政府購買社會工作服務績效評估指標體系的構建與應用研究

王家合 趙琰霖

(華中農業大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070)

隨著政府職能轉變和服務型政府建設的推進，關于政府購買服務的研究頗受學術界關注，其研究成果逐漸增加的同時，對于政府購買服務有效性的研究正在成為一種趨勢。已有研究成果主要集中在政府購買模式[1-3]、購買范圍[4]、購買風險與解決策略[5-7]等方面，研究方法以定性分析為主。政府購買服務項目的績效評估指標由哪些變量構成，這些變量之間的重要性有何差異等問題是政府購買服務研究的重要領域[8]，對于提高政府購買服務效率、降低服務成本具有重要作用。社會工作服務作為政府購買服務的主要內容之一，旨在以專業的價值觀和科學的工作方法，為弱勢群體提供幫助。本文以社會工作服務作為切入點，運用利益相關者理論構建分析框架，運用問卷調查、深度訪談和統計分析等方法，開展政府購買社會工作服務績效評估指標體系的構建與應用研究。

一、政府購買社會工作服務利益相關者分析

1.政府購買社會工作服務利益相關者識別

政府購買社會工作服務本質上是相關主體利益博弈的過程。利益相關者理論開創性地揭示了利益相關者與組織績效間的密切關系，認為組織卓越的績效與利益相關者的聯系密不可分[9]：一方面，利益相關者的行為對組織決策具有一定的影響，因而對組織績效產生影響；另一方面，利益相關者也受到組織績效的支配。具體而言，利益相關者理論應用于組織績效評估時，使績效評估主體和對象范圍擴大、評估目標趨于多元化與明晰化、評價指標更加多樣化[10]。而對于評估主體即組織利益相關者的探析，揭示了各利益相關者之于組織的重要程度和其參與組織活動的利益要求，有益于在績效評估中對于不同評估主體設計更具匹配性和針對性的測量指標，更加精確和科學地對組織績效做出評估。

政府購買服務作為新型的公共服務供給方式，其核心要素是引入市場的競爭機制[11]，而利益相關者理論本是為解決市場化的治理問題而生，與政府購買服務的理念和路徑相通，可為政府購買社會工作服務提供有益的分析視角。本文選取涉及社工服務領域的20位專家進行結構性訪談，征詢他們對政府購買社會工作服務的利益相關者的看法。依據訪談結果，我們識別出政府購買社會工作服務過程中的確定型利益相關者為地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象，該結果亦契合目前政府購買社會工作服務相關政策對重要主體的界定。

2.政府購買社會工作服務利益相關者的利益要求分析

各確定型利益相關者在參與政府購買社會工作服務的過程中，無一不發揮著至關重要的作用，因而政府購買社會工作服務績效評估的對象必須涵蓋每類確定型利益相關者，才有利于反映出政府購買社會工作服務的真實績效水平。構建政府購買社會工作服務績效評估指標體系時，應遵循利益相關者理論的相關要求，根據各確定型利益相關者在參與政府購買社會工作服務中發揮的主要職能，設置相應的評估指標。同時，需要把握各方利益相關者的利益要求。

地方政府主導購買社會工作服務的利益要求主要體現在兩個方面[12]：一是成為“精明買家”[13]，即構建科學的購買社會工作服務程序和標準化的監督制約機制；二是促進社工機構的發展和培育專業的社會工作者。用人單位受地方政府的委托，成為政府購買社會工作服務的實際購買方，其利益要求在于回應政府需求，將社工機構作為其行政職能的延伸[14]，其更愿意將公共服務交給體制內、自己設立的或有合作歷史的組織，與既有承接者構成一個相對封閉的合作網絡[15]。社工服務機構是政府購買社會工作服務項目的承接者，其利益需求是維持機構的生存和促進機構的發展。服務對象指政府購買社會工作服務的受益者，其利益需求是最大限度滿足自身的個性化需求。

二、政府購買社會工作服務績效評估指標體系的構建

1.第一輪指標體系構建

本文根據識別出的政府購買社會工作服務確定型利益相關者，將政府購買社會工作服務績效評估指標體系分為4個維度，分別是地方政府維度、用人單位維度、社工服務機構維度和服務對象維度。在確定一級指標的基礎上，根據各確定型利益相關者參與政府購買社會工作服務的利益要求，結合實踐調研經驗，剖析各確定型利益相關者在政府購買社會工作服務中扮演的角色和應承擔的工作，以此確認關鍵績效模塊，繼而設計二級指標。而對于單項指標，具體設計方法如下：對國內外已有理論成果和我國地方政府的實踐成果進行頻度統計，選擇二級指標類目下使用頻度較高的指標；然后采用理論分析對政府購買社會工作服務績效的內涵、特征、基本要素、價值取向和原則等進行比較、分析與綜合；在初步選出評估指標的基礎上，采用專家咨詢法，進一步征求專家意見，對指標進行調整；經過綜合運用上述三種方法，形成第一輪指標集合。至此，本文初步構建了包括地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象4個一級指標和42個單項指標的第一輪指標體系(見表1)。

2.指標的篩選

第一輪指標體系是以利益相關者理論為依據，參閱政府購買服務社會工作績效評估指標體系的理論和實踐成果構建的，具有較強的主觀性。所以，本文依據第一輪指標體系設計了政府購買社會工作服務績效評估指標體系調查問卷，并以抽樣調查的方式，選取了社工服務機構、政府部門、高?；蚩蒲袡C構的50名政府購買服務領域專家(見表2)，通過現場訪談、電子郵件等方式邀請其填寫問卷，以5分制(其中5分、4分、3分、2分、1分分別表示評價對象所列指標“非常重要”“重要”“一般”“不重要”“非常不重要”)對第一輪指標體系中的42個指標進行重要性判斷，并對遺漏的指標進行補充。雖然專家在判斷和選擇政府購買社會工作服務績效評估指標時也是其知識和經驗的反映，但集成多數專家的意見，可以化主觀為客觀。根據專家的意見，刪除一些不能較好反映政府購買社會工作服務績效的評估指標，有利于改善政府購買社會工作服務績效評估指標的質量，增強評估指標的科學性和合理性[16]。

表1 政府購買社會工作服務績效評估第一輪指標體系

表2 專家信息表

為分析各位專家對第1輪指標體系中各項指標的總體看法，本文以回收的50份有效問卷為基礎，以0.4為臨界值，對第一輪指標體系的42個單項指標進行隸屬度分析，刪除隸屬度低于0.4的4個評估指標后(見表3)，保留其余38項指標，形成政府購買社會工作服務績效評估指標體系。

表3 刪除的評估指標

3.基于模糊層次分析法的指標體系權重分配

在處理指標體系的權重分配問題時，本文在層次分析法的基礎上引入模糊數學概念，形成模糊層次分析法(FAHP)，解決因因素較多導致權重難以確定的問題。具體而言，運用模糊層次分析法解決權重分配問題包含構建層次結構模型、構建模糊互補判斷矩陣、層次單排序及一致性檢驗和層次總排序四個步驟。

(1)構建層次結構模型

依據本文所構建的政府購買社會工作服務績效評估指標體系，建立由目標層、準目標層、準則層和方案層組成的層次結構模型(見圖1)。其中目標層為政府購買社會工作服務績效；準目標層為地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象；準則層為包括財政投入、項目計劃等在內的12項指標；方案層為包括人均財政資金投入、預算資金到位率在內的38項指標。

(2)構建模糊互補判斷矩陣

模糊互補判斷矩陣是同一層次指標根據對上層因素相對重要性兩兩比較建立的矩陣，矩陣的元素是以區間數或模糊數的形式來體現，一般采用0～1三標度法和0.1～0.9九標度法給予數量表示。在構造模糊互補判斷矩陣時，由于判斷的不確定性，所得到的判斷值有時不是確定的數值點，而是一個范圍，這時如果用單一的數值點表示判斷值將會降低判斷的精確度，因而本文在0.1～0.9標度法的基礎上，采用三角模糊數標度法，即用三角模糊數表示模糊判斷矩陣中的各元素。三角模糊數的定義為：若a=(al，am，au)，其中，0

本文以三角模糊數互補判斷矩陣為基礎設計政府購買社會工作服務績效評估指標權重調查問卷。由于問卷內容涉及政府購買社會工作服務、模糊層次分析法和三角模糊數等專業概念，為保證收集數據的科學性和精確性，要求填答者需具備較高的理解與認知能力，因而調研時僅邀請了政府購買社會工作服務領域的20位專家填寫，并未將一線社工與政府機構相關人員作為調查對象。調查共回收問卷20份，其中有效問卷為20份?？紤]到調查對象的隨機性，對于每位專家填答的三角模糊數互補判斷矩陣取相同權重，將每位專家對于各層元素的矩陣相綜合后，構造了基于三角模糊數互補判斷矩陣R=(rij)n×n，其中rij=(lij,mij,uij)。

圖1 政府購買社會工作服務績效評估指標體系層次模型圖

(3)層次單排序及一致性檢驗

第一，在三角模糊數互補判斷矩陣R的基礎上，利用公式1計算概率矩陣B=(bij)n×n。

(1)

第二，將概率矩陣B=(bij)n×n變換成模糊評判矩陣S=(sij)n×n，其中：

矩陣中，eij=uij-lij，其含義為模糊評判區間。eij越大，表示專家評判結果的可信度越小；反之，eij越小，表示專家評判結果的可信度就越大。

第三，根據概率矩陣B=(bij)n×n與專家模糊判斷矩陣S=(sij)n×n對應元素相乘通過公式2得到的調整判斷矩陣T。

T=B*S=(bij*sij)n×n

(2)

第四，判斷矩陣T是否為模糊互補判斷矩陣。若否，因矩陣T各元素均滿足tijmax(tij)-min(tij)，可通過公式3將其調整為模糊判斷矩陣

(3)

(4)

(5)

(6)

計算可得政府購買社會工作服務績效評估指標相對權重。

(4)層次總排序

表4 政府購買社會工作服務績效評估指標體系權重分配

三、政府購買社會工作服務績效評估指標體系的應用

1.指標測量方式

政府購買社會工作服務績效評估指標體系實際包括地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象4個層面，每個層面又包含若干二級指標，二級指標下包括三級指標。考慮到簡單實用原則，本文構建的指標體系僅考慮三級指標。具體設計指標時，盡可能選擇能夠獲得權威統計數據的指標，特別是在政府采購、民政局和財政局網站上能夠查閱到的數據，有利于在實際測量時能夠快捷地獲取相應數據。對于無法獲取權威數據又十分重要的指標，盡可能通過問卷調查、深度訪談和參與式觀察等方式獲取資料。

對于指標的測量量表，統計學主要包括定類、定性、定距和定比4種量表。定類量表是根據定性的原則區分總體各類指標類別的量表，例如“服務數量的完成情況”分為“已完成”和“未完成”兩類；這類數據獲取較為容易，一般可以通過直接查閱項目相關文件或通過對項目的前后對比觀察獲得。定序量表是區別指標等級次序的量表，如“享受服務的公平性”分為“非常滿意”“滿意”“一般”“不滿意”和“非常不滿意”5個層次，分別記為5分、4分、3分、2分和1分。定序量表數據一般可通過調查問卷或訪談獲得，具有較強的可獲得性和可操作性。定距量表能夠準確地反映出指標的等級次序與距離，而定比量表除了兼具定距量表的特性外，還具有能夠作乘除運算的特征。

2.抽樣方法

本文抽樣過程見圖2。對武漢市政府購買社會工作服務績效的水平進行調研，調查總體為參與武漢市政府購買社會工作服務的地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象。其中地方政府具體為武漢市民政局；用人單位為所有開展政府購買社會工作服務項目的街道辦和居委會；社工服務機構為武漢市民政局登記在冊的社工服務機構；服務對象為武漢市所有享受過由政府出資購買、由社工服務機構提供的社工服務的市民。

圖2 抽樣過程

地方政府與用人單位部分，本文采取的抽樣方法為判斷抽樣，即研究者根據研究的目標和主觀的分析來選擇和確定研究對象的方法[18]，原因是地方政府和用人單位抽樣框包含的元素數量較少，又具有一定的特殊性，調研與介入較為困難，采取非概率抽樣中的判斷抽樣方法能夠增加調研的可行性與科學性。

社工服務機構與服務對象部分，本文采取“概率與元素的規模大小成比例的抽樣”(Sampling with Probability Proportional to Size)的抽樣方法，簡稱PPS抽樣。PPS抽樣能夠通過多級不等的抽樣概率，最終實現總體中的個體具有相同的抽樣概率，從而保證抽樣的無偏性[19]。具體方法為：在第一階段按照群體的規模給予大小不等的抽取概率，大的群體具有比小的群體更大的概率；但第二階段，從每個抽中的群體中都抽取同樣多的元素。通過兩個階段上的不等概率抽樣，使得總體中的每一個元素最終都具有同樣的被抽中的概率。其原理可由以下公式說明：

表5 武漢市政府購買社會工作服務績效加權分數

3.武漢市政府購買社會工作服務績效結果

依據上文所述抽樣方法對參與武漢市政府購買社會工作服務的地方政府、用人單位、社工服務機構和服務對象進行實地調研后，獲得原始數據。其中地方政府和用人單位部分，共訪談10位相關負責人，訪談平均時長為1.5小時；社工服務機構部分，共走訪18家社工機構，共訪談3位機構主管及22位一線社工，訪談平均時長為1小時；服務對象部分，調查期間共發放問卷360份，回收問卷348份，有效問卷為320份，有效問卷回收率約為88.89%。建立在一手資料的基礎上，將訪談數據與問卷數據錄入Excel中。按照上文所述指標體系的測量方式，計算武漢市政府購買社會工作服務績效評估中各層元素的原始分數，再根據政府購買社會工作服務績效評估指標權重，計算武漢市政府購買社會工作服務績效評估中各層元素的加權分數。表5的結果顯示，武漢市政府購買社會工作服務績效分數為3.909分，位于總體約78%的位置，績效水平中等偏上。

四、結語

本文將利益相關者理論引入政府購買社會工作服務績效評估研究中，在此基礎上識別了政府購買社會工作服務的利益相關者，界定了政府購買社會工作服務績效評估指標體系構建的程序，闡明了政府購買社會工作服務績效評估指標設計與篩選的思路與方法。在理論分析與實證研究的基礎上，構建出了一套科學可行的政府購買社會工作服務績效評估指標體系。為了檢驗指標體系的科學性和可操作性，以武漢市為例，運用定量與定性相結合的研究方法對評估指標體系進行實證檢驗，為政府購買社會工作服務績效評估指標體系研究文獻提供了補充。

同時，本文具有一定的局限性，一是指標體系雖然是基于國內外政府購買社會工作服務的理論和實踐成果而構建，但仍然存在一定的主觀性；二是指標體系是針對政府購買社會工作服務績效評估所構建，具有一般意義，因而較為宏觀，具體應用中應結合各地方的實際情況。