我國區域發展規劃政策的演變分析

一、前言

新中國成立后，我國實施了一系列區域發展規劃政策，發揮了區域經濟重心的帶動與輻射作用，使我國經濟發展取得了斐然的成就。目前對我國區域發展規劃政策的研究文獻已不在少數。陸大道等（1999）將建國至1999年的區域規劃政策分為四個階段（1949～1972、1973～1978、1979～1992、1992～1999），文章主要分析了我國實行不均衡的區域規劃政策期間的政策效果、問題等并提出政策建議。[1]郭麗（2009）通過分析建國六十年來區域發展政策的變化，將建國后到2009年的區域規劃歷程分為計劃經濟體制下的區域經濟發展階段（1949～1978年，公平優先但效率損失）、不平衡發展階段（1978～1998年，效率優先）、協調發展階段（1999年至今，兼顧公平與效率）。[2]井雯（2012）研究了從建國到2012年期間中國區域經濟發展探索的過程，總結出我國區域發展戰略最開始重視均衡，之后為了解決普遍貧困的局面而重視非均衡，“八五”后為解決地區差距加大的問題而實施協調發展戰略的政策思路。[3]范恒山（2012）將區域經濟發展劃分為生產力均衡布局階段（建國初～1978）、梯度推進階段（1978～20世紀90年代中后期）、區域協調發展戰略階段[4]。孫久文（2018）在文章中分析了自“九五”計劃提出區域協調發展理念以來我國區域協調發展政策的演進，自1995至2018年劃分了三個階段[5]。

二、我國區域發展規劃政策的演變歷程

區域經濟政策是以推動區域經濟發展、促進要素、資源在區域間合理利用與配置等為目的而實行的一系列措施、條例等。馬先標（2016）提出過在計劃經濟體系下中國實施的區域經濟計劃為廣義的區域經濟政策，市場化改革后才有了通常意義上的區域經濟政策。[6]本文經過閱讀文獻、梳理搜集的主要區域政策文件，以劃分細致清晰為原則，將建國后的區域發展規劃政策演變劃分為三個主要階段。

（一）均衡發展階段（1949～1975；1976～1978）。均衡發展階段為建國初的30年左右（1949～1978）。由于建國之初，我國剛脫離戰爭威脅，國內國際形勢都不穩定，同時由于列強侵略的影響，致使我國東西部之間的經濟發展差距很大。國家為了平衡沿海與內陸的工業、生產力等資源分布，調整東部、內陸的發展差距，再考慮到戰爭等不穩定因素，強調均衡發展。《論十大關系》中專門針對“沿海”與“內地”的發展問題做出描述，提出將一部分沿海工業遷至內陸。20世紀60年代到80年代為了加快國內工業發展，國家的投資重點大多側重于“三線”，這使國內不同區域間的差距有一定程度的縮小。《1976～1985年發展國民經濟十年規劃綱要（草案）》是文革之后對國內發展的重要規劃方案，也相當于部署了“五五”的發展重點，強調沿海要積極發展，同時注意支援內地建設，是轉向非均衡發展的過渡。所以本文將均衡發展階段又細分為了1949至1975，1976至1978兩個時期，前一時期為均衡發展布局階段，后一時期是轉向非均衡發展的過渡期。

（二）非均衡發展階段（1979～1990）。非均衡發展階段是1979年至1990年。經過前一時期的均衡發展，雖然國內的生產力、工業基礎等在區域間有了一些平衡，但期間受“文化大革命”的干擾及投資力度把控不適的影響，國家經濟發展水平并沒有比較顯著的提升，人民生活困苦，所以國家積極探索發展出路，開始了不均衡發展的路徑。1978年底，中央工作會議強調允許部分地區、部分人的生活先好起來，再帶動其他地區、其他人。同年也決定了實行改革開放策略。“六五”計劃（1981～1985），指出積極利用沿海的位置優勢和已有基礎，建設經濟特區，發展沿海經濟。1988年“兩個大局”發展思路的提出，明確了先沿海再帶動內地發展的規劃。從1980年開放四個經濟特區起，由南向北又陸續規劃了珠、長三角，浦東新區、滿洲里口岸等等，開放程度不斷擴大，東部經濟得到了快速持續發展。

（三）協調發展階段（1991～2005；2006至今）。協調發展階段為1991年至今。本文又將其具體細分為兩個時期，第一個時期是促進區域經濟協調發展時期（1991～2005）。“八五”計劃（1991～1995）開始強調由沿海到內地，沿海要進一步開放，同時帶動西部發展。“區域經濟協調發展”這個關鍵性的指導思想在“九五”（1996～2000）計劃中第一次出現，國家指出要引導部分勞動、資源型產業轉移到中西部，也要加快對東北地區的調整和改造。1999年，中央經濟工作會議決定實施西部大開發戰略。“十五”（2001～2005）階段，強調東部繼續在經濟與對外開放方面領先發展，中部要起到連接東西的積極作用，同時推進西部大開發，先改善西部的生態與基礎設施狀況，然后進一步吸引投資資金。2003年，國家做出振興東北老工業基地（黑、吉、遼）的決策，至此，國家促進區域經濟協調發展的政策不斷實施，基本的區域發展規劃格局形成。

第二個時期是深化區域經濟協調發展時期。“十一五”（2006～2010）規劃指出要用“發展和改革”來解決問題，不僅注重速度，更強調質量、效益。在此期間，國家針對西部特色優勢產業（能源、農牧業、旅游業等）、中部六省經濟發展、長江三角洲（上海、江蘇、浙江）擴大改革開放等出臺了一系列文件。進入“十二五”（2011～2015年），國家以“區域發展總體戰略”為主旋律。2013年提出“一帶一路”倡議，2014年提出京津冀三地協同發展戰略。由此可以看出國家在總體區域規劃政策的基礎上加強了政策細化，更有針對性地促進區域協調發展。“十三五”（2016～2020）規劃更加重視區域協調健康發展，重視區域協作交流，逐步完善對口支援策略。我國2016年提出推動粵港澳大灣區建設、2017年決定設立雄安新區等都是持續優化東部發展的舉措，同時也大力支持中、西、東北、革命老區、邊疆等地區的健康發展。

三、區域發展規劃的基本發展態勢

目前我國的區域發展規劃政策，在大的層面上以東、中、西、東北為四大區域，根據相應情況給予相應政策規劃，在小的層面上有沿邊、革命老區、少數民族地區、省級規劃等更具針對性的區域發展規劃政策予以補充。不僅如此，國家還輔以主體功能區、自由貿易實驗區（國家在2019年又計劃增加云南、山東、河北等6個，國內目前為18個）、自主創新示范區等局部重點帶動局部經濟發展；粵港澳大灣區、雄安新區等國家級片區帶動地區經濟發展。

“十三五”計劃指出，要以沿海、沿江、輔之“一帶一路”，形成貫穿東西南北的發展軸帶，促進區域間資源、要素的自由流動。2018年11月，國家《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中強調發揮區域比較優勢（以差別性區域政策來保證），努力消除區域間政策壁壘，推動區域間綠色協調、共享共贏發展。統籌發達欠發達、統籌陸海發展，推動省際交界合作、流域上下游合作、東西扶貧合作等。同時強調要建立健全生態補償機制，注重協調發展的健康性。總之，國家在全力協調各區域均衡發展的基礎上，也積極利用重點、優勢區域創造新的經濟增長點。

四、結語

區域發展規劃政策是國家積極促進區域經濟發展的重要方案，文章通過閱讀相關文獻及梳理區域發展規劃政策，結合時間順序劃分了三個主要演化階段。分別是：① 階段一：均衡發展階段（1949～1978年）。其中又包括均衡發展布局期（1949～1975年）、均衡到非均衡過渡期（1976～1978年）。② 階段二：非均衡發展階段（1979～1990年）。③階段三：協調發展階段（1991年——）。這一階段又包括促進區域經濟協調發展期（1991～2005年）、深化區域經濟協調發展期（2006至今）。我國目前區域發展規劃的基本發展態勢是在全力協調各區域均衡發展的基礎上，積極利用重點、優勢區域創造新的經濟增長點，重視特殊地區發展、發揮區域比較優勢，重視保護環境、生態，推動區域間綠色協調、共享共贏發展。在國家高度重視協調區域經濟發展的新時代，各個區域也應該積極發揮主觀能動性，創新經濟發展特色，形成各區域和諧競爭、協調共進的發展局面。