后金融危機時代我國金融創(chuàng)新與風(fēng)險監(jiān)管研究

喬小明

(云南師范大學(xué) 學(xué)報編輯部，云南 昆明 650092)

一、引言

2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織宣告將新型冠狀病毒疫情界定為國際關(guān)注的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。在經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下，“地球村”中的任何一個國家都不可能在此次疫情危機中獨善其身。一些國家采取的消極、滯后，甚至無效的應(yīng)對舉措，使全球疫情防控的前景顯得撲朔迷離。新冠疫情導(dǎo)致市場萎縮、流動性不足、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，這些客觀存在的困難因素會對我國金融創(chuàng)新和金融風(fēng)險監(jiān)管產(chǎn)生不利影響。我們應(yīng)從利于金融企業(yè)發(fā)展的政策入手，比如對有困難的中小微金融企業(yè)減免稅收、延遲繳稅期限、調(diào)整金融機構(gòu)對中小微企業(yè)的貸款利率、減免還款逾期手續(xù)費等措施，減輕金融企業(yè)的負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，讓企業(yè)家重拾對市場的信心。

我國過去由于實行“分業(yè)經(jīng)營”，由不同的監(jiān)管機構(gòu)按照金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。隨著各國金融市場的自由化和國際化，銀行、證券和保險業(yè)相互介入其他金融業(yè)務(wù)的情形日益普遍，導(dǎo)致銀行、證券和保險業(yè)務(wù)的分野逐漸模糊，漸成混業(yè)經(jīng)營。混業(yè)經(jīng)營逐漸導(dǎo)致金融機構(gòu)大型化與集團(tuán)化，金融集團(tuán)①跨業(yè)經(jīng)營的特征使其一旦出現(xiàn)問題，無可避免地將對金融市場造成相當(dāng)程度的沖擊和危害，甚至演變成系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，對金融集團(tuán)的監(jiān)管往往成為各國金融監(jiān)管的一大難點和挑戰(zhàn)。

在2008年美國次貸危機爆發(fā)12周年之際，由于近期國際金融形勢動蕩不安，各國金融監(jiān)管部門就金融監(jiān)管紛紛采取一系列的改革措施，以避免再次爆發(fā)類似金融危機。由于國際上自20世紀(jì)末以來所興起的金融監(jiān)管一元化浪潮的深刻影響，更兼因目前國際金融環(huán)境動蕩不安，系統(tǒng)性金融風(fēng)險凸顯，我國遂于2017年7月成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會整合金融監(jiān)管。在2008年金融危機發(fā)生之前，各國金融監(jiān)管大多采取放松金融管制的立場，認(rèn)為市場是促進(jìn)成長與穩(wěn)定發(fā)展的最佳方式。但是金融危機發(fā)生之后，加強市場監(jiān)管、強化法規(guī)管制遂成為各國金融監(jiān)管的顯學(xué)，認(rèn)為對金融市場應(yīng)該進(jìn)行積極管理。因此，2008年的金融危機在一定程度上可以視為兩種金融監(jiān)管時代的分水嶺[1]。

從我國近期一系列金融集團(tuán)相繼出事(安邦系、明天系、海航系、萬達(dá)系等)來看，對金融控股公司的界定和監(jiān)管成為當(dāng)務(wù)之急，仍有改進(jìn)空間。目前，我國尚缺乏關(guān)于英美國家及國際金融監(jiān)管制度的系統(tǒng)性梳理和總結(jié)，尤其涉及金融集團(tuán)監(jiān)管部分，大部分現(xiàn)有文獻(xiàn)都淺嘗輒止，缺乏深入探究。

與其他國家相比，美國資本市場的風(fēng)險監(jiān)管和預(yù)警體系相對完善，但為什么2008年會出現(xiàn)次貸危機，進(jìn)而導(dǎo)致全球性的金融危機？有人認(rèn)為這是因為美國的貨幣政策過于寬松，其長期奉行的負(fù)實際利率過度刺激經(jīng)濟(jì)增長，從而導(dǎo)致流動性過剩，引發(fā)金融危機。也有人認(rèn)為在利益的驅(qū)使下，市場主體進(jìn)行無節(jié)制的冒險和激進(jìn)行為，由此導(dǎo)致市場失靈，引發(fā)金融危機。這些解釋都有一定道理，但過于寬泛。盡管出現(xiàn)金融危機，但我們不能忽視政府在金融監(jiān)管方面的主導(dǎo)作用；也不能因為金融危機，就對市場全盤否定，放棄金融創(chuàng)新。基于此，本文將重點分析金融創(chuàng)新與風(fēng)險監(jiān)管之間的關(guān)系，找到金融創(chuàng)新與風(fēng)險監(jiān)管之間的平衡，并吸取這次全球性金融危機的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在后金融危機時代下實現(xiàn)我國金融創(chuàng)新和風(fēng)險監(jiān)管之間的平衡。

二、金融創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

1.從整個金融發(fā)展歷程來看，金融創(chuàng)新提高市場主體籌措資金的能力，交易成本大大降低

以英國為例，從18世紀(jì)開始英國金融市場取得長足進(jìn)步，大大降低長期投資的流動性風(fēng)險，這樣資金持有者就愿意將自己的流動性金融資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為股票、債券、存單等固定金融資本，從而極大的促進(jìn)英國現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展。因此，英國工業(yè)革命的實現(xiàn)是建立在金融創(chuàng)新基礎(chǔ)上的[2]。另外金融創(chuàng)新也為其他創(chuàng)新提供強有力的資金保障，西方發(fā)達(dá)資本主義國家的飛速發(fā)展就是建立在完善的證券市場體系基礎(chǔ)上的。

2.從金融抑制的角度來看，通過金融創(chuàng)新，優(yōu)化了金融資源的配置，金融效率大大提高

與發(fā)達(dá)國家相比，很多發(fā)展中國家并沒有真正建立起完善的金融市場，沒有實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，由此可能導(dǎo)致金融資本并沒有流向真正較好的投資機會。由于好的投資機會缺乏金融資本的有效支持，導(dǎo)致金融效率大大降低。由于資本市場效率的低下和市場的不確定性，普遍存在著金融抑制的現(xiàn)象，特別是由于人為的壓低名義利率，真實利率并沒有真正反映出市場資金的稀缺程度，進(jìn)一步降低資源配置的效率。因此，只有解除金融抑制，深化金融改革，采取有效的金融政策，放松利率管制力度，推動利率的市場化進(jìn)程，減少行政干預(yù)，加強金融創(chuàng)新，才能真正實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[3]。

3.從金融功能的角度來看，金融創(chuàng)新提升金融的服務(wù)效能，金融市場的交易效率大大提高

金融創(chuàng)新對促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大的推動作用，金融市場主要傾向于標(biāo)準(zhǔn)化和成熟的金融產(chǎn)品，為廣大的市場交易者提供金融服務(wù)；而金融中介則通過向市場的需求主體提供個性化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)金融創(chuàng)新。隨著金融中介提供的新金融產(chǎn)品和服務(wù)的交易規(guī)模的擴大，將會出現(xiàn)新的市場，降低新金融產(chǎn)品和服務(wù)的交易成本，從而提高金融市場的效率；而隨著金融市場的發(fā)展，也會為金融中介提供更多的創(chuàng)新機會。這就會促進(jìn)整個金融體系的效率不斷提高，更好地促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、金融創(chuàng)新與金融危機的必然關(guān)系

當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到，金融創(chuàng)新不可避免地會存在著金融風(fēng)險，如果沒有有效的風(fēng)險監(jiān)管，一旦風(fēng)險積累到一定程度，很容易導(dǎo)致金融危機。以美國次貸危機為例，其出發(fā)點是金融創(chuàng)新。在20世紀(jì)80年代以前，美國居民購房需要支付高比例的首付款，按揭期限一般在15-30年。這樣做的好處就是能夠?qū)⒔鹑陲L(fēng)險控制在有效范圍之內(nèi)，但同時也降低銀行資金的流動性，而且風(fēng)險主要集中在某個地區(qū)的房地產(chǎn)市場。對購房者來說，首付款過高可能導(dǎo)致他們根本沒有足夠的資金購買房產(chǎn)，而且過高的按揭利率使得他們負(fù)擔(dān)太重，根本無法享受市場的投資收益。

為了克服這些缺陷，讓更多的人盡快有一套屬于自己的房產(chǎn)。美國的商業(yè)銀行推出次級債抵押貸款。以往需要對購房者的收入和償還能力進(jìn)行嚴(yán)格審核，現(xiàn)在則是大大放寬標(biāo)準(zhǔn)。即使購房者難以支付月供和利息，商業(yè)銀行可能都視而不見。因為次級債抵押貸款的實質(zhì)是將資產(chǎn)證券化，這樣就轉(zhuǎn)移商業(yè)銀行的風(fēng)險，同時又提高商業(yè)銀行的資金流動性。于是商業(yè)銀行就忽視防范和控制次級貸款的風(fēng)險[4]。這時，投資銀行從商業(yè)銀行購買次級貸款，并對次級貸款證券化，形成住宅抵押貸款債券、抵押擔(dān)保債券、擔(dān)保債務(wù)憑證等金融衍生產(chǎn)品，并通過市場出售給各類投資者，這樣就將次級貸款的風(fēng)險進(jìn)一步延伸，從而放大次級貸款的風(fēng)險。由于美國多年的低利率政策，房地產(chǎn)價格普遍高漲，這些由次級貸款衍生的金融產(chǎn)品受到投資者的廣泛青睞，促進(jìn)全球次貸市場的繁榮，市場對次級貸款衍生的金融產(chǎn)品的需求大幅增加，對沖基金再通過杠桿放大，這些次級貸款衍生的金融產(chǎn)品的投資杠桿比率從10多倍猛增到30多倍，市場風(fēng)險大大提高。

中介公司在利益的驅(qū)使下，在沒有對這些由次級貸款衍生的金融產(chǎn)品進(jìn)行深入的研究和風(fēng)險度量的情況下，就給予其很高的信用評級，由此導(dǎo)致市場主體競相購買，經(jīng)濟(jì)泡沫被進(jìn)一步放大。另外，有些評級公司為了得到較高的傭金，獲得更高的收益，往往給這些由次級貸款衍生的金融產(chǎn)品較高的評級，市場風(fēng)險大大提高。更重要的是，在推出由次級貸款衍生的金融產(chǎn)品的過程中，風(fēng)險監(jiān)管并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于沒有意識到這些由次級貸款衍生的金融產(chǎn)品所可能帶來的金融風(fēng)險，美國政府普遍放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管手段嚴(yán)重滯后于金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，最終導(dǎo)致美國次貸危機的發(fā)生，進(jìn)而演變?yōu)槿蛐缘慕鹑谖C。

由此可見，盡管金融創(chuàng)新有利于優(yōu)化金融資源的配置，提高金融效率；但與此同時，它也可能會給金融機構(gòu)帶來嚴(yán)重的流動性和財務(wù)風(fēng)險，當(dāng)這些風(fēng)險積累到一定程度的時候，就會給整個金融市場帶來系統(tǒng)性危機。

四、對美國金融次貸危機的金融監(jiān)管借鑒反思

在20世紀(jì)30年代以前，美國強調(diào)通過金融市場，實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，其很少會對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行干預(yù)，強調(diào)靈活性，金融監(jiān)管相對寬松。但自美國1929年金融危機爆發(fā)以后，美國政府充分意識到一旦市場失靈，其對整個金融市場和社會經(jīng)濟(jì)的巨大破壞性，于是加強金融風(fēng)險監(jiān)管，并于1933年頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》，建立以證券和銀行監(jiān)管為主體的金融監(jiān)管體系[5]。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，由于美國政府全面的金融監(jiān)管，美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，其過于嚴(yán)厲的金融監(jiān)管在很大程度上抑制美國金融機構(gòu)和金融體系的創(chuàng)新和發(fā)展。而這時隨著金融自由化和金融創(chuàng)新思想的興起，很多發(fā)達(dá)國家開始逐步放松金融監(jiān)管，包括可以對發(fā)放貸款的利率自主定價，金融機構(gòu)可以混業(yè)經(jīng)營等等，由此來促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這樣的大環(huán)境下，美國相繼出臺一系列法律，包括《金融機構(gòu)監(jiān)管和利率控制法案》《存款機構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》以及《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，對其金融監(jiān)管進(jìn)行全面的改革，達(dá)成的實際效果是在一定程度上放松金融監(jiān)管[6]。

從美國金融監(jiān)管的發(fā)展歷程來看，其風(fēng)險監(jiān)管的總體運行效果良好。作為全球的金融中心，只有通過不斷的金融創(chuàng)新，才能保持其持續(xù)的競爭優(yōu)勢。但是在金融創(chuàng)新的過程中，也不可避免的對其風(fēng)險監(jiān)管體系帶來不小的沖擊，特別是美國金融次貸危機的爆發(fā)更是暴露美國在風(fēng)險監(jiān)管方面存在的一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.金融監(jiān)管體制和理念跟不上金融市場發(fā)展步伐

美國當(dāng)前金融監(jiān)管的最大特點是多頭監(jiān)管，即存在多種類型和多種層次的金融監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，而且基本上各自為戰(zhàn)，造成多頭監(jiān)管模式下的監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白。監(jiān)管重疊既可能使各監(jiān)管方爭搶監(jiān)管地位，也可能使相關(guān)各方推卸監(jiān)管責(zé)任；監(jiān)管空白則是違規(guī)操作和風(fēng)險滋生的溫床。金融次貸危機的兩大創(chuàng)新蘊藏著巨大風(fēng)險，其實很多監(jiān)管者也清楚地知道隱患的存在，卻因為監(jiān)管體制和規(guī)則的問題不能有效采取行動去預(yù)防和控制風(fēng)險，因此沒有將危機消滅在萌芽狀態(tài)。

美國監(jiān)管體制是在158年前針對當(dāng)時金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的特點設(shè)立的，當(dāng)時的美國金融業(yè)地域間行業(yè)間多處于分離狀態(tài)，各類業(yè)務(wù)未能大量交叉融合，因而那時的條塊監(jiān)管是符合當(dāng)時的金融運作狀況的。然而，隨著時間的推移，混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，不斷突破金融監(jiān)管的約束，而金融監(jiān)管只是被動地去適應(yīng)金融創(chuàng)新，甚至根本沒有跟上金融創(chuàng)新的節(jié)奏。特別是近幾十年來金融市場取得重大發(fā)展，監(jiān)管體系卻滯后于這些發(fā)展，變得過時和陳舊。日益流行的新型復(fù)雜投資產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，愈加復(fù)雜的新型零售抵押貸款和證券化產(chǎn)品則給處于落后監(jiān)管體系中的監(jiān)管者帶來種種難題，使得監(jiān)管者未能有效遏制復(fù)雜創(chuàng)新產(chǎn)品的非理性出售和傳播，也未能控制這些產(chǎn)品給整個金融體系帶來的風(fēng)險[7]。美國金融監(jiān)管體系不能與金融創(chuàng)新和金融市場發(fā)展與時俱進(jìn)，使美國的金融體系置于嚴(yán)重的風(fēng)險敞口當(dāng)中。

2.普遍存在監(jiān)管套利行為

美國的監(jiān)管機構(gòu)盡管有明確的職責(zé)分工，但同時也存在著職能重疊的現(xiàn)象，這樣就使得美國的金融機構(gòu)能夠進(jìn)行監(jiān)管套利行為。金融機構(gòu)常常會選擇對自己有利的監(jiān)管機構(gòu)，甚至利用監(jiān)管漏洞為自己謀取利益。

3.缺乏對金融創(chuàng)新面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險評估

美國的金融監(jiān)管強調(diào)銀行所面臨的流動性、信用等級以及市場波動等方面的風(fēng)險，主要依賴構(gòu)建的銀行風(fēng)險管理模型和評級機構(gòu)對銀行的評定等級，但卻忽視對投資銀行、對沖基金、券商、中間經(jīng)紀(jì)人、中介機構(gòu)以及其他從事復(fù)雜金融衍生品市場主體的監(jiān)管，尤其是缺乏對復(fù)雜衍生金融產(chǎn)品的風(fēng)險評估。美國絕大多數(shù)的金融監(jiān)管機構(gòu)并沒有意識到各類復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品所面臨的潛在風(fēng)險及其可能造成的嚴(yán)重后果，缺乏與復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品交易風(fēng)險相關(guān)的專業(yè)理論知識和實踐經(jīng)驗，很難對金融脆弱性的嚴(yán)重程度做出專業(yè)而準(zhǔn)確的判斷。

4.缺乏以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管手段

目前，絕大多數(shù)國家金融監(jiān)管的主要目標(biāo)都是強調(diào)有利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和金融穩(wěn)定，但常常忽視市場失靈對整個金融體系和市場經(jīng)濟(jì)的破壞程度，以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管手段的最大特點就是關(guān)注不同類型的市場失靈。目前金融衍生產(chǎn)品造成嚴(yán)重后果的一個重要原因就是沒有透明的金融衍生產(chǎn)品的相關(guān)信息，金融市場上幾乎沒有關(guān)于這些金融衍生產(chǎn)品以及持有人的相關(guān)信息披露。而以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管關(guān)注各類金融機構(gòu)所面臨的風(fēng)險管理內(nèi)容，通過制訂相應(yīng)的信息披露準(zhǔn)則，對各類金融機構(gòu)進(jìn)行全方位的監(jiān)管，從而大大降低金融風(fēng)險。

五、國際金融監(jiān)管制度演變對我國金融監(jiān)管的啟示

金融次貸危機后，各國為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，多加強整體審慎監(jiān)管，并強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管。有鑒于金融集團(tuán)在發(fā)生經(jīng)營危機時可能因其規(guī)模、關(guān)聯(lián)性及復(fù)雜度不同對金融體系產(chǎn)生不同程度的影響，我們認(rèn)為國際金融監(jiān)管制度的演變能夠給我國的金融監(jiān)管制度建設(shè)帶來以下啟示：

第一，我國“一委一行兩會”的金融監(jiān)管，必須打破目前的機構(gòu)為導(dǎo)向的監(jiān)管模式，建立以市場為基礎(chǔ)、風(fēng)險為導(dǎo)向的監(jiān)管制度，并對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)與金融控股公司，依照其規(guī)模、關(guān)聯(lián)性及復(fù)雜度的不同，采取差異化監(jiān)管措施。

第二，金融次貸危機后，英美各國紛紛對金融機構(gòu)進(jìn)行壓力測試，衡量金融機構(gòu)應(yīng)對金融危機的能力。我國由于特殊的國有制背景，銀行業(yè)與金融集團(tuán)幾乎沒有自行依據(jù)自身營運情況，每年制訂適當(dāng)情境進(jìn)行壓力測試并公布測試結(jié)果。既使是有部分金融機構(gòu)進(jìn)行所謂的壓力測試，也是走程序搞形式，點到即止，對自身的真實抗壓能力沒有進(jìn)行檢驗。建議金融監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)要求銀行、金融集團(tuán)及其他所有金融機構(gòu)每年進(jìn)行必要的壓力測試，并針對金融市場跨業(yè)別之間可能引發(fā)系統(tǒng)性危機進(jìn)行壓力測試，以符合金融市場實際情況[8]。

第三，為了讓金融監(jiān)管機關(guān)及金融機構(gòu)本身確實準(zhǔn)確掌握金融機構(gòu)經(jīng)營狀況，事先分析金融機構(gòu)面臨被處置狀況時對整體金融市場的影響，并提出應(yīng)對之法，國際組織與英美各國紛紛建立“復(fù)原與退場計劃”制度。我國目前雖有銀行法、保險法等法規(guī)中針對處理問題金融機構(gòu)相關(guān)清理機制予以規(guī)范，但從強化對問題金融機構(gòu)處理等角度，我國可以考慮研究建立“復(fù)原與退場計劃”制度，使處于危機中的金融機構(gòu)，尚有回復(fù)正常經(jīng)營的可能性時，借由事先的計劃詳列各種可行解決方案，使其能繼續(xù)經(jīng)營；而當(dāng)金融機構(gòu)已經(jīng)無法繼續(xù)經(jīng)營時，使其有序退場，以強化現(xiàn)行清理機制的功效[9]。

第四，完善穿透式監(jiān)管，加強全面監(jiān)管。所謂穿透式監(jiān)管，就是不管交易對手是誰， 交易模式設(shè)計如何復(fù)雜，監(jiān)管目標(biāo)要看最終交易對手的真實情況、資金來源、資金流向和最終受益者。主要從以下幾個方面：一是建立多位一體的穿透式監(jiān)管主體；二是細(xì)化穿透式監(jiān)管的對象，確定最終投資者；三是完善穿透式監(jiān)管信息披露機制，“一行兩會”亟須聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的信息披露制度，明確規(guī)定信息披露的內(nèi)容和程序，尤其著重考慮金融集團(tuán)的信息披露機制。

第五，建立金融市場倫理審查機制。近年來，我國金融市場存在資金“脫實向虛”、金融道德倫理缺位等問題，數(shù)次股災(zāi)中出現(xiàn)的驚心怵目的犯罪現(xiàn)象以及萬科股權(quán)之爭等事件給金融市場和相關(guān)企業(yè)造成巨大沖擊。金融市場為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的初心，決定金融市場的基本倫理準(zhǔn)則。建議在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會下建立金融市場倫理審查機制，將金融市場倫理風(fēng)險作為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的一部分內(nèi)容，對金融市場上的重大事件或者金融監(jiān)管機關(guān)認(rèn)為有必要審查的事項進(jìn)行倫理審查，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定作出最終倫理裁決。

六、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管制度存在的缺失

雖然我國目前成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，改組銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會，與證監(jiān)會共同進(jìn)行金融監(jiān)管，形成“一委一行兩會”的監(jiān)管體制。新的監(jiān)管框架大大提高了對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，不但有利于對金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還避免了分業(yè)監(jiān)管框架下的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、效率低下等問題。“兩會”的監(jiān)管職責(zé)更加明晰，監(jiān)管對象更加明確，監(jiān)管效率提高，中國人民銀行的宏觀審慎管理職能得到強化，使監(jiān)管逐漸向功能監(jiān)管靠近，從而在貨幣政策的制定方面更加宏觀全面。但是我國的金融監(jiān)管仍然是采取銀行、證券、保險業(yè)務(wù)進(jìn)行分別監(jiān)管的模式，且對金融機構(gòu)的監(jiān)管是采取一體適用之監(jiān)管原則，并為依照金融機構(gòu)規(guī)模大小或者業(yè)務(wù)復(fù)雜程度，建立不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。概括而言，我國金融監(jiān)管制度存在以下幾個方面的缺失：

1.金融監(jiān)管法律體系不完整

我國金融監(jiān)管法律較為分散，立法層次較低，缺乏一部能夠涵蓋金融監(jiān)管框架、明確“一委一行二會”職責(zé)的金融監(jiān)管基本法。同時，在相關(guān)法律法規(guī)中，除了立法之間存在部分沖突，還有相對多的是原則性的規(guī)定，缺乏具可操作性的細(xì)則規(guī)定，法律的執(zhí)行力低。

2.監(jiān)管體制和方式落后于金融創(chuàng)新，對新型金融監(jiān)管效力薄弱

存在金融集團(tuán)(金融控股公司)及其監(jiān)管滯后。現(xiàn)行金融監(jiān)管對銀行、證券、保險都有專門性的監(jiān)管，但是金融集團(tuán)是一種新的組織形式，其內(nèi)部的資本重復(fù)計算、關(guān)聯(lián)交易等若無監(jiān)管，就會處于毫無約束的狀態(tài)，分業(yè)監(jiān)管各自為政或者監(jiān)管機關(guān)協(xié)調(diào)機制失靈就無法發(fā)現(xiàn)這樣的隱蔽風(fēng)險。另外，不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)不一，在這樣的情況下，監(jiān)管中的權(quán)責(zé)劃分不能統(tǒng)籌考量。我國在金融控股公司監(jiān)管方面與發(fā)達(dá)國家相比存在很大差距。2018年3月5日，國務(wù)院總理李克強在 2018年政府工作報中提出，“強化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全對影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等監(jiān)管，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管，提升監(jiān)管效能”。拋開大家熟知的影子銀行與互聯(lián)網(wǎng)金融，首次現(xiàn)身政府工作報告的金融控股公司，將能為2018年的金融監(jiān)管加入新元素。這是官方首次提及對金融集團(tuán)的監(jiān)管。

3.缺乏明確、可操作性的復(fù)原和退場計劃

對于金融監(jiān)管制度來說，一個完善的金融機構(gòu)市場退出機制(合并、停業(yè)、終止、清算)應(yīng)當(dāng)與金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入機制同等重要，而我國目前尚缺乏完善的金融機構(gòu)市場退出機制。我國目前的金融法規(guī)對金融機構(gòu)的市場退出機制規(guī)定的比較粗糙(如《商業(yè)銀行法》第69-72條，《保險法》第84-90條)，沒有明確規(guī)定接管、終止、清算等程序和操作內(nèi)容，對接管后對業(yè)務(wù)界定、與法院司法權(quán)對沖突配合以及與股東、債權(quán)人的關(guān)系等問題，都沒有明確的規(guī)定以及操作指引，市場退出的相關(guān)法律存在嚴(yán)重缺失。同時，退場的金融機構(gòu)如何復(fù)原，也沒有相關(guān)的法律規(guī)定。

七、在后金融危機時代我國如何做好對金融創(chuàng)新的風(fēng)險監(jiān)管

金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險監(jiān)管之間的辯證關(guān)系決定兩種力量應(yīng)該是均衡的，而且是動態(tài)均衡的。金融監(jiān)管過嚴(yán)會抑制金融機構(gòu)的創(chuàng)造力，降低金融市場的活力，不利于金融資源配置效率的提高而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置；而金融監(jiān)管過松或趕不上金融創(chuàng)新的步伐，則會蘊藏積累風(fēng)險，如得不到有效解決可能會引發(fā)金融動蕩或更嚴(yán)重的后果，2008年金融次貸危機便是一個很好的例證。在后金融危機時代，我們必須認(rèn)真吸取美國金融次貸危機的經(jīng)驗教訓(xùn)，從我國的實際情況出發(fā)，做好金融創(chuàng)新的風(fēng)險監(jiān)管：

1.完善金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的關(guān)系

第一，安全與效率并重，以金融監(jiān)管保證金融安全，以金融創(chuàng)新提高金融效率；以安全為根基，在安全的基礎(chǔ)上提高效率。金融監(jiān)管不僅是監(jiān)管部門的事情，金融機構(gòu)和從業(yè)人員也應(yīng)具備風(fēng)險意識和自我監(jiān)管意識，構(gòu)建好企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管和部門外部監(jiān)管配合聯(lián)動的體制和風(fēng)險控制機制。

第二，鑒于現(xiàn)代金融業(yè)越發(fā)呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，金融監(jiān)管部門之間也要加強合作與交流，有必要設(shè)立能聯(lián)系所有部門的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，最終實現(xiàn)多部門聯(lián)合風(fēng)險監(jiān)管。所謂千軍易得，一將難求，好的組織協(xié)調(diào)能形成金融監(jiān)管的合力，不僅能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和問題，消除監(jiān)管沖突，彌補監(jiān)管空白，而且能通過聯(lián)合行動提高監(jiān)管效率、增強監(jiān)管的效果，并能協(xié)調(diào)好各方的利益。

第三，我們既要適度的金融創(chuàng)新，更要合理的金融監(jiān)管，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管要共同發(fā)展，二者不僅要體制機制對稱，而且要人員對稱、技術(shù)對稱、信息對稱，發(fā)展對稱，保持好動態(tài)平衡關(guān)系。即使兩者出現(xiàn)不對稱時，寧肯金融創(chuàng)新慢一點，也要維護(hù)金融監(jiān)管的有效性以保障金融安全，因為只有安全穩(wěn)定的金融環(huán)境才能保證金融創(chuàng)新的可持續(xù)性，才能保證金融對經(jīng)濟(jì)社會的正向促進(jìn)作用。

2.從立法上加強對金融創(chuàng)新的風(fēng)險監(jiān)管

美國允許金融機構(gòu)同時從事商業(yè)銀行、抵押貸款、投資銀行以及保險等業(yè)務(wù)，這種混業(yè)經(jīng)營模式促進(jìn)金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新，但由于對于抵押貸款、投資銀行以及保險等業(yè)務(wù)缺乏具體的監(jiān)管細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致金融次貸危機的發(fā)生，這很大程度上就是因為立法缺失。目前，我國尚沒有一部法律對金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險進(jìn)行具體說明和監(jiān)管。因此，我們必須充分認(rèn)識到金融創(chuàng)新可能帶來的潛在風(fēng)險和不良影響，建議通過對商業(yè)銀行、券商、基金公司以及保險公司進(jìn)行全面的金融創(chuàng)新行為調(diào)研，并通過立法加強對我國金融機構(gòu)創(chuàng)新行為的監(jiān)管，保證我國金融機構(gòu)的安全，在實現(xiàn)金融創(chuàng)新的同時有效防范金融風(fēng)險[10]。

3.逐步完善我國的金融監(jiān)管機制

我國的金融監(jiān)管機構(gòu)包括中央銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，分別監(jiān)管不同的領(lǐng)域。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融創(chuàng)新速度的加快，越來越多的金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉和重疊，這就可能導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管盲點和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，加大監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管成本，同時又降低監(jiān)管效率。為此，建議中央銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會統(tǒng)一聯(lián)合成立一個金融監(jiān)管部門，專門對各個金融機構(gòu)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)管，提高風(fēng)險監(jiān)管的透明度和深度，推行以目標(biāo)為導(dǎo)向的風(fēng)險監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高風(fēng)險監(jiān)管的效率。

4.加強金融機構(gòu)道德風(fēng)險建設(shè)，逐步推進(jìn)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新

首先，金融機構(gòu)應(yīng)認(rèn)真分析金融衍生產(chǎn)品所面臨的風(fēng)險，不要盲目地推出新的復(fù)雜的金融衍生產(chǎn)品。像美國的對沖基金、次級債券等金融衍生產(chǎn)品，目前推出時機還不成熟。因為這些金融衍生產(chǎn)品的杠桿放大效應(yīng)大，風(fēng)險擴散能力強，而且我國的金融市場尚不完善，目前推出很有可能會產(chǎn)生難以預(yù)料的后果[11]。現(xiàn)階段，我國的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化金融資源配置，完善我國的證券市場，先推出一些簡單的金融衍生產(chǎn)品，逐步推進(jìn)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。同時，在金融創(chuàng)新的過程中，加強金融機構(gòu)的道德風(fēng)險建設(shè)，特別是要對國有金融機構(gòu)的高管們進(jìn)行約束，嚴(yán)格限制他們在復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品方面的投資行為，預(yù)防道德風(fēng)險，維護(hù)整個金融市場的穩(wěn)定。

5.建立金融創(chuàng)新風(fēng)險預(yù)警機制，做好對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的評估

現(xiàn)階段，我國金融機構(gòu)推出的新的金融產(chǎn)品普遍缺乏風(fēng)險監(jiān)管，甚至不了解金融創(chuàng)新所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險，不知道從哪里進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)管。為了應(yīng)對這一局面，監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)金融風(fēng)險預(yù)警的理論框架，采用不同的評價指標(biāo)，建立一個風(fēng)險評估體系，確定風(fēng)險臨界點，有效管理金融創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險，加強對金融市場的監(jiān)督和管理，形成有效的金融創(chuàng)新風(fēng)險預(yù)警機制。

6.金融化互聯(lián)網(wǎng)的適度監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展沖破金融抑制的桎梏，實現(xiàn)深化金融發(fā)展，并推進(jìn)金融創(chuàng)新。互聯(lián)網(wǎng)金融在創(chuàng)新發(fā)展的過程中，某種程度上繞開政府管制。而當(dāng)創(chuàng)新帶來的風(fēng)險危及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性時，監(jiān)管當(dāng)局強化管制便會如期到來。在新的管制的刺激下又會推陳出新，成就新一輪的金融創(chuàng)新。互聯(lián)網(wǎng)金融中的參與者們長期處于金融創(chuàng)新與監(jiān)管之間做著“創(chuàng)新—監(jiān)管—規(guī)避監(jiān)管—創(chuàng)新”的動態(tài)博弈。如何處理好監(jiān)管與創(chuàng)新之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)二者之間的一種動態(tài)平衡？參與博弈的主體在其“有限理性”的驅(qū)使下，無法在短期內(nèi)獲得解決問題的最佳方案，雙方只能通過反反復(fù)復(fù)的相互博弈來不斷調(diào)整解決方案。這在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管層面，必然需要依賴適度監(jiān)管以實現(xiàn)在持續(xù)的改進(jìn)中的與金融創(chuàng)新的動態(tài)均衡，并最終實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的目標(biāo)。就金融化互聯(lián)網(wǎng)的適度監(jiān)管的實現(xiàn)路徑而言，應(yīng)當(dāng)在厘清互聯(lián)網(wǎng)金融市場與監(jiān)管二者關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定合理的監(jiān)管邊界，明確金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)，以英國金融化互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管經(jīng)驗為鏡鑒，注重突出行業(yè)自律組織的地位與作用，發(fā)揮“軟法之治”的效用。

7.完善并進(jìn)一步加強我國“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管模式

在繼續(xù)完善審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強化行為監(jiān)管的職能，使其發(fā)揮更多的作用。在這里需要注意的是，強化行為監(jiān)管的職能，彌補審慎監(jiān)管在有些領(lǐng)域的短板，并不是在現(xiàn)有監(jiān)管體系基礎(chǔ)上另外構(gòu)建一套單獨的行為監(jiān)管體系。具體來看，要在原有弱式雙峰監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強化金融消費保護(hù)局的功能，建議可由“一行兩會”副行長或者副主席兼任行為監(jiān)管局局長，提升其規(guī)格，保障執(zhí)行層面的力度。

【注 釋】

① 金融集團(tuán)(financial conglomerate)：通常是指金融組織主體以經(jīng)營金融業(yè)務(wù)為主，規(guī)模巨大，且所屬單位之主要業(yè)務(wù)至少包括銀行、證券及保險3種業(yè)務(wù)中的兩項。金融集團(tuán)是系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，也稱金融控股集團(tuán)或金融控股公司，本文所涉及金融集團(tuán)也等同于金融控股公司。1999年2月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等國際三大金融監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布《對金融控股公司的監(jiān)管原則》，其中對金融控股公司的概念進(jìn)行了明確闡述，即:“同一控制權(quán)，在銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)中經(jīng)營兩種或兩種以上業(yè)務(wù)，且受到兩個或兩個以上金融監(jiān)管部門監(jiān)管的企業(yè)集團(tuán)。”本文中金融集團(tuán)和金融控股公司為同一含義。