是明示社會(huì)組織服務(wù)供給和政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革有效性的重要參考，證明了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一項(xiàng)制度探索的合法化地位。

（二）簡(jiǎn)約化。

數(shù)字技術(shù)與治理理念的融合是數(shù)字治理的最高境界。[25](p36-41)數(shù)字和治理天然具有親和性，原因就在于數(shù)字所呈現(xiàn)出來(lái)的簡(jiǎn)約化、理性化和客觀性。政府面對(duì)的控制需求越強(qiáng)，就越需要強(qiáng)大的清晰性以實(shí)現(xiàn)控制。[16](p243)政府對(duì)社會(huì)組織所承接服務(wù)項(xiàng)目的全流程績(jī)效監(jiān)管體現(xiàn)了鮮明的簡(jiǎn)約化治理取向。對(duì)此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示：“每年監(jiān)管幾百個(gè)項(xiàng)目，我們?nèi)藛T少、任務(wù)重，不采取指標(biāo)化管理根本完不成任務(wù)。”（20190610-PGF-ZL，編碼規(guī)則：訪談時(shí)間-對(duì)象屬性-對(duì)象代碼，下同）評(píng)估機(jī)構(gòu)在過(guò)程監(jiān)管時(shí)要求項(xiàng)目承接方每月第一周提交上月月度工作總結(jié)表和本月工作計(jì)劃，每項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展前5日?qǐng)?bào)送項(xiàng)目活動(dòng)計(jì)劃，每次活動(dòng)后一周內(nèi)提交活動(dòng)總結(jié)、照片、視頻等佐證材料。社會(huì)組織所提交的材料要具體量化服務(wù)次數(shù)和覆蓋規(guī)模。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)員對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)的實(shí)地監(jiān)測(cè)結(jié)果也要指標(biāo)化處理：活動(dòng)準(zhǔn)備（25 分）、活動(dòng)執(zhí)行（50 分）、活動(dòng)效果（25 分），每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)又包括2～6項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，比如活動(dòng)效果就包括服務(wù)對(duì)象滿意度（15分）、活動(dòng)宣傳（10分）兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。服務(wù)對(duì)象滿意度是重要的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目至少需要做一次居民滿意度調(diào)查。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的《社會(huì)組織滿意度測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》分為15個(gè)具體指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)5～10 分不等，總分為100 分，每次活動(dòng)結(jié)束之后由參與活動(dòng)的居民獨(dú)立填寫(xiě)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)收集問(wèn)卷之后將其轉(zhuǎn)化為一套新的評(píng)價(jià)指標(biāo)：現(xiàn)場(chǎng)組織（30分）、活動(dòng)內(nèi)容（40分）、工作人員（30 分），每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)具體劃分為3～4 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，每項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)10分，分?jǐn)?shù)加總之后才形成最終的《社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目滿意度反饋表》。過(guò)程檔案留痕、實(shí)地監(jiān)測(cè)和滿意度調(diào)查是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化治理的三大法寶，將數(shù)量眾多的項(xiàng)目和組織監(jiān)管任務(wù)濃縮至一張張清晰可見(jiàn)的考核表格里。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為了盡量簡(jiǎn)化績(jī)效考核過(guò)程，每一項(xiàng)監(jiān)管手段都將指標(biāo)治理技術(shù)發(fā)揮到了極致。

（三）組織化。

指標(biāo)治理是一種柔性的組織化動(dòng)員工具，發(fā)包方通過(guò)對(duì)資金額度、項(xiàng)目類(lèi)別和數(shù)量的分配權(quán)重調(diào)整就可以輕松引導(dǎo)社會(huì)組織投身于政府希望實(shí)現(xiàn)優(yōu)先治理的領(lǐng)域。指標(biāo)化和數(shù)量化引導(dǎo)著下級(jí)政府的注意力和工作重點(diǎn)，激勵(lì)基層政府選擇性關(guān)注。[26](p68-87)這對(duì)于動(dòng)員社會(huì)組織同樣有效，因?yàn)槌薪诱?gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目是當(dāng)前社會(huì)組織生存發(fā)展的最主要資金來(lái)源，能不能盡可能多地拿到項(xiàng)目和資金決定了社會(huì)組織的前途命運(yùn)。如果說(shuō)下級(jí)政府面對(duì)上級(jí)指標(biāo)考核采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)遵循的是“升遷”的邏輯，那么社會(huì)組織面對(duì)發(fā)包方政府調(diào)整指標(biāo)權(quán)重采取應(yīng)對(duì)策略遵循的則是“生存”的邏輯，因此社會(huì)組織對(duì)數(shù)量指標(biāo)改變的反應(yīng)更為敏感。Y市C區(qū)民政局每年都會(huì)發(fā)布《社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》和《使用社會(huì)建設(shè)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)指導(dǎo)目錄》，這兩個(gè)文件規(guī)定了每年預(yù)計(jì)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)內(nèi)容和重點(diǎn)資助項(xiàng)目。比如，2019 年的項(xiàng)目安排為“2+6”，并將資金總額的30%用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)矛盾化解和美麗社區(qū)建設(shè)兩類(lèi)服務(wù)。2020 年則確定了“2+8”的支持方向，其中社會(huì)矛盾干預(yù)化解和服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展兩類(lèi)重點(diǎn)支持方向的資金占比為30%，另外八類(lèi)為一般支持方向，并且單個(gè)項(xiàng)目資金支持額度不超過(guò)10萬(wàn)元。在指標(biāo)配比權(quán)重的引導(dǎo)下，社會(huì)組織通過(guò)增加、轉(zhuǎn)變甚至放棄自身專業(yè)服務(wù)特長(zhǎng)的方式來(lái)迎合每年政府規(guī)定的服務(wù)類(lèi)別，確保可以拿到項(xiàng)目維持組織生存。實(shí)施方案和指導(dǎo)目錄既是引導(dǎo)社會(huì)組織定向發(fā)力的發(fā)令槍，也使政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的整合化管理，避免其過(guò)度自由化發(fā)展乃至超出科層控制邊界。指標(biāo)治理的本質(zhì)是政府通過(guò)仿照科層內(nèi)部上下級(jí)控制方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的組織化管理，處于資源和權(quán)力劣勢(shì)地位的社會(huì)組織只能依從并積極適應(yīng)這種整合方式。

四、指標(biāo)治理系統(tǒng)及其失靈

合法化、簡(jiǎn)約化和組織化是政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行指標(biāo)治理的美學(xué)追求，其中充滿了對(duì)數(shù)字指標(biāo)理性、客觀、高效的理想預(yù)期。但是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)制度安排在涉及多個(gè)行動(dòng)主體的利益考量和行動(dòng)取向時(shí)遠(yuǎn)比政府單一行動(dòng)主體所預(yù)設(shè)的要更加復(fù)雜。同一制度場(chǎng)域下的各行動(dòng)單元往往面臨著“制度復(fù)雜性”，即它們不得不經(jīng)常面對(duì)所在領(lǐng)域中內(nèi)在要求相互不一致的目標(biāo)、原則或者意義的“強(qiáng)制”。[27](p105-125)斯科特認(rèn)為任何一項(xiàng)制度都包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的強(qiáng)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，[28](p56)即強(qiáng)制性、規(guī)范性和認(rèn)知性是一項(xiàng)社會(huì)制度得以存在并長(zhǎng)期延續(xù)的基礎(chǔ)保證。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)社會(huì)制度也必然符合斯科特提出的這一概念框架，參與這一制度運(yùn)行的發(fā)包方（政府）、評(píng)估方（第三方）和生產(chǎn)方（社會(huì)組織）由于所處地位角色的不同而分別占據(jù)強(qiáng)制性、規(guī)范性和認(rèn)知性要素的優(yōu)勢(shì)地位，占據(jù)要素優(yōu)勢(shì)地位的各代表主體在制度運(yùn)行的不同階段往往發(fā)揮著比其他主體更具支配性的關(guān)鍵作用。因此，指標(biāo)治理所實(shí)際達(dá)成的效果和制度場(chǎng)域中各代表主體依據(jù)要素資源優(yōu)勢(shì)而采取的理性行動(dòng)和策略表達(dá)密不可分。

借助斯科特的制度三要素理論,并結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度實(shí)踐中各主體間的實(shí)際關(guān)系，筆者構(gòu)建了指標(biāo)治理系統(tǒng)場(chǎng)域，并依此試圖去解釋績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)治理系統(tǒng)是如何運(yùn)行并最終造成指標(biāo)治理失靈的（參見(jiàn)表2）。

（一）發(fā)包方：獲取真實(shí)指標(biāo)。

獲得真實(shí)的數(shù)字指標(biāo)對(duì)作為發(fā)包方的政府來(lái)講非常重要。首先，真實(shí)指標(biāo)可以提高政府科學(xué)決策能力，減少政策偏差造成的各種負(fù)面影響。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在結(jié)項(xiàng)之后要向C 區(qū)民政局提交本年度的《使用社會(huì)建設(shè)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)年度結(jié)項(xiàng)報(bào)告》，發(fā)包方根據(jù)報(bào)告中的社會(huì)組織計(jì)劃報(bào)表、階段評(píng)估報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告和佐證材料等具體指標(biāo)所反映出的項(xiàng)目實(shí)施效果，對(duì)資金比例錯(cuò)配、項(xiàng)目設(shè)置偏差等不理想狀態(tài)及時(shí)糾正，并作為下一年度確定服務(wù)指導(dǎo)目錄和資金配置比例的重要參考。

其次，真實(shí)指標(biāo)可以作為發(fā)包方對(duì)生產(chǎn)方實(shí)施過(guò)程控制和激勵(lì)動(dòng)員的實(shí)用性工具，減少生產(chǎn)方的信息蒙蔽和機(jī)會(huì)主義行為，使發(fā)包方的決策權(quán)力暢通無(wú)阻地滲透到服務(wù)一線。根據(jù)生產(chǎn)方上報(bào)的活動(dòng)記錄表，發(fā)包方會(huì)隨機(jī)抽取參與活動(dòng)居民所登記的電話號(hào)碼詢問(wèn)核實(shí)，C 區(qū)民政局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人對(duì)此表示：“只要電話打不通或者對(duì)方（對(duì)參與服務(wù)項(xiàng)目一事）不知情，就說(shuō)明社會(huì)組織在造假，對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重服務(wù)失實(shí)的社會(huì)組織我們是要追回資金的。”（20181118-FBF-LKZ）發(fā)包方的這種事后回溯機(jī)制可以對(duì)社會(huì)組織形成長(zhǎng)期監(jiān)控壓力，使其除了要面對(duì)第三方績(jī)效評(píng)估之外還要隨時(shí)面對(duì)發(fā)包方的立體化質(zhì)量抽檢。

表2 指標(biāo)治理系統(tǒng)場(chǎng)域

再次，通過(guò)這種全流程指標(biāo)控制方式，發(fā)包方可以輕松實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的目標(biāo)動(dòng)員和行動(dòng)整合，使生產(chǎn)方嚴(yán)格圍繞合同設(shè)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展服務(wù)。對(duì)此，C 區(qū)民政局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人表示：“社會(huì)組織下沉到社區(qū)提供服務(wù)肯定也會(huì)幫助社區(qū)完成工作，但是我要保證項(xiàng)目書(shū)中的服務(wù)指標(biāo)完成，然后社會(huì)組織再去做什么額外的工作就是他們自己的事情了。”（20181118-FBF-LKZ）在具體化、指標(biāo)化的服務(wù)績(jī)效考核壓力下，社會(huì)組織必須考慮在年度周期內(nèi)完成政府設(shè)定好的服務(wù)項(xiàng)目，專業(yè)特長(zhǎng)和居民訴求都要首先讓位于計(jì)劃指標(biāo)的完成。難怪有社工表示：“做項(xiàng)目就是做指標(biāo)，指標(biāo)完成了項(xiàng)目就完成了，就能在結(jié)項(xiàng)評(píng)審時(shí)得到一個(gè)好成績(jī)，明年就能繼續(xù)做項(xiàng)目。”（20200929-SCF-WM）所以，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中的政府、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織圍繞共同的指標(biāo)治理目標(biāo)將行動(dòng)計(jì)劃、資源配置等高效整合起來(lái)。

最后，真實(shí)指標(biāo)彰顯了政府對(duì)理性化、客觀化和標(biāo)準(zhǔn)化治理方式的執(zhí)著追求。一位C 區(qū)所轄的某街道民政科負(fù)責(zé)人表示：“有多少家社會(huì)組織進(jìn)來(lái)（提供服務(wù)）、服務(wù)次數(shù)、服務(wù)人次都要統(tǒng)計(jì)，這樣年終工作總結(jié)才好講出來(lái)……不僅街道這樣，每個(gè)街道的數(shù)據(jù)匯集到區(qū)民政局，民政局領(lǐng)導(dǎo)也要詳細(xì)的數(shù)據(jù)做參考。”（20201203-FBF-WKZ）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所取得的實(shí)際成效為C 區(qū)民政系統(tǒng)條線上的各級(jí)官員所重視，而一組簡(jiǎn)明直觀的數(shù)字自然是總結(jié)年度工作的最佳方法。發(fā)包方政府獲得系列的指標(biāo)數(shù)字既可以增強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這種新型社會(huì)治理方式的推行信心，醒目的指標(biāo)數(shù)字更是服務(wù)效果和治理政績(jī)的技術(shù)化呈現(xiàn)。數(shù)字指標(biāo)反映出來(lái)的社會(huì)真實(shí)性是不容易被反駁的，發(fā)包方的治理目標(biāo)和數(shù)字指標(biāo)的表達(dá)呈現(xiàn)可以相互印證進(jìn)而相互促進(jìn)，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作持續(xù)開(kāi)展。

（二）生產(chǎn)方：制造懸浮指標(biāo)。

社會(huì)組織作為服務(wù)實(shí)際生產(chǎn)者，在拿到發(fā)包方資金支持的同時(shí)也要接受其全流程、立體化指標(biāo)監(jiān)管。生產(chǎn)方如果完全按照立項(xiàng)計(jì)劃書(shū)保質(zhì)保量完成服務(wù)將耗費(fèi)極大的人、物成本，最后項(xiàng)目資金所剩無(wú)幾，無(wú)法支付員工工資和專家費(fèi)補(bǔ)貼。社會(huì)組織在指標(biāo)治理場(chǎng)域中既無(wú)政府的權(quán)力優(yōu)勢(shì)又無(wú)評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)則監(jiān)管地位，但是社會(huì)組織作為生產(chǎn)者熟知自身能力范圍和服務(wù)彈性所在，因此處于信息資源的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)一方。HB文化服務(wù)中心的一名社工表示：“分小組搞活動(dòng)既浪費(fèi)精力又浪費(fèi)錢(qián)，大家集體郊游人多勢(shì)眾，照片拍出來(lái)才好看，同樣能達(dá)到服務(wù)人次的要求，這樣績(jī)效考評(píng)才容易過(guò)關(guān)。”（20190705-SCF-XD）盡管發(fā)包方希望社會(huì)組織按照合約規(guī)定完成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，但是嚴(yán)重依賴項(xiàng)目剩余索取生存的社會(huì)組織只有通過(guò)變通執(zhí)行活動(dòng)才可能有資金結(jié)余，這是生產(chǎn)方的“生存”邏輯使然。無(wú)論上層采用的技術(shù)監(jiān)管手段如何精密，都會(huì)引起下級(jí)的反控制，這就是“控制的辯證法”。[11](p9-10)但是反控制不意味著生產(chǎn)方不執(zhí)行服務(wù)合同，相反社會(huì)組織要使實(shí)際呈現(xiàn)出來(lái)的各項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)完全達(dá)到甚至超過(guò)立項(xiàng)預(yù)期，這才是反控制的最佳策略。下表是LD社會(huì)工作服務(wù)中心完成“老舊小區(qū)危房改造中社區(qū)領(lǐng)袖培養(yǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目后所提交的結(jié)項(xiàng)報(bào)告的一部分。（參見(jiàn)表3）。

這張對(duì)照表上的每一項(xiàng)指標(biāo)都顯著超出了計(jì)劃預(yù)期。正如前邊社工所說(shuō)的那樣，拆解或合并活動(dòng)可以顯著提高活動(dòng)次數(shù)和參與人數(shù)。此外，刻意降低計(jì)劃達(dá)成效果可以在后期結(jié)項(xiàng)材料申報(bào)時(shí)占據(jù)更多的主動(dòng)，實(shí)際效果超出計(jì)劃越多則越能使生產(chǎn)方順利通過(guò)結(jié)項(xiàng)評(píng)審。生產(chǎn)方承接同一類(lèi)別的多個(gè)項(xiàng)目可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，擴(kuò)大服務(wù)人群、節(jié)約項(xiàng)目成本既可以生產(chǎn)出美觀的指標(biāo)數(shù)字同時(shí)擴(kuò)大了剩余索取。委托代理理論認(rèn)為，代理方占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)地位，因此更愿意進(jìn)行“信號(hào)博弈”，即利用信息模糊性在合法性基礎(chǔ)上提出自圓其說(shuō)的解釋，[29](p80-96)最終將發(fā)包方置于“信息俘獲”的地位。

德博拉·斯通將組織逃避正式規(guī)則的計(jì)謀稱為彌漫性激勵(lì)，[17](p292)彌漫性激勵(lì)創(chuàng)造出了規(guī)則設(shè)計(jì)之初所未曾想到的新問(wèn)題，而且只要規(guī)則面對(duì)的是有意志和有創(chuàng)造力的人，規(guī)則就必定會(huì)造成彌漫性激勵(lì)。社會(huì)組織作為數(shù)字生產(chǎn)方充分發(fā)揮信息資源優(yōu)勢(shì)，圍繞自己設(shè)定的計(jì)劃指標(biāo)實(shí)施了一套既迎合監(jiān)管需要又?jǐn)U大相容利益的自我證明策略，最終既獲得了良好的項(xiàng)目評(píng)價(jià)又汲取到了盡可能多的剩余資源。數(shù)字指標(biāo)只是一種關(guān)于社會(huì)組織自我呈現(xiàn)的表達(dá)性現(xiàn)實(shí)，數(shù)字指標(biāo)背后的真實(shí)服務(wù)質(zhì)量、需求匹配度和公眾參與意愿等客觀性現(xiàn)實(shí)很難通過(guò)指標(biāo)測(cè)量出來(lái)，同時(shí)也不是發(fā)包方和評(píng)估方關(guān)注的重點(diǎn)。生產(chǎn)方僅限于對(duì)績(jī)效指標(biāo)的表面化理解和策略化執(zhí)行，卻忽視了指標(biāo)的效度和信度考量，從而為其采取目標(biāo)替代、掩蓋問(wèn)題、夸大效果等應(yīng)對(duì)方式提供了運(yùn)作空間，最終導(dǎo)致數(shù)字指標(biāo)既“懸浮”于實(shí)際服務(wù)質(zhì)量，又“懸浮”于居民實(shí)質(zhì)所需。

表3 結(jié)項(xiàng)完成指標(biāo)對(duì)照表

（三）評(píng)估方：執(zhí)行簡(jiǎn)化指標(biāo)。

發(fā)包方委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全流程監(jiān)管，體現(xiàn)了政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的形式合法化追求。評(píng)估方作為政府代理人負(fù)責(zé)各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)的制定和具體執(zhí)行，因此在指標(biāo)治理場(chǎng)域中占據(jù)規(guī)則資源。評(píng)估機(jī)構(gòu)的全流程監(jiān)管主要包括實(shí)地走訪和階段考核兩部分內(nèi)容。實(shí)地走訪要求第三方監(jiān)測(cè)員實(shí)際參與社會(huì)組織活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程，通過(guò)觀察活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程、訪談社會(huì)組織負(fù)責(zé)人以及讓參與居民填寫(xiě)滿意度調(diào)查問(wèn)卷等形式獲取項(xiàng)目實(shí)施的第一手資料。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)員表示：“區(qū)民政局要求每個(gè)項(xiàng)目的跟訪不得少于三次，但是每個(gè)年度有將近兩百個(gè)項(xiàng)目需要進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管，我們最多的時(shí)候只有五名監(jiān)測(cè)員，不可能一個(gè)項(xiàng)目走訪三次，每個(gè)項(xiàng)目走訪一次已經(jīng)是非常大的工作量了。”（20190614-PGF-ZL）因此，社會(huì)組織只要精心做好一次服務(wù)就足以應(yīng)對(duì)實(shí)地走訪環(huán)節(jié)。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)員通過(guò)一次的實(shí)地走訪，根據(jù)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的服務(wù)進(jìn)度訪談、活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)觀察、居民滿意度問(wèn)卷調(diào)查等監(jiān)測(cè)手段得到的直觀經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)信息給出一個(gè)項(xiàng)目過(guò)程分?jǐn)?shù)和居民滿意度分?jǐn)?shù)就作為該項(xiàng)目在本年度內(nèi)的過(guò)程評(píng)估得分。這種監(jiān)測(cè)方式的偶然性與可預(yù)期性所帶來(lái)的信息舞弊、片面呈現(xiàn)、基層共謀等彌漫性激勵(lì)自然不為評(píng)估方所考慮和規(guī)避。

階段考核包括中期考核和結(jié)項(xiàng)考核。從2019年度的中期評(píng)審環(huán)節(jié)來(lái)看，三位項(xiàng)目評(píng)審專家和一位財(cái)務(wù)評(píng)審專家掌握打分權(quán)，其中項(xiàng)目得分就占到了80分，財(cái)務(wù)得分占到了20分，而第三方過(guò)程評(píng)估結(jié)果并不影響中期考核。在結(jié)項(xiàng)考核階段，評(píng)估指標(biāo)所占的權(quán)重略有不同：項(xiàng)目得分60分、財(cái)務(wù)得分20 分、第三方監(jiān)測(cè)得分10 分、滿意度測(cè)評(píng)得分10分，總計(jì)100 分。項(xiàng)目專家和財(cái)務(wù)專家的分?jǐn)?shù)直接決定了項(xiàng)目能否通過(guò)，而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和受益公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況雖然具有最直接的體察卻被排除出了專家系統(tǒng)。評(píng)審專家雖然不直接接受服務(wù)，但是依靠其專家身份具有判定項(xiàng)目質(zhì)量?jī)?yōu)劣的權(quán)力。考核分值配比直接決定了社會(huì)組織的工作重點(diǎn)，活動(dòng)材料、結(jié)項(xiàng)報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告是專家打分的主要依據(jù)，社會(huì)組織便在達(dá)成數(shù)字指標(biāo)和檔案留痕管理上多下功夫。第三方評(píng)估和公眾滿意度所占分值幾乎不對(duì)考核結(jié)果產(chǎn)生影響，社會(huì)組織自然不會(huì)在這兩項(xiàng)指標(biāo)上投入太多精力。

第三方評(píng)估過(guò)度依賴專家系統(tǒng)而輕視了對(duì)社會(huì)組織基層實(shí)踐能力的考核，有社工對(duì)此無(wú)奈地表示：“評(píng)估專家一說(shuō)你應(yīng)該做出自己的特色和形成品牌優(yōu)勢(shì)我就知道她不了解社區(qū)，不了解社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)的難處，我就不想跟她爭(zhēng)論了，只要讓我及格我就很滿意了。”（20201126-SCF-FXS）專家系統(tǒng)和社會(huì)組織在項(xiàng)目評(píng)審中的權(quán)力結(jié)構(gòu)不對(duì)等使一線社工喪失了發(fā)聲的機(jī)會(huì)，即便他們對(duì)現(xiàn)有的評(píng)估體系有所抱怨也很難憑借一己之力做出改變，為了評(píng)審過(guò)關(guān)也只好適應(yīng)規(guī)則，改造自己。另一方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)全面執(zhí)行規(guī)則的實(shí)際能力有限，面對(duì)數(shù)量眾多的項(xiàng)目和社會(huì)組織只能減少實(shí)地監(jiān)管次數(shù)。評(píng)估方簡(jiǎn)化對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行使其無(wú)法更好地發(fā)揮出規(guī)則資源優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在評(píng)分指標(biāo)權(quán)重的引導(dǎo)下“唯上（專家系統(tǒng)）不唯下（受益公眾）”和過(guò)度追求“編碼化信息”，忽視了對(duì)難以量化的基層社區(qū)實(shí)踐能力的提升。

（四）指標(biāo)治理失靈。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本該是指標(biāo)治理系統(tǒng)各代表主體為了共同的理想目標(biāo)而采取相向的耦合行動(dòng)，可是指標(biāo)治理系統(tǒng)場(chǎng)域中三方主體的各自理性追求和行動(dòng)脫耦使得這一目標(biāo)嚴(yán)重扭曲并難以達(dá)成。相比于科層體制和行政發(fā)包的服務(wù)供給模式，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入了社會(huì)組織和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，這在無(wú)形之中加劇了各方的目標(biāo)異質(zhì)性和績(jī)效考核難度。場(chǎng)域主體明顯差異化的目標(biāo)追求使得指標(biāo)治理在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中表現(xiàn)出的失靈后果比在科層體制和行政發(fā)包的服務(wù)提供模式中更加明顯而深刻。

發(fā)包方依托權(quán)力優(yōu)勢(shì)委托第三方設(shè)計(jì)全流程監(jiān)管指標(biāo)以求獲得真實(shí)數(shù)據(jù)，遵循“求真”的邏輯。真實(shí)指標(biāo)是對(duì)公共服務(wù)供給新模式實(shí)際效果的最有力證明，發(fā)包方依靠真實(shí)指標(biāo)改進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中存在的瑕疵以促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度不斷完善，可以顯示出發(fā)包方的可觀政績(jī)進(jìn)而凸顯了政治正確性。真實(shí)指標(biāo)只能通過(guò)嚴(yán)格的數(shù)字化考核才能獲得，這強(qiáng)化了對(duì)服務(wù)生產(chǎn)方的行動(dòng)控制和目標(biāo)整合，使其只能?chē)@發(fā)包方設(shè)定好的項(xiàng)目類(lèi)別和目標(biāo)開(kāi)展服務(wù)而不允許自由發(fā)揮專業(yè)性。發(fā)包方的資源控制權(quán)決定了生產(chǎn)方的依附性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)上下級(jí)目標(biāo)管理的一致性。

生產(chǎn)方同時(shí)處于權(quán)力管制和規(guī)則執(zhí)行的受體地位且嚴(yán)重依賴項(xiàng)目資源生存，但是這并不意味著生產(chǎn)方在系統(tǒng)場(chǎng)域中無(wú)能為力，其所處的信息資源優(yōu)勢(shì)地位為其實(shí)踐“生存”的邏輯提供了機(jī)會(huì)。權(quán)力監(jiān)管和規(guī)則執(zhí)行越是嚴(yán)格，越是為生產(chǎn)方制造懸浮指標(biāo)帶來(lái)動(dòng)力。為了擴(kuò)大剩余索取權(quán)，生產(chǎn)方必須多快好省地生產(chǎn)指標(biāo)，通過(guò)拆分服務(wù)、合并活動(dòng)、降低預(yù)期和多拿項(xiàng)目等各種應(yīng)對(duì)策略最終使呈現(xiàn)出的結(jié)項(xiàng)效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出計(jì)劃效果。讓數(shù)字說(shuō)話遠(yuǎn)比讓事實(shí)說(shuō)話更簡(jiǎn)單，超出的指標(biāo)數(shù)字既滿足了發(fā)包方要求，同時(shí)又為生產(chǎn)方在下一個(gè)項(xiàng)目周期繼續(xù)獲得資金支持打下基礎(chǔ)。生產(chǎn)方在“生存”邏輯的驅(qū)使下，拿項(xiàng)目和做服務(wù)都只是安身立命的實(shí)用工具，而能不能持續(xù)拿到資金支持還是要看指標(biāo)數(shù)字是否美觀達(dá)標(biāo)。因此，生產(chǎn)方壟斷了真實(shí)服務(wù)信息卻為呈現(xiàn)一套懸浮指標(biāo)采取各種迎合策略。

評(píng)估方本應(yīng)成為服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，卻因?yàn)槿肆Αr(shí)間和專業(yè)能力限制難以滿足監(jiān)管需求，只能降低規(guī)則執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施簡(jiǎn)化指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)“效率”的邏輯。減少過(guò)程性評(píng)估次數(shù)就難以掌握生產(chǎn)方的實(shí)地服務(wù)效果，通過(guò)滿意度問(wèn)卷收集到的也只是表達(dá)性數(shù)字而非體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的真實(shí)性數(shù)字。依靠專家評(píng)估系統(tǒng)決定項(xiàng)目能否通過(guò)評(píng)審更加激勵(lì)了生產(chǎn)方重視結(jié)果呈現(xiàn)而非服務(wù)過(guò)程。實(shí)際上，評(píng)估專家在短短的十分鐘內(nèi)很難全面了解項(xiàng)目的真實(shí)情況，為了完成繁重的評(píng)估任務(wù)也只能首先保證評(píng)估效率。這為生產(chǎn)方發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，向?qū)＜蚁到y(tǒng)展示利己的信號(hào)提供了機(jī)會(huì)，導(dǎo)致規(guī)則被信息所蒙蔽并最終為其所利用。

指標(biāo)治理所信仰的“數(shù)字美學(xué)”往往和基層實(shí)踐、地方知識(shí)相背離，而和理性話語(yǔ)、專家系統(tǒng)與標(biāo)準(zhǔn)化流程設(shè)計(jì)相結(jié)合。在指標(biāo)治理場(chǎng)域中，政府作為發(fā)包方為了獲取真實(shí)數(shù)字采取指標(biāo)治理看似具有制度正當(dāng)性與合理性，但是，作為生產(chǎn)方的社會(huì)組織出于“生存”邏輯的考慮不得不采取各種理性策略予以應(yīng)對(duì)。評(píng)估方在監(jiān)管眾多的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)卻難以將考核規(guī)則完全執(zhí)行，追求效率最終導(dǎo)致了監(jiān)管失靈。指標(biāo)治理作為政府理想化的政策工具在參與指標(biāo)生產(chǎn)各主體的利己化行動(dòng)策略和脫耦邏輯中走進(jìn)了“數(shù)字美學(xué)”的誤區(qū)，造成了指標(biāo)治理失靈。

五、指標(biāo)治理失靈的不意后果

政府出于提高服務(wù)質(zhì)量、培育社會(huì)組織和增強(qiáng)群眾滿意度與獲得感的良好初衷向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但是指標(biāo)化的績(jī)效評(píng)估方式并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而造成了指標(biāo)治理失靈。指標(biāo)治理失靈對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象都造成了損害。

公共服務(wù)內(nèi)卷化。Y 市C 區(qū)每年發(fā)布的《使用社會(huì)建設(shè)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)指導(dǎo)目錄》所規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目基本穩(wěn)定包含社會(huì)矛盾化解、社區(qū)治理、文化建設(shè)、民生服務(wù)、居民自治和脫貧攻堅(jiān)等六個(gè)大項(xiàng)，同時(shí)根據(jù)每年工作重點(diǎn)不同還會(huì)調(diào)整項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)和資金支持比重。因此，社會(huì)組織只能轉(zhuǎn)變甚至放棄自身專業(yè)所長(zhǎng)而去申報(bào)此六類(lèi)項(xiàng)目，并對(duì)中標(biāo)機(jī)會(huì)更大的服務(wù)項(xiàng)目予以重點(diǎn)關(guān)注，至于其他不在指導(dǎo)目錄中的服務(wù)項(xiàng)目自然難以吸引到社會(huì)組織投身其中，結(jié)果造成某些類(lèi)別公共服務(wù)超量供給的同時(shí)，其他被政策忽視的公共服務(wù)即使存在需求卻也無(wú)社會(huì)組織關(guān)注。以上六類(lèi)服務(wù)類(lèi)別也存在服務(wù)難度上的差異，比如文化建設(shè)類(lèi)和社區(qū)環(huán)境治理類(lèi)就比矛盾化解類(lèi)和脫貧攻堅(jiān)類(lèi)更容易開(kāi)展服務(wù)，而且投入少見(jiàn)效快，社會(huì)組織面對(duì)同樣的資金支持額度當(dāng)然優(yōu)先選擇易于開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目。此外，城郊之間由于資金配套、基礎(chǔ)設(shè)施和居民素質(zhì)的差異也使得社會(huì)組織更愿意在城市社區(qū)開(kāi)展服務(wù)而盡量不去申報(bào)遠(yuǎn)郊社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目，更需要公共服務(wù)傾斜的郊區(qū)反而在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度實(shí)踐中得不到優(yōu)先照顧，造成了新的制度不公平。政府簡(jiǎn)化的項(xiàng)目設(shè)置伴隨社會(huì)組織趨利避害的理性選擇，導(dǎo)致公共服務(wù)在特定地區(qū)圍繞特定人群低水平超量循環(huán)而無(wú)法向縱深地帶延展。

社會(huì)組織游離化。指標(biāo)治理引導(dǎo)社會(huì)組織過(guò)分關(guān)注指標(biāo)生產(chǎn)和數(shù)字呈現(xiàn)，反而忽視了真正應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)組織面對(duì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和生存壓力，一方面放棄專業(yè)特長(zhǎng)去盡可能多地承攬最受政府重視的服務(wù)項(xiàng)目，另一方面由于人力和能力有限無(wú)法保證項(xiàng)目如立項(xiàng)計(jì)劃那樣質(zhì)量兼顧。社會(huì)組織為了追求量上達(dá)標(biāo)只能通過(guò)簡(jiǎn)化服務(wù)內(nèi)容、減少服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織開(kāi)展服務(wù)的前提是與服務(wù)對(duì)象建立良好的互動(dòng)關(guān)系，基于信任和依賴而自然生發(fā)出的合作關(guān)系是社會(huì)組織嵌入社區(qū)開(kāi)展高質(zhì)量服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。但是，短暫的服務(wù)時(shí)間和形式化的服務(wù)內(nèi)容非但無(wú)法建立起這種合作關(guān)系，反而使社會(huì)組織在基層社區(qū)的聲譽(yù)不佳，社會(huì)組織作為一種外部力量無(wú)法內(nèi)生性地融入社區(qū)原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和信任網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)居民等社區(qū)原有治理主體很容易對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生“排異反應(yīng)”。此外，C區(qū)民政局規(guī)定項(xiàng)目落地的街鄉(xiāng)要提供30%～50%的配比資金，這使基層街鄉(xiāng)政府實(shí)際扮演了“第二甲方”的角色。社會(huì)組織有時(shí)為了完成基層政府交辦的行政任務(wù)而將社會(huì)服務(wù)的本職工作放到次要位置，成了政府認(rèn)可的“好助手”而非受益公眾認(rèn)可的“好組織”。[30](p94-101)社會(huì)組織求生存的內(nèi)在邏輯和行政力量嵌入的外部壓力使其游離于所服務(wù)的社區(qū)和居民。

服務(wù)對(duì)象邊緣化。服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)組織普遍的不信任使其不愿意主動(dòng)參與到社會(huì)組織的服務(wù)活動(dòng)中來(lái)。社會(huì)組織為了完成服務(wù)任務(wù)需要首先建立起與社區(qū)居委會(huì)等原有社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的工作關(guān)系，依靠居委會(huì)的身份優(yōu)勢(shì)動(dòng)員居民參與活動(dòng)。因此，社會(huì)組織最為熟悉和依靠的是居委會(huì)工作人員而非普通居民，社會(huì)組織離開(kāi)居委會(huì)支持絕無(wú)組織居民參與活動(dòng)的能力條件和權(quán)威基礎(chǔ)，只能依賴居委會(huì)傳達(dá)服務(wù)信息、動(dòng)員居民參與、維持活動(dòng)秩序。被動(dòng)員起來(lái)的居民對(duì)社會(huì)組織所謂的服務(wù)活動(dòng)并無(wú)多少好感，社會(huì)組織為了回報(bào)參與活動(dòng)居民的支持并激勵(lì)其繼續(xù)參與活動(dòng)，需要贈(zèng)送各種物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以示感謝。社會(huì)組織最看重的是參與人數(shù)而不是服務(wù)對(duì)象滿意度，物質(zhì)激勵(lì)可能與服務(wù)內(nèi)容無(wú)關(guān)，但是卻可以吸引居民參與活動(dòng)，配合社會(huì)組織完成數(shù)字指標(biāo)生產(chǎn)任務(wù)。社區(qū)居民作為服務(wù)對(duì)象本來(lái)應(yīng)當(dāng)積極參與到對(duì)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展有利的服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，通過(guò)與社會(huì)組織良性互動(dòng)助力社區(qū)治理共同體高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，由于社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織不了解、不信任，參與活動(dòng)也僅是表示對(duì)居委會(huì)工作人員的身份認(rèn)可，而不代表對(duì)社會(huì)組織的實(shí)際支持。所以，本來(lái)應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)供給中扮演主角的受益對(duì)象卻成了配合社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)的配角，對(duì)社會(huì)組織的“集體無(wú)意識(shí)”導(dǎo)致了服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)邊緣化。

六、總結(jié)與討論

指標(biāo)治理是政府實(shí)現(xiàn)治理能力和效能現(xiàn)代化的重要技術(shù)支撐，但是僅設(shè)計(jì)一套全流程、立體化的數(shù)字監(jiān)管體系并不會(huì)必然帶來(lái)立竿見(jiàn)影的治理實(shí)效。當(dāng)前的數(shù)字治理處于重視數(shù)字化技術(shù)的普及發(fā)展階段，而忽視了數(shù)字治理本質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有“重?cái)?shù)字輕治理”的傾向。[31](p86-95)特別是在指標(biāo)治理場(chǎng)域中，發(fā)包方、生產(chǎn)方和評(píng)估方在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)估中所扮演的實(shí)際角色使其各自占據(jù)了權(quán)力、信息和規(guī)則的資源優(yōu)勢(shì)地位。發(fā)包方越是渴望得到真實(shí)數(shù)字越要借助指標(biāo)治理手段將權(quán)力滲透到服務(wù)一線。生產(chǎn)方面對(duì)指標(biāo)監(jiān)管與生存壓力的沖突采取利己策略變通執(zhí)行項(xiàng)目以求擴(kuò)大剩余索取。評(píng)估方面對(duì)超出能力所及的監(jiān)管任務(wù)只能簡(jiǎn)化執(zhí)行規(guī)則，使其為信息所“俘獲”，進(jìn)一步加劇了指標(biāo)治理失靈。技術(shù)治理可以加強(qiáng)自上而下的控制能力，但是技術(shù)治理中的信息不是中性的，而是經(jīng)由不同利益、經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知結(jié)構(gòu)加以解讀，技術(shù)治理的剛性約束帶有限制靈活性的危險(xiǎn)。[32](p67-85)政府希望通過(guò)指標(biāo)治理掌握客觀真實(shí)性服務(wù)效果，但是忽視了社會(huì)組織的基層實(shí)踐知識(shí)和生存邏輯考量，最終得到的只是一套主觀表達(dá)性數(shù)據(jù)。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并未實(shí)現(xiàn)良性的政社互動(dòng)關(guān)系，相反，政府在此服務(wù)模式下展現(xiàn)出了強(qiáng)大的科層體制慣性。上級(jí)政府通過(guò)行政嵌入的方式對(duì)社會(huì)組織實(shí)行權(quán)威支配，委托代理的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制并未改變條線控制的政社實(shí)際關(guān)系，結(jié)果導(dǎo)向的量化考核使相關(guān)各方摒棄了程序正義和價(jià)值理性原則。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并沒(méi)能讓政府從社會(huì)后撤，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的控制或支持并非一種制度化關(guān)系，而是一種策略性選擇。[33](p65-68)國(guó)家的這種策略性選擇導(dǎo)致了評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的策略應(yīng)對(duì)，自然無(wú)法達(dá)成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理想效果。

指標(biāo)治理是國(guó)家實(shí)現(xiàn)技術(shù)治國(guó)的重要工具，從“土地改革”“計(jì)劃生育”“精準(zhǔn)扶貧”到筆者所研究的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家在推進(jìn)大型社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)時(shí)對(duì)數(shù)字指標(biāo)的執(zhí)著追求。但是我們應(yīng)當(dāng)警惕的是，指標(biāo)治理系統(tǒng)場(chǎng)域中的各行動(dòng)主體對(duì)權(quán)力、規(guī)則和信息資源的壟斷是造成指標(biāo)治理失靈的重要原因。打破資源壟斷并建立一套資源協(xié)調(diào)機(jī)制以促進(jìn)指標(biāo)治理參與主體的價(jià)值同軌與行動(dòng)耦合才是破解指標(biāo)治理失靈的關(guān)鍵藥方，唯有如此才能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)治理的形式與內(nèi)容、想象與實(shí)踐、數(shù)量與質(zhì)量的完美合榫。