淺談政府會計制度改革的影響

一、政府會計制度改革的重要意義

（一）歸并統一，解決了原預算會計制度體系下各行業核算體系不統一的問題

新政府會計制度以行政事業單位的常規業務會計處理和財務報告信息、決算報告信息的對比與分析作為切入點，對現階段行政事業單位實施的會計制度進行深層次剖析，并將現有的各類行政單位、事業單位和各行業事業單位會計制度進行了整合歸并。

改革前，我國預算會計制度分為財政總預算會計制度、行政單位會計制度、事業單位會計制度；其中事業單位會計制度又包括醫院、高校等9個具體行業會計制度。由于執行會計制度不同，行政事業單位在具體會計核算體系、報表口徑等方面存在著一定的差異，這不僅給財政部門匯總報表帶來不便，而且給報表使用者帶來困難。通過對現行的各類單位的會計制度進行統一整合，極大的加強了政府各個部門間會計信息的相互流通性及可比性，為各部門間財務信息的交流與匯總提供了便利條件，并且更有利于進一步做好各部門的決算工作。

（二）繼承創新，引入財務會計功能，符合了政府會計發展方向

目前我國會計主要分為企業會計和預算會計兩大體系。1993年開始的企業會計制度改革，使我國企業會計制度逐步同國際接軌。而1998年開始的預算會計改革，同國際方面還存在著一定差距：比如繼續執行收付實現制、不計提折舊、缺乏成本觀念等。財務會計功能的引入，改變了行政事業單位重預算會計功能、輕財務會計功能的現象，使行政事業單位會計核算具備了企業會計核算的基本功能。如，對國有資產開始提取折舊，不再一次性計入當期支出，不僅更加準確地計量了單位當期運行成本，而且準確反映了當期固定資產價值，解決了長期以來行政事業單位資產虛增的問題。

二、政府會計制度的主要創新

（一）重新設計了政府會計準則體系

改革后的政府會計準則體系分為政府會計基本準則、具體準則及應用指南、政府會計制度三個層次。基本準則屬于概念框架，是統領具體準則的制度，主要是對會計目標、會計主體、會計核算基礎、會計要素等內容做出的規定。具體準則規定了行政事業單位經濟業務活動的會計處理原則；應用指南是對具體準則的實際應用做出的操作性規定。目前已出臺了存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資6項具體準則。會計制度主要規定了會計科目及其使用說明、財務報告的格式及其編制說明等，主要目的是方便會計人員進行日常會計核算，包括5個財務會計要素，77個財務會計科目和3個預算會計要素，26個預算會計科目。

（二）構建了全新的會計核算模式

新制度對政府會計核算體系進行了創新。首先，實行雙功能會計核算，采用平行記賬模式。對于納入預算管理的現金收支業務，在采用財務會計核算的同時進行預算會計核算；其他業務，僅需進行財務會計核算。實現財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，全面、清晰反映單位財務信息和預算執行信息。其次，實行雙基礎會計核算，與雙功能相對應，以權責發生制為基礎進行會計核算，以收付實現制為基礎進行預算會計核算。第三，實行雙報告體系。與會計核算雙功能適應，財務會計核算和預算會計核算各自生成獨立的會計報表，供不同報表使用人使用。第四，設計了雙報表體系之間的勾稽關系，這種勾稽關系通過編制本期預算結余與本期盈余差異調節表來體現，揭示了兩種會計核算功能之間的內在聯系。

（三）擴大了單位資產負債的核算范圍

隨著我國各項事業的不斷發展，行政事業單位經濟活動越來越復雜，原有的會計核算已不能滿足單位發展的需求。新制度擴大了資產負債的核算范圍：在資產核算方面增加了研發支出、公共設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房、受托代理資產等方面的內容；在負債核算方面增加了預計負債、受托代理負債等方面內容。另外，對基建會計核算進行了整合，把基建會計核算并入到政府會計核算中，不再單獨建賬。資產負債核算范圍的擴大，使會計核算更加科學、精細，更加準確地反映了單位資產負債情況。

（四）引入財務會計功能，改進預算會計功能

財務會計功能的引入，使政府會計核算具有了企業會計核算的基本功能，更加準確地計量了當期成本收益。原有預算核算上只需要進行收支、結余的核算，而新制度在核算基礎上，除按《預算法》要求采取收付實現制核算的事項外，均采用權責發生制原則進行核算處理，這有利于避免虛列收支的問題。在核算范圍上，最新《預算法》中的相關規定表明，現金的收支情況依法納入會計預算管理的范疇內，如增加設立了債務預算收入、還本支出以及投資支出等相關核算科目，單獨核算單位各種借款和還款情況，使單位銀行貸款核算更加科學，最大限度防范了財務風險。

（五）完善了會計報表體系

為了滿足不同會計報表使用者的需求，政府會計制度對會計報表體系和結構進行了創新，設計了雙報表體系。以財務會計核算為基礎，設計了財務會計報表（包括資產負債等4張明細表），反映單位整體財務狀況。以預算會計核算為基礎，設計了預算會計報表（包括預算收入表等3張報表），反映單位預算執行情況。兩套報表體系，滿足了不同部門的財務信息需求。此外，根據新的會計核算內容和要求，系統地調整和改進了財務報表的內容，對財務報表附注中應披露的內容進行了細化，為報表編制者提供了參考披露格式。調整和完善財務報表制度和體系，有利于準確反映單位的財務情況和預算執行情況，極大提高單位會計信息的透明度和決策實效性。

三、政府會計制度對行政事業單位財務工作的新要求

（一）加強內控管理，保障各項工作有序銜接

行政事業單位各部門應深挖新舊會計制度銜接工作準備不足、建賬記賬進展緩慢的根由，確立先進的財務管理理念，要繼續強化國有資產管理，提升固定資產監管力度，理順債權債務關系，及時清理往來款項，堅決杜絕“小金庫”“賬外賬”。強化預算管理，引入績效管理理念，逐步加強成本費用核算，提高單位項目支出績效，形成一整套有針對性、有價值的績效評價體系。建立健全內部控制體系，合理設置崗位職責，明確工作權限、流程，以達到各部門相互監督、相互制約、相互促進的平衡狀態。在具體的實施過程中，也要切實加強對相關銜接工作的組織力度，并且規范工作流程，努力使銜接工作能夠更具有科學性和系統性。

（二）提高風險意識，規范財務核算

政府會計制度改革后，行政事業單位必須提高財務風險管理意識，優化財務風險管理工作。一方面，要制定切合單位實際的風險管理制度，加強數據管理和應用，借鑒企業風險管理經驗和模式，在謀求資金合理配置與有效使用，提高資金運營效率的基礎上，充分考慮戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險和法律風險，建立健全能夠涵蓋風險管理主要環節的風險管理制度。另一方面，要規范財務核算，根據制度要求，單位對基本建設投資進行統一核算，不再單獨設置基建帳，簡化基建投資核算程序；各單位要嚴格按照制度要求，按規定設置會計科目，進行預提費用和折舊攤銷的賬務處理，厘清工作職責，根據工作職能，進行“政府儲備物資”“公共基礎設施”等科目的核算，避免國有資產統計遺漏或重復上報；嚴格、科學的管理“應收賬款”“其他應收款”等科目，規范“預提費用”和“攤銷”的賬務處理，以期達到權責發生制的財務管理要求。要進一步健全和完善財務風險防范體系建設，比如為了更有效的防范法律風險，應當對相關工作內容進行細化分析，并且落實到具體責任人；再比如為了更好的防范廉政風險，應當建立風險點監測機制等等。

（三）順應改革，提高信息化管理水平

信息系統建設是實施新制度的重要技術支撐，是政府會計改革的必要補充。為了實現會計的雙重功能，在改革起始階段，就要規劃好信息化制度建設。特別是《政府會計制度》實施后，會計要素、會計科目、會計報表變化較大，行政事業單位應根據本單位行業特點及實際情況，制定財務軟件系統升級方案，設計好信息化技術指標、體系等內容，及時調整和更新財務信息系統，滿足新制度的核算要求。財政及主管部門，應當加強調研，充分了解所屬行政事業單位財務管理總體情況，制定財務軟件升級計劃，加強軟件操作技術指導，配合國庫支付系統，有效滿足財務核算需要。規模較大的行政事業單位，可根據自身業務特點和規模，啟用符合本行業特點的軟件系統。例如，引進ERP系統，整合業務流程，將人力資源、材料資源、現金流量等內容進行綜合分析與調度，實行數字化、一體化管理，不斷提高資金使用效率，降低成本費用，進一步提高會計信息質量，促進政府會計工作成功轉型升級。

（四）加強學習和培訓，提高財務人員專業素質

新政府會計制度能否有效執行關鍵在人，加強人才隊伍建設是新政府會計制度改革順利實施的重要保障。一方面，財政部門作為主管部門，要經常組織有針對性、切合工作實際的業務培訓，有效解決賬套建設、科目設置、余額轉換、憑證制作、報表填制、軟件操作中遇到的實際問題，切實引導各預算單位順利完成新舊制度的銜接工作，財務人員要找出政府會計制度與舊制度之間的差異性，并且對單位的財務制度進行豐富和完善，以此才能使財務管理工作更加符合政府會計制度的要求。另一方面，單位自身不僅要加強對相關人員的培訓和指導，還要借用外部力量，將會計師事務所的技術人員和技術力量、管理咨詢、資產評估等第三方組織引入制度建設；通過政府采購服務的實施，協助會計制度和報表制度建設，通過聯合研究實施本單位的人員和專業機構，完成本單位政府會計制度的實施。更重要的是，要積極培養和引進專業會計師，加強人才隊伍建設。我們不僅要熟悉預算會計的會計方法，還要熟悉本單位的內部和外部環境，掌握政府會計準則和體系。

新政府會計制度對事業單位的會計核算是一場深層次的變革，行政事業單位應在以國家利益為前提的情況下，積極執行新政府會計制度，推進會計核算的規范化，推動會計核算進程，逐步深化規范改革，迎接挑戰，克服瓶頸，順利完成新舊制度過渡，加強國有資產管理，改進績效考評辦法，防范財務風險，強化預算管理，提升財務管理水平，促進經濟可持續發展。