我國開發區變遷

□文/王俊鋒

（中共中央黨校（國家行政學院）研究生院 北京）

［提要］ 我國開發區是伴隨著改革開放而出現和發展壯大，也是改革開放取得的成果之一。開發區的建立促進了地方區域經濟發展。我國開發區作為政府主導推動的結果，其產生具有完全迥異于西方發達國家開發區的內在邏輯。區別于傳統政府管理體制的開發區，由于其獨特的體制優勢，極大地帶動了國家經濟的快速發展，也為傳統政府管理體制改革作出榜樣，并起到示范帶動作用。但隨著國家市場經濟體制改革的深入推進，相較于傳統體制而言，開發區逐漸失去體制獨特優勢和特點。受到傳統政府管理體制的影響，同時由于其發展的內生動力不足，導致其不斷向傳統行政管理體制回歸的趨勢。

改革開放40多年以來，我國經濟實現了轉型和快速增長，開發區作為區域經濟發展的主力軍，無疑起到了關鍵作用。在這40多年中，我國開發區充分發揮產業優勢和制度優勢，帶動地區經濟發展，作為區域經濟增長的重要引擎，為促進國家經濟發展起到了重要作用。改革開放以來，開發區也逐漸形成自身的歷史積淀，也經歷了變遷。從最初產生到不斷發展壯大，我國開發區經歷怎樣的制度變遷？本文從制度的視角，通過對我國開發區發展歷史進行梳理，追尋開發區體制變遷的脈絡，探討開發區體制演變的內在邏輯。

一、我國開發區發展歷程

我國的開發區主要包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、綜合保稅區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。我國經濟技術開發區是以利用低廉勞動力資源，發展勞動密集型工業，以吸引外資、擴大出口為目標設立的特殊經濟區域。成立這種特殊經濟區是為了加強對外交流與合作、推動技術進步、發揮聚散效應，由政府主導建立和發展起來的獨立于傳統經濟區域以外的，主要以減免稅為優惠條件，吸引外部投資的特殊區域。

從世界范圍來看，隨著商品經濟和對外貿易的出現和發展，開發區才隨之誕生。學術界認為開發區存在悠久的歷史。古希臘為保護外貿船舶的安全和自由航行將提爾和迦太基兩個港口作為特殊商業貿易區。這兩個特殊區域便被認定為自由貿易港區的最早形態。普遍認為，1574年，意大利熱那亞灣雷格亨自由港是近代意義上的開發區成立的標志。1965年，我國臺灣省在高雄設立了世界上第一個出口加工區。在此之前，世界各國只有“自由貿易區”和“工業區”等概念。出口加工區是兼具兩者優勢。1980年代初，我國經濟技術開發區開始設立，其實際上是國際上“出口加工區”的變種。

20世紀70年代末，廣東省向中央提出，為發展地方經濟，可以利用海外聯系資源，設立特殊區域，實行特殊政策。這一建議得到了中央的肯定。1980年，中央正式批準成立深圳、珠海、汕頭和廈門等四個經濟特區。1984年初，鄧小平同志視察經濟特區時，肯定了建立經濟特區的政策和特區建設成就，并提出“除現在的特區之外，可以考慮再開放幾個港口城市，如大連、青島。這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策”。隨后，按照指示精神，國務院召開了經驗總結會，研究擴大開放政策。1984年5月，我國正式開放大連、秦皇島和天津等14個東部沿海港口城市，并建立國家級經濟技術開發區，至此我國開發區正式誕生。截至2019年，國家級的經濟技術開發區規模已達219個。開發區已成為改革開放和吸引外資的重要窗口，也是國家和地方吸收外資的集中地。這些開發區現在也已然是國家和地方區域經濟的快速發展的主要驅動力。

二、我國開發區體制的產生

國內外學術界主要關注經濟特區，關注經濟技術開發區的相對較少，因此專門用來研究開發區的理論也很少。國外學者認為，開發區是在一定空間范圍內企業的集聚行為，并因此產生了外部經濟效應。開發區產業發展的內生動力就源自于區域內企業的集聚和發展，通過產業集聚獲得更高的知識溢出和外部經濟，提升經濟效率，逐漸形成經濟增長極，進而促進區域經濟快速發展。

國內研究者也常常借用產業集群和產業集聚理論來解釋我國開發區的出現。他們認為，開發區的形成方式主要是自發式的，其中由企業自發集聚而形成的產業集群是典型的自發式開發區。開發區的建立也正是利用了各區域之間的經濟發展程度不平衡的因素。政府利用這些不平衡因素，引導企業在區域內集聚，并賦予其特殊優惠政策。正是中國的要素稟賦優勢與經開區基礎設施環境和政策優惠的結合，為勞動密集型加工制造環節在經開區的集聚創造了條件。開發區在充分利用和發揮優勢，使其成為區域經濟增長中心，體制創新帶動的示范區，然后從中心向外圍輻射擴散。

現實歷史發展向我們展示，我國開發區產生時就帶有濃郁的中國特色，其產生有著與發達國家以及一些發展中國家的產業園區存在明顯不同的經濟邏輯。有關產業集群理論可以幫助我們全面認識開發區的產業發展態勢，但開發區的企業扎堆有其獨特的原因。相反，開發區的成立導致了產業的集中和集聚，但開發區的產生不是產業集聚的結果，而是產業集聚的原因。

我國開發區不是自發式的，而是典型的構建式。開發區是中央政府主動構建的結果。我國建設開發區是一種以供給方為主導型的制度變遷方式。政府體制改革動力主要來源于兩個方面：一是經濟全球化的外在推動力；二是地方政府發展區域經濟的強烈愿望。

從梳理我國改革開放的兩個領域入手，有學者認為，我國農村改革帶有自發性質，而城市改革具有明顯的政府主導性。城市改革分為兩個方面：一方面是在原有體制的框架內下方權力，加強國有企業改革的存量改革。由于受到原有體制的影響，存量改革成效并不明顯；另一方面是在啟動國有企業改革的同時，通過對外開放引進市場主體、建立新的適應市場經濟運行的組織的嘗試也在繼續，這就是吳敬璉先生所說的增量改革。這就是在不觸動原有體制制度的核心，而是在城市中劃定一個區域，直接引進外資企業，引進具有自主權的市場主體，直接按照市場機制的規范運行。中國的經濟轉型的過程，是從開發區建設這個局部起步并逐步展開的過程，在原有體制框架內，通過下放過于集中的權力，并在舊體制外逐步引發制度不均衡的因素。建立開發區就是要利用新的獲利機會以達到誘致制度變遷，推動體制轉換的目的，這是最典型的不觸及存量結構的增量改革。這就是導致了開發區的出現，也是城市改革的另一個方向。以政府為主導推動的開發區建設，是按照市場經濟發展基本規律賦予其特殊優惠政策，這些特殊優惠政策的集聚效應營造了一個與傳統體制完全迥異的“準市場經濟”環境。

由于政府有高于成本預期收益，我國開發區一開始就表現出政府強烈推動的痕跡。政府通過外部力量推進制度變遷的結果，主要是為了通過對外開放，引進和培育市場主體，實質上也是引進現代的微觀制度，通過微觀主體的相互作用促進市場機制的發育和市場制度的完善，進而帶動整個制度體系的變革，從而獲得更大的收益。開發區建立后，就形成的與傳統政府管理體制完全迥異的“準市場經濟”環境，也徹底打破了傳統計劃體制的路徑依賴，在中心城市創造了市場機制運行的經濟區域。

中國開發區的產生具有完全迥異于西方發達國家開發區產生的內在邏輯。中國開發區是政府主導的結果，也是政府為了不改變國家整體制度的基礎上，試圖打破傳統高度集中統一的經濟體制，吸引外部投資者，促進中國經濟發展的結果。

三、中國開發區體制的演變

開發區成立之后，像經濟特區一樣，充滿活動力，促進了區域經濟快速發展，開發區取得的成績也是有目共睹。開發區體制作為一種創新，被賦予了更多的意義。從其歷史作用來看，開發區體制還肩負有經濟體制改革功能。作為區域經濟發展的引擎，開發區通過吸引外來投資，引進先進技術和管理經驗，以帶動區域經濟和社會發展。開發區作用的發揮是與其管理體制的優勢是密不可分的。

近年來，隨著改革開放向縱深推進，我國市場經濟體制逐步建立完善，開發區享受政策已基本實現“普惠化”。開發區內與區外競爭也日趨加劇，導致其原有的政策優勢進一步弱化，進而引發了開發區向傳統政府體制的回歸與融合。

開發區之所以向傳統體制回歸，主要是由于地方政府的需求。隨著市場化改革的推進，開發區體從強制性變遷轉化成為一種新的上下或內外雙向互動性變遷。在中央政府、地方政府和開發區等三個層級的相互關系中，地方政府由于地緣的因素，成為制度變遷的主導力量。隨著經濟發展，開發區管轄區域也開始迅速擴張，開發區也需要承擔越來越多的區域內社會管理事務職能，地方政府為自身管理需要和解決開發區內社會事務管理中存在的問題，就賦予了開發區盡可能多的傳統行政區擁有的社會事務管理職能。

開發區向傳統體制回歸，更大程度上是因為其從傳統體制演變而來，而又生存在傳統體制之中，還具有很強的傳統體制慣性。應該承認的是，經濟技術開發區雖然是和傳統組織完全不同的組織形式，但其治理結構（比如管委會）仍是傳統政府組織的派出機構，內部機構設置和運行方式又不可避免地帶有舊組織和舊制度的影響。如果經濟技術開發區和國家推進改革開放的戰略方向相適應，其治理模式就會主動適應改革的目標；如果經濟技術開發區過多地考慮自身的利益，那就會向大而全的政府組織回歸，因為那樣的政府組織能保持自身利益的最大化。行政權力都有擴張的慣性，開發區為了爭取更多的利益，更傾向于擁有傳統行政區的全部權力，上級政府為了管理方便，也更易于授予其更多的權力。最終導致開發區與傳統行政區在權力和職能上逐漸趨同的態勢。

開發區之所以向傳統體制回歸很大程度上也是其先天動力不足。我國開發區的形成和發展主要動力來自于中央或上級政府。而開發區體制的確立，在政府主導推動下，其需要經歷一個從建立到完善再到最終鞏固的過程，因而屬于強制性制度變遷類型過程，其穩固性也就相對較弱。中央政府在開發區成立之初，強力推動了其形成，隨著市場化改革的推進，中央政府主導的市場經濟體制建立，區域之間的差異縮小。在逐漸失去中央政府強力推動后，開發區體制本身穩定性減弱，加之地方政府不斷授權，致使開發區與傳統行政區并無二致。

開發區向傳統行政體制回歸，因此也被看作是開發區管理體制的“政府化”過程。開發區管理體制“政府化”演變的機制是，政府行政主導的相關行為主體之間初始權益分配的不合理，導致了開發區在其擴張發展過程中的負外部性不斷增大，亦即相關行為主體間利益矛盾沖突日益増大，嚴重影響開發區的發展效率。對此，政府又通過行政手段對開發區進行“政府化”的體制調整以克服外部性問題，但“政府化”的體制回歸使開發區失去了“精簡高效、小機構、大服務”的體制創新優勢，弱化了開發區的體制創新實驗和高效發展功能，也背離經濟發展效率最大化的路徑取向。

開發區向傳統行政體制回歸，主要形式有兩個：一是開發區與行政區合二為一，主要表現為，開發區管委會與行政區政府合二為一，開發區與所在行政區“一套機構，兩塊牌子”。兩者的區劃、行政職能、經濟開發職能以及管理機構和人事進行合并。兩者合二為一的結果就是，開發區除了經濟開發功能外，同時也承擔了行政區的社會管理功能。二是開發區與行政區融為一體，開發區成為具有完全行政地位的新區。新區承擔著國家新的戰略使命，推動地方區域的產業區和城市區融合，進而提升開發區的戰略地位。

綜上，中國開發區從產生之日起，就是中央政府強力推動的結果，這與發達國家開發區擁有不同的內在邏輯，同時，其也承擔了與之不同的功能和使命。由于開發區相對于傳統政府體制的獨特優勢，極大地帶動了國家經濟的快速發展，也為傳統政府體制改革作出了表率和示范作用。但隨著國家市場經濟體制改革的深入推進，相較于傳統體制而言，開發區逐漸失去了體制獨特優勢和特點。由于受傳統政府體制影響，同時，其發展的內生動力不足，導致其不斷向傳統行政管理體制回歸的趨勢。