落幕與新生：我國高校自主招生政策過程檢視
——兼論“強基計劃”政策優化建議

劉宇佳，高慧君

（武漢大學 教育科學研究院，湖北 武漢430072）

2003年，教育部決定在部分高等學校開展自主選拔錄取改革試點工作（以下簡稱“自主招生”）。承載著高考招生制度改革期望的自主招生歷經多年的實踐與發展，在擴大高校招生自主權，增加學生入學選擇權等方面發揮了積極作用。在自主招生落幕之際，回顧17年來高校自主招生政策的施行過程，不僅是反思自主招生政策的必然要求，也有助于推動高等學校招生錄取制度的改革。本文基于政策過程視角，從政策制定、政策執行、政策評估與政策終結等方面來探究我國高校自主招生政策，全面檢視我國高校自主招生政策的得失，以為優化“強基計劃”政策提供些許鏡鑒。

一、尋覓與探索：教育部對自主招生政策的制定

政策制定是政策過程的核心環節，其本身包含政策議程建立、政策方案規劃、政策合法化等一系列復雜過程。自2003 年2 月以來，教育部發布了《關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》《關于2004 年部分高等學校進行自主選拔錄取改革試點工作的通知》等一系列合法化政策文本，①包括2003年2月《關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2004年2月《關于2004年部分高等學校進行自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2005年12月《關于進一步做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2006年11月《關于2007年高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2007年11月《關于做好2008年高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2008年12月《關于做好2009年高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》、2011年11月《關于做好2012年高等學校自主選拔錄取試點工作的通知》、2012年12月《關于進一步深化高校自主選拔錄取改革試點工作的指導意見》、2013年12月《關于進一步加強高校自主選拔錄取改革試點管理工作的通知》、2014年12月《關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》、2016年3月《關于進一步加強高校自主招生信息公開和監督管理工作的意見》、2017年4月《關于嚴格高校自主招生資格審查和考核工作的通知》、2018年12月《關于做好2019年高校自主招生工作的通知》這13項。從招生計劃、招生程序與招生管理等方面整體部署了我國高校自主招生工作。

（一）著力控制自主招生學校規模與學生人數。

在招生計劃方面，教育部著力控制自主招生學校規模與學生人數。首先，我國擁有自主招生資格的高校數量總體呈上升趨勢。如圖1所示，從2003年教育部決定率先在北京大學、清華大學、中國人民大學等22 所高校開展自主選拔錄取改革試點工作開始，自主招生高校規模逐年擴大，2015 年達到峰值，有102所。此后，教育部對自主招生高校規模有所控制，從2016 年開始，自主招生高校數量穩定在90所。

其次，關于高校自主招生的計劃人數，教育部將高校自主選拔錄取招生人數限定在年度本科招生計劃總數5%的范圍，但具體表述有所變化。如表1所示，教育部在2003年2月發布的《關于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》中指出，“自主選拔錄取招生人數控制在試點學校年度本科招生計劃總數的5%以內”，[1]明確了5%的招生基準線；在2005年12月的《關于進一步做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》中又規定，高校自主招生人數“原則上占其年度本科招生計劃總數的5%，考生人數較多且生源質量好的高校可以有所擴大”，[2]“原則上”“可以有所擴大”的話語表達表明對招生人數的限定有所松動。隨后，在2011年和2012 年發布的相關文件中，教育部又采用了“一般不超過”“不超過”的表述方式，2014 年12 月進一步提出“嚴格控制自主招生規模”，[3]并在《關于做好2019年高校自主招生工作的通知》中明確要求“高校要在上一年錄取人數基礎上適度壓縮招生名額”。[4]可見，教育部通過控制自主招生錄取學生人數來穩定自主招生學生質量，但仍在5%的自主招生錄取學生人數基準線的基礎上為高校政策執行留下了一定空間。

（二）適時調整自主招生報考方式與考核程序。

圖1 我國歷年自主招生高校數量

表1 教育部自主招生政策中有關招生人數表述的變化

在招生程序方面，教育部適時調整自主招生報考方式與考核程序。對于高校自主招生的報考方式，教育部起初決定“符合試點學校自主選拔錄取條件的應屆高中畢業生，由本人提出申請，經所在中學推薦，由中學向試點學校提供考生在校德智體美發展情況以及獲獎、特長等證明及寫實性材料”，[1]確定個人申請與學校推薦相結合的報考方式。2004 年，教育部規定，“除可經所在中學推薦外，也可以自薦或經過專家推薦”，[5]明確學校推薦、個人自薦與專家推薦的三種自主招生報考方式，但無論考生采取哪種報考方式，考生所在中學都需要提供或確認其在高中階段德智體美發展情況以及獲獎、特長等證明及寫實性材料。將個人申請與學校推薦相結合的報考方式適時調整為學校推薦、個人自薦與專家推薦的報考方式，擴寬了學生報考高校自主招生的途徑，避免了學校名額對報考的限制，同時，要求所在中學對學生證明材料的把關能在一定程度上保證自主招生的生源質量。

至于高校自主招生的考核程序，2015 年以前，教育部規定高校自主招生選拔考核要安排在高考之前進行，即高校專家組通過面試等方式對考生進行測評與考核后確定入選考生名單，入選考生仍須參加全國統一高考，高校最后再對符合高考成績要求的入選考生進行綜合評價與自主選拔錄取。2014年12月，教育部在《關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》中提出，“2015 年起，所有試點高校自主招生考核統一安排在高考結束后、高考成績公布前進行”。[3]因而，2015年以后，參加自主招生的考生必須先統一參加全國高考，高考結束后高校再組織考核，確定入選資格考生名單、專業及優惠分值等事宜，并在各省本科第一批次錄取前完成自主招生錄取并公示。教育部將高校自主招生的考核程序從高考之前調整到高考之后，能促使考生在預估高考成績后謹慎選擇高校自主招生考核，也使自主招生高校減少入選考生的流失率，提高考生與高校的適配度。

（三）逐步完善自主招生管理規定與處罰辦法。

在招生管理方面，教育部逐步完善了自主招生管理規定與處罰辦法。教育部明確高校自主選拔錄取改革試點工作需堅持“嚴格程序、加強管理、接受監督”[1]的原則，一再強調高校“必須加強管理和監督，做到標準剛性化，程序規范化，招生辦法公開化，錄取結果公示化”。[1]但對于違反高校自主招生工作的處罰辦法，直到發布《關于做好2012 年高等學校自主選拔錄取試點工作的通知》，教育部才做了明確規定。教育部針對責任屬試點高校、屬推薦中學與屬學生本人的，“對在高校自主選拔錄取中存在違規承諾及操作、虛報或偽造、變造有關材料、考試作弊、替考等弄虛作假、徇私舞弊行為”[6]提出了不同的處理辦法。自此，教育部多次在相關文件中強調自主招生管理的規范性問題。如2013年，教育部在《關于進一步加強高校自主選拔錄取改革試點管理工作的通知》中，從“加強組織領導和隊伍建設、進一步明晰試點工作定位、加強筆試和面試考務管理、加強錄取過程管理、強化信息公開和監督檢查”[7]幾方面提出了加強自主選拔錄取改革試點管理工作的具體要求。2014年，教育部又申令試點高校、省級教育行政部門與有關中學在自主招生中的11 個“不得”工作禁令，以嚴厲查處各類違規行為。2018年，教育部再次從“嚴格執行招生政策、全面規范招生程序、切實加強監督管理”[4]三方面進一步強調了做好高校自主招生工作的10 項嚴格規定。總之，教育部始終遵循規范管理、嚴肅追責的高校自主招生管理原則，逐漸明確與細化的違規處罰辦法也表現出其規范高校自主招生的決心。

二、依循與變通：試點高校對自主招生政策的執行

公共政策經過合法化過程后，便進入執行階段。“政策執行是將政策所規定的內容變為現實的過程，也是為實現政策目標而重新調整行為模式的動態過程”。[8]（p130）在教育部有關高校自主招生政策的規制下，試點高校自主招生實踐在依循與變通中體現出偏重理工類的自主招生專業設置、探索多樣化的自主招生考核方式、形成省級梯隊自主招生錄取格局等特征。

（一）偏重理工類的自主招生專業設置。

明確自主招生專業是自主招生政策執行的首要任務，教育部規定試點高校要結合本校相關學科、專業特色與培養要求認真制定包括招生專業在內的招生簡章。從試點高校歷年自主招生簡章的具體規定發現，高校在政策執行過程中形成了偏重理工類的自主招生專業設置。以2019年為例，統計2019 年我國面向全國招生的77 所①未包括面向本省招生的13所高校。試點高校招生專業設置頻次發現，77 所高校共開設理工類專業1019 次，文史類專業254 次，分別占比80%、20%。可見，大部分高校提供了更多的理工類專業供考生選擇，文史類專業的設置頻次較少也意味著文史類考生的選擇機會相對較小。

（二）探索多樣化的自主招生考核方式。

自主招生考核方式是自主招生執行過程的關鍵環節。在《關于進一步深化高校自主選拔錄取改革試點工作的指導意見》中，教育部規定，“要積極探索建立符合高校自身培養目標和要求的創新人才選拔標準，針對不同學科特長的學生采取相應的考核辦法”，[9]試點高校在自主招生政策實踐中也探索出多樣化的自主招生考核方式。

首先，試點高校在實踐中生成了單獨招生與聯盟招生兩種自主招生方式。單獨招生指高校自行組織自主招生選拔工作，考生可以兼報其他學校，但考生在單獨招生高校的考核成績僅適用于該校。自主招生聯盟源自2009 年清華大學等五校的聯考，后形成“北約”“華約”“卓越”和“京都”這4大招生聯盟。②2014年底，教育部在《關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》中規定，“考核由試點高校單獨組織，不得采用聯考方式或組織專門培訓。自此，4大自主招生聯盟瓦解，全部高校都采取單獨招考的自主招生方式。其中，“北約”聯盟包括北京大學、北京航空航天大學等13所③復旦大學與南開大學于2012年退出“北約”聯盟，開始單獨自主招生。以文理醫工見長的綜合性大學，“華約”聯盟由清華大學、中國人民大學等7所辦學層次與水平相近的高校組成，“卓越”聯盟由北京理工大學、哈爾濱工業大學等9所理工類專業突出的高校組成，“京都”聯盟包括北京科技大學、北京交通大學、北京郵電大學、北京林業大學、北京化工大學這5所行業特色鮮明的高校。各聯盟在自主招生中采取聯合考查、成績互認的人才選拔方式，考生可同時申報聯盟中的2～3所學校，聯盟間的考核時間有沖突，因而考生需要在聯盟間做出選擇。

其次，在考核形式上，試點高校注重以面試為主考查學生的學科特長與創新潛質。教育部規定，“試點高校考核要結合本校相關學科、專業特色及培養要求，注重以面試為主考查學生的素質和能力，不斷探索完善科學、有效、規范的面試考核方式，確有必要進行相關學科筆試的高校，筆試科目原則上一門，不超過兩門”。[9]從高校規定的考核方式來看，在學校考核階段，綜合能力面試是高校的必備環節，用以考查學生的創新潛質，部分高校也開設筆試環節，但筆試成績一般在學校考核成績中所占的比例較小，主要配合面試檢驗學生的學科知識儲備。如2019 年中國人民大學在學校考核階段設置了初試與復試。初試根據報考專業以筆試形式重點考查學生的學科素養和學習發展潛能；復試包括面試和體質測試，面試主要通過現場抽簽答題和評委自由提問兩種方式考查學生的專業意識、邏輯思維能力、表達能力與學術發展潛力，學校再以3∶7或4∶6的筆試與面試加權比例計算出學生最終的成績。

（三）形成省級梯隊自主招生錄取格局。

自主招生錄取格局能真實地反映出自主招生的政策偏好與實踐走向。統計17 年來高校自主招生學生的錄取情況，發現我國高校自主招生形成了省級梯隊的錄取格局，即通過自主招生方式錄取的學生所屬省級行政區存在較大差異，人數分布呈現出相對固定的次位。

以清華大學與北京大學自主招生的錄取情況為例。統計2017—2019 年清華大學與北京大學錄取各省級行政區（不包括香港、澳門、臺灣）的自主招生學生數量（見表2），第一梯隊為錄取人數排名前10位的省級行政區，第二梯隊為錄取人數排名在11—20位的省級行政區，第三梯隊為錄取人數排名后11位的省級行政區。其中，第一梯隊錄取人數占比始終保持在70%左右，第二梯隊錄取人數占比在20%～30%之間浮動，第三梯隊錄取人數占比通常在5%以下。具體到各梯隊的分布，可以發現各省級行政區在三個梯隊中的分布相對固定，湖南、北京、四川、河北、浙江、湖北、山東、遼寧、江蘇等地在清華大學與北京大學自主招生學生錄取人數排名中常位于前列，而內蒙古、廣西、新疆、海南、西藏、云南、甘肅、青海、貴州、寧夏等地歷年通過自主招生被清華大學與北京大學錄取的學生人數屈指可數，甚至經常出現人數為0的情況。

雖然自主招生錄取格局與各地教育資源，特別是自主招生試點高校數量，以及參加高考的學生人數有關，但試點高校在自主招生實踐過程中形成的省級梯隊錄取格局也在一定程度上說明了自主招生政策在省域之間存在一定指向性，不同省級行政區的學生通過自主招生方式入學的難易程度有別。

表2 2017—2019年清華大學與北京大學自主招生各省級行政區錄取學生人數統計表

三、研究與聚焦：學者對高校自主招生政策的評估

政策評估是對政策過程與政策效果的分析評價，“是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑，是決定政策去向的重要依據”。[8]（p151）自主招生落地后，我國學者對高校自主招生政策的實施效果展開了大量調查研究。通過對近十年以高校自主招生為主題的CSSCI 論文的分析，發現我國學者的關注點主要聚焦在以下幾方面。

（一）較為認同高校自主招生政策的積極作用。

學者在對自主招生政策的剖析中較為認同高校自主招生政策的積極作用。一方面，自主招生政策是高考招生制度改革的有益探索。胡浩提出，“自主招生制度自2003年實施以來，在破解高考‘唯分數論’上取得了一定成效，成為我國人才選拔的一個重要環節”。[10]（p8-14）王香麗認為，“自主招生等多元化招生方式有利于重點高校選拔創新人才，是重點高校人才選拔的重要途徑，也是高等教育招生制度改革的方向”。[11]（p107-111）吉明明也認為，“我國高校自主招生選拔制度在拓展考生入學通道、促動基礎教育改革、健全高考制度等方面作出了一定的貢獻”。[12]（p46-50）

另一方面，學者通過比較自主招生學生與高考統考錄取學生的學業表現，也認可了自主招生的選拔效果，認為自主招生確實選拔了更具發展潛質的學生。馬莉萍對某重點大學本科生的抽樣調查發現，自主招生學生大一年級時的學業成績顯著優于高考統招生，且獲得自主招生加分越多的學生學業成績越優異。文雯通過對全國九所“985”“211”高校的自主招生學生與高考統招生學習過程的比較發現，“通過自主招生錄取的學生入學后有更濃厚的學習興趣、更強的學習積極性和主動性，能夠更好地感知學校的培養要求和政策氛圍，并樹立更高的學術目標。”[13]（p98-104）

（二）表現出對自主招生選拔機制公平的擔憂。

在認同高校自主招生政策積極作用的同時，我國學者普遍表現出對高校自主招生選拔機制公平的擔憂。首先，高校自主招生選拔機制具有區域差異性特征。高校自主招生政策實行以來，雖然大部分高校都面向全國考生，只有少部分高校只針對本省級行政區考生或特定地區，①2010 年，廣西大學、上海大學、云南大學、貴州大學4 所高校計劃在本省級行政區實行自主選拔錄取，上海交通大學則面向上海、江蘇、浙江三省市考生實行自主招生。2013年及以后，北京工業大學、南京師范大學、鄭州大學、湖南師范大學等13所高校固定面對本省市考生實行自主招生。但高校對各省級行政區自主招生名額投放的差異性能在一定程度上導致自主招生的區域差異性。劉進對自主招生生源分布、普通高校招生生源分布的大數據分析發現，省域間自主招生名額投放的絕對數和相對數差異巨大，遠超普通高考名額投放地域差異量級。胡浩對比“985”自主招生高校在中國各地理區域、各省市、各城市招錄質量、招錄數量及招錄專業的區域差異特征，發現“985”自主招生高校的地區差異違背了自主招生機制的公平性。

其次，高校自主招生選拔機制也體現出學生家庭背景差異。劉玉君通過對五所重點大學自主招生生源的家庭背景實證分析發現，“階層背景對入學機會獲得變量知曉度、參與度、錄取率均呈現顯著正向影響，并且階層背景的優勢隨著進程的推進而呈現越來越重要的作用，來自優勢階層的學生在入學機會結果上占據顯著優勢”。[14]（p63-71）尹銀依據北京某高校2010年和2011年的調研數據發現，“父親職業和教育程度較高的、家庭收入較高的、中東部地區、城市家庭、獨生子女等特征的更容易成為自主招生大學生”。[15]（p41-47）吉明明也認為，“自主招生的資格審查機制存在對拔尖學生的圈定與對普通學生的排斥，面試考核中存在城市化話語權的彰顯與農村話語權的式微”。[12]（p46-50）

（三）展現出對自主招生學生創新素養的疑慮。

創新人才選拔是我國自主招生的政策動因，自主招生學生的創新能力可以作為理性評價這項政策實施成效的一個重要維度。雖然高校自主招生學生入學后的學業表現確實與高考統招生存在一定差別，但高校自主招生實踐是否完成了選拔創新人才的政策期望，我國學者也提出了一些質疑。岳英通過剖析E 大學自主招生學生的調查數據和訪談資料發現，“相對于高考統招生，自主招生學生的整體創新能力僅表現出微弱優勢，他們在創新品質、創新技能、創新成果方面的表現不盡如人意，尚未能真正實現自主招生政策旨在選拔和培養創新人才的政策立意和價值追求”。[16]（p18-24）李亞男也認為，“希望通過自主招生的方式錄取一些具有專業特長、創新能力較強卻不能通過統一考試的偏才、怪才，但現實與初衷偏離很大，自主招生與統一招生功能重疊，高校自主招生并沒有實現對特殊人才的選拔”。[17]（p80-82）

四、反思與鏡鑒：我國高校自主招生政策的終結

政策終結是指政策決策者經過政策評估，對過時的無效政策所采取的終止措施，政策終結不僅意味著舊政策的了結，也標志著新政策的開始。2020年，教育部決定不再組織開展高校自主招生工作，而“在部分一流大學建設高校開展基礎學科招生改革試點”[18]（以下簡稱“強基計劃”）。自主招生政策過程啟示繼任“強基計劃”要在以下方面重點著力。

（一）堅持教育公平保證政策的價值取向。

教育公平是社會公平的重要基礎，雖然自主招生政策在完善人才選拔制度與高考招生制度方面取得了積極作用，但我國自主招生政策的公平性問題一直為人詬病。從政策執行中形成文理不均的自主招生專業設置與省級梯隊的自主招生錄取格局，到學者對自主招生選拔機制的區域差異性與學生家庭背景差異的披露，可見高校自主招生未能以公平原則指導政策的發展，導致自主招生實踐滋生出有違教育公平的不和諧因素，這啟示我國“強基計劃”政策必須遵循公平原則，牢牢把握“強基計劃”的基本方向。

美國哲學家約翰·羅爾斯曾提出正義觀需遵守的正義原則與優先原則。正義原則即平等的自由原則，每個人都有平等的權利去擁有與別人所擁有的類似的自由權；優先原則即差別原則和機會平等原則，“公平機會的優先意味著我們必須給那些具有較少機遇的人以機會”，[19]（p290）對處于社會不利地位的群體在資源分配方面進行補償。作為事關數萬考生切身利益與國家重大戰略需求的“強基計劃”也必須在遵循平等原則的同時兼顧差別原則。首先，“強基計劃”的政策布局要保證符合招生條件的考生都能自由選擇目標院校與專業，都有機會參加學校的招生考核；其次，對于處于經濟落后地區、家庭條件較差或身體殘障類考生，“強基計劃”還要充分考慮特殊群體在招生考試過程中可能遇到的困難，必要時在招生指標、優惠措施等方面給予一定傾斜，避免經濟條件等客觀原因限制基礎學科拔尖創新人才的選拔。

（二）貫通培養環節實現政策的預定目標。

選拔與培養是招生過程緊密相連、不可分割的重要環節，只有將選拔到的特殊人才輔以配套的培養措施，才能激發出特殊人才的發展潛力，才算真正完成整個招生過程。我國高校自主招生政策過于強調人才選拔功能，在一定程度上忽視了人才培養的重要價值，而培養環節的脫節就會導致自主招生政策期望的落空。因此，“強基計劃”政策必須貫通選拔與培養環節，共同發力實現政策預定目標。

“強基計劃主要選拔培養有志于服務國家重大戰略需求且綜合素質優秀或基礎學科拔尖的學生”，[18]旨在以基礎學科的支撐引領培養出高端芯片與軟件、智能科技、新材料、先進制造和國家安全等關鍵領域以及國家人才緊缺的人文社會科學領域的重要人才。教育部在《關于在部分高校開展基礎學科招生改革試點工作的意見》中明確規定，“招生高校要對通過強基計劃錄取的學生制定單獨人才培養方案和激勵機制，要加強對人才培養的統籌”，[18]“強基計劃”試點高校在2020 年招生簡章中也明確了“強基計劃”不同專業學生的培養方案。可以說，相比高校自主招生，“強基計劃”在政策制定過程中突出了人才培養部分，在政策執行前就明確了不同專業學生的培養要求與配套措施。但值得注意的是，“強基計劃”試點高校在政策執行中要一如既往地嚴格履行招生簡章中對學生培養的規定，切忌培養環節落空，影響“強基計劃”政策目標的實現。

（三）健全保障機制助力政策的有效落實。

政策的有效落實還需保障機制的助力。一般來講，健全的保障機制包括政策執行中的配套保障措施與監督評價機制。一方面，配套保障措施是政策規定有效落實的基本要求，政策的相關部署只有在人力、物力資源的保障下才能順利實施；另一方面，監督評價機制是監控政策過程的必要條件，透過高質量的政策監督與評價，政策制定者與執行者就可以不斷優化政策方案、完善政策實踐。因而，在“強基計劃”政策的制定與執行過程中，也要加強保障機制的完善。

具體而言，“強基計劃”相關政策已“制定集合各類學術資源的配套保障措施，包括以導師制凝聚師資力量育人、拓展學生學術交流渠道與設立專項資金支持學生學業發展”，[20]（p9-17）并通過網站、電話、郵箱等渠道提供信息咨詢服務，實行招生考試、錄取、培養全過程多主體監督舉措，基本形成政策保障機制的雛形。但在違反政策的懲戒措施等方面，“強基計劃”尚未做出明確規定。參照自主招生政策既明確自主選拔錄取改革工作的具體要求與“不得”禁令，又細化責屬不同主體的違規行為處理辦法，我國“強基計劃”還需進一步完善配套保障措施與監督評價機制的相關規定，助力政策的有效落實。