區域集群化發展對首都經濟圈的啟示

一、前言

目前現有研究主要集中在某一類型、某個國家區域集群的發展經驗上，而關于區域集群化發展的梳理和比較分析較少，對區域集群發展的規律和特點的歸納也很少見。基于上述原因，本文對國內外各個區域發展集群進行歸類整理，總結提煉區域集群化發展的規律和特點，結合首都經濟圈發展現狀，提出進一步推動首都經濟圈發展的對策建議。

二、國外區域集群化發展主要模式

（一）城市群

從空間經濟學來看，城市群是城市內部的經濟活動擴張向周邊區域產生的輻射和溢出效應，由核心城市與周邊區域共同構成了統一發達的城市化區域，是城市化發展的高級階段[ 汪彬，“構建與城市群一體化發展相適應的治理機制”，《開放導報》，2020年10月，第5期。城市群的形成是區域經濟發展的客觀演化，首先由具備優良自然條件的城市發展成為中心城市，并利用集聚的經濟效應虹吸周圍的資源，吸附周邊多個經濟發展水平相似、產業關聯密切的城市，最終形成中心-外圍緊密相連的城市化區域。國際經驗現實城市群的發展都會經歷中心城市發展—>核心城市外圍擴張—>城郊區域深度融合—>多核心都市圈合作發展—>城市群域協調發展等五個遞進階段。這些城市群在發展中呈現出了一些共同的特征和發展規律，特別是發展模式、空間布局、交通體系、分工體系、以及資源環境協同治理等方面形成了有益經驗。

1.科學定位發展模式。城市群發展模式可分為兩種，即核心城市帶動模式和多中心平衡發展模式。在核心城市帶動模式中，城市群內一般會擁有一個超級大都市，該都市的發展會以極強的輻射作用帶動周邊每個城市的產業結構、城市功能的協調發展。世界范圍內，這種發展模式的主要代表有英國倫敦城市群、日本太平洋沿岸城市群、美國西南部太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等是這一模式的典型代表。在多中心平衡發展模式中，區域內多個中心城市在功能上各有所長、相互依存，共同帶動城市群發展。世界范圍內，這種發展模式的主要代表有美國東北部大西洋沿岸城市群（波士頓-紐約-費城-巴爾的摩-華盛頓）、北美五大湖城市群（芝加哥-底特律-克利夫蘭-匹茲堡-多倫多-蒙特利爾）、德國的萊因—魯爾城市群（波恩-科隆-杜塞爾多夫-埃森）等。

2.合理規劃區域空間布局。城市群核心城市的發展過程中，由于其過渡強大的吸附能力和發展過程中的路徑依賴，容易出現核心城市過渡膨脹而周邊城市發展之后的情況，因為世界城市群發展的成功案例紛紛在此方面采取措施優化誠順的空間結構，避免地區經濟結構發展不協調的現象發生。例如英國倫敦城市群，在其形成過程中非常注重各城市間的有機整合，合理選擇城市空間擴展方式，有序發展倫敦周邊衛星城市，承接中心城區制造業、零售業等產業，疏解人口就業壓力。倫敦產業結構從制造業為主向服務業為主調整，并成為世界金融中心，為老工業城市伯明翰和謝菲爾德制造業的轉型升級提供有力資金保障。同時帶動曼徹斯特從工業型經濟向服務業型經濟轉型，成為英國除倫敦外最大的金融中心，有效承接倫敦的部分金融、商業功能。英國倫敦城市群形成了開發空間緊湊發展和整體可持續發展的良好布局。

3.協同建設完善交通體系。即使是城市群也是獨立城市在地理上的分離存在，這就意味著城市群的協調發展需要發達的交通基礎設施和編輯的交通運輸才能得益實現。完善的交通運輸體系可以在空間上擴展城市群，延伸城市群的作用范圍，當城市群形成多層級的區域優勢功能后，就會提升原有城市群的空間結構和發展定位。例如英國倫敦城市群形成了集鐵路、公路、空港、海港于一體的交通體系，為城市群內部互聯互通、對外貿易物流提供了保障。北美五大湖城市群形成了水陸空高度發達的交通運輸體系，確保了城市群的內部聯通和對外交流。

4.整合優勢分工協作。城市群的優勢在于可以在相對較大的市場內實現整體上的分工協作。英國倫敦城市群注重合理配置城市間產業分工，挖掘周邊城市對核心城市的疏解功能，形成了以倫敦為中心，輻射帶動著城市群里其他城市，協同發展的良好局面；北美五大湖城市群實現了多中心城市齊頭并進發展，產業高度集聚，依托五大湖區豐富的礦產資源和便利的水運條件，形成了以鋼鐵加工、機械制造、汽車工業等為主的制造業產業帶，城市經濟協作十分緊密。世界著名城市群的成功實踐顯示城市群里的個城市需要進行合理的分工協作，按照經濟規律自發形成優化的產業結構和健全的產業鏈，使之形成一個有機整體，才能實現“1+1>2”的積極效果。

5.聯合開展環境治理。英國倫敦城市群為了防止倫敦城無限制地膨脹，先后出臺了“綠帶法”、大倫敦發展戰略規劃等政策法規，為城市群有效地開發利用土地、水、能源、交通等資源，聯合開展環境治理，提供了依據。北美五大湖城市群為了確保五大湖資源環境安全，美國、加拿大兩國合作組建了專門機構“大氣沉積共生網絡”，并在各大湖周圍建立了一系列監控站，負責監測五大湖環境狀況。

（二）經濟圈

經濟圈是在城市群進一步發展的基礎上，因城市間功能聚集、運作協同、“點—圈—線”式空間結構布局日趨突出而形成的城市區域。因此，城市群是經濟圈的基礎，經濟圈是城市群進一步跨區域融合的高級形態。與城市群相比，經濟圈更加強調區域自然資源、經濟技術和政府宏觀治理的協調發展，是衡量一個國家或地區社會經濟發展水平的重要標志。

1.市場主導推動。國外經濟圈發展的主要推動力量來自經濟上自發的聚集效應。這種以市場主導的發展模式是日本的三大經濟圈，美國的大紐約、大洛杉磯經濟圈，歐洲的倫敦經濟圈、巴黎經濟圈等經濟圈發展的主流模式。

2.堅持集約型增長。集約型經濟圈的典型代表為日本的三大經濟圈：東京—橫濱經濟圈、京阪神經濟圈和名古屋經濟圈。依托整個經濟圈便利、完善的基礎設施，在有限的資源空間上形成人口、資本、產業的高效銜接。

3.優化港口布局。世界上知名的經濟圈都是依賴于港口發展起來的，這反映了貨物貿易在一個城市群和經濟圈發展初期所起到的重要作用。例如，大紐約經濟圈擁有紐約港、費城港、巴爾的摩港和波士頓港等眾多港口，通過有序分工，構成了一個分工合理、運營靈活的美國東海岸港口群。紐約港是港口群的中心樞紐，重點發展集裝箱運輸；費城港主要從事近海貨運；巴爾的摩港作為礦石、煤和谷物的轉運港；波士頓港以轉運地方產品為主，同時兼有漁港的性質。

4.打造多元互補型產業格局。大紐約經濟圈產業分工完善，呈現多元和互補的格局。其層級結構酷似一座金字塔：塔尖是紐約，第二層是波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓四大城市，第三層則是圍繞在五個核心城市周圍的40多個中小城市。五大核心城市多層次發展是這一經濟圈發展的基礎和保障。所以不難看出，經濟圈的形成和發展不僅限于地方經濟的發展基礎，還非常注重區域經濟的分工和協調發展，經濟圈內的不同城市優勢互補、資源均分、市場共享，從而帶動區域經濟的全面發展。

三、國內區域集群化發展經驗借鑒

（一）長三角經濟圈協同發展模式的經驗借鑒

長三角經濟圈處于“一帶一路”與“長江經濟帶”的交匯區域，由以上海為核心、聯系緊密的多個城市組成，是中國第一大城市群和世界第六大城市群，也是中國綜合競爭力最強的區域之一[2016年國家發改委發布的《長江三角洲城市群發展規劃》的規劃范圍包括上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等26 市。]。長三角經濟圈的形成是承襲歷史、繼往開來的典范，盡管這些城市不屬于同一行政區劃，但是地域毗鄰，歷史上經濟交往密切，因此形成了生產集聚、產業互補發展的格局。其積極的發展經驗主要有以下幾方面：

1.多層次的城市空間布局。長三角發展的基礎是以上海為核心，但隨著杭州、南京、蘇州等城市的快速發展，這些城市逐漸成為區域的副中心，區域的空間結構呈現出由單中心向多中心、網絡式發展的態勢。

2.協調的區域合作內容。長三角經濟圈的資源配置相對不均衡，上海等幾個發展水平比較高的地區，資源最稀缺，而發展水平比較低的地區，土地資源和勞動力資源相對豐富。因此為了促進長三角經濟圈持續健康協調的發展，近年來該經濟圈的經濟合作已經由單方面的經濟部門互相促進轉變為經濟、社會、人口、資源全面的持續發展，不僅拓寬了經濟圈內不同城市間合作領域，更是提高了合作的水平與層次。

3.完善的交通體系。長三角經濟圈的交通設施一體化為長三角的經濟快速發展奠定了重要基礎，在其交通基礎設施的布局上明確了上海、南京、連云港、徐州、杭州和寧波等重點城市交通功能定位，初步形成了集公路、鐵路、港口航運等多種方式為一體的綜合交通體系。

4.合理的區域利益分享機制。區域間的利益分享突破行政區劃的藩籬，建立了市場化的模式，不僅改造了國有企業，還吸引力大量外資，通過市場機制配置資源，在長三角降級帶內形成了產業的梯度配置，完善了區內的產業布局。

（二）粵港澳大灣區協同發展模式的經驗借鑒

粵港澳大灣區規模龐大、人口眾多、活動四射，包括珠江沿岸9個城市組成和香港、澳門兩個特別行政區，以廣州、深圳-香港、珠海-澳門為核心，以廣州、佛山同城化為引領，形成了廣佛肇（廣州、佛山、肇慶）、深莞惠（深圳、東莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江門）等三大經濟圈。珠三角采用了“多核引領、圈層推進”的發展模式。9座城市和兩個特別行政區通過營商環境的不斷改革，依靠各自產業布局特長和優勢，不斷融合發展、打造區域經濟協同發展打破行政壁壘，

1.建立區域協調機制。粵港澳大灣區是一國兩制在經濟領域的重要實踐，涉及三個關稅區和三種法律體系，因此在發展的過程中區域間的協調統一就變得至關重要。粵港澳大灣區是以珠三角為基礎發展起來的經濟圈。近年來，珠三角的發展非常成功，形成了與國際接軌的體制機制、營商環境也在不斷優化。例如，廣東自貿區建立后，區內的市場化、國際化和法制化程度不斷提高，建立了以“負面清單+準入前國民待遇”為主的市場準入管理模式，完善外商投資事中事后監管體制。上線“粵港通”，聯結香港和大陸的資本市場；香港的科技人才入境計劃也擴大了灣區高科技人才的流動性，更大程度地實現了資源的優化配置。

2.產業布局一體化。粵港澳大灣區從整體的角度來看，盡管城市群的發展階段差異比較明顯，優勢不同，但是依然實現了產業布局的一體化，而且正在逐步由工業經濟過渡到服務經濟，而且還凸顯了創新經濟在這個過程中的重要性。香港和澳門是純服務業的產業布局，其中香港專注于金融、專業服務和倉儲物流，而澳門則側重于發展旅游娛樂等文化交流產業；深圳作為高新技術產業的主導，已經實現了有傳統工業向先進制造業的轉變；廣州則是注重電子信息、醫藥健康和先進制造業的集聚發展；東莞作為世界工廠，制造業產業體系齊全，產業集群化程度較高；其余地區也根植自身具有優勢的產業，正在不斷創新發展。

3.交通發展一體化。著力打造一體化交通格局，形成以廣州為中心，廣深、廣珠走廊為兩軸，“三環八射”覆蓋各主要城市的“一小時生活圈”；構建以廣州白云國際機場為航空樞紐，深圳、珠海、香港、澳門等機場相配合的格局；發展以廣州、深圳為主樞紐港，其他港口為樞紐港口喂給港的港口體系。

四、區域集群化發展的規律和特點

（一）深化改革，政策趨同

要對區域內的法律、財政、產業等各類政策實施統一，并確定爭端解決的模板，有利于政策的貫徹和實施。1.制定統一的法律法規。很多先進地區將法律法規內容的趨同作為促進區域協同發展的重要手段。比如，歐盟在《巴黎條約》中統一了煤炭鋼鐵領域的法例，在《單一歐洲法案》中明確了商品、勞務、人員和資本自由流動等領域的300余項法例。長三角在2013年初各城市之間簽訂了《長三角城市環境保護合作（合肥）宣言》，提出要重點建立以水、大氣、土壤等污染跨行政區域防治為重點的區域生態環境治理合作新機制。英國倫敦城市群制定了“綠帶法”，有效地利用土地、水、能源、交通等資源進行開發活動。

2.制定統一的財政政策。為了進一步平衡區域經濟發展，許多區域都通過制定統一的財政政策來加以保障。東京經濟圈制定了區域內統一的財政政策，在加大對新宿、池袋等地區財政轉移支付的基礎上，通過政策性銀行貸款和財政補貼方式，對區域內整體發展平衡的重大項目進行支持。歐盟通過區域政策的財政工具---結構基金，以低于歐盟平均發展水平75%為劃分標準，補貼基礎薄弱、收入水平較低的地區，促進區域平衡發展。

3.制定統一的產業政策。大多數區域在整個區域產業發展上進行重點傾斜、適度協調，區域產業政策呈現趨同趨勢。例如北美自由貿易區，美墨加三國在制定自身產業政策時充分考慮了產業間的分工協作和協調發展，促進了北美生產網絡的形成。2020年11月發布的《廣東省推進新型基礎設施建設三年實施方案（2020-2022年）》著力打造世界一流的重大科技基礎設施集群，目的是為了發展人工智能和區塊鏈等新產業的發展。

4.制定統一的爭端解決機制。是否制定了統一的爭端解決機制，是衡量一個區域能否構建統一的政策體系用以保障整個區域均衡發展的重要標志。北美自由貿易區通過制定《北美自由貿易協定》，為解決區內的跨境服務貿易和投資爭端提供了政策依據，其主導的投資者-東道國爭端解決機制也為其他區域和地區之間的爭端解決提供了模板。，促進貿易區內各要素的自由流通。歐盟建立了歐洲法院這一跨國界的司法機構，統籌解決內部爭端。

（二）市場一體，要素流動

區域一體化發展的實質，就是資本、技術、人才、信息、產權等要素在區域內的自由有序流動，建立統一的市場體系，是實現區域一體化發展的重要基礎和前提。

1.加強體制機制及組織機構建設。政府在推進市場一體化進程中的引導作用主要體現加強體制機制及組織機構建設上。1985年6月，米蘭首腦會議期間，歐委會正式提出了關于建設內部統一大市場的白皮書，實施近300項措施，促進商品、要素的自由流通。長三角資料信息中心，匯集了區域內各地經濟社會統計數據、城市管理工作動態和建議提案等信息，提供共享和委托咨詢等服務。

2.制定統一的制度、細則、協議。國內外很多地區堅持把區域內各城市作為一個整體考慮，聯手構建統一的制度框架和實施細則。例如，長三角經濟圈正式簽署了《關于開展人事爭議沖裁業務協助和工作交流的協議》、《關于定期舉辦網上人才交流大會的協議》和《關于三地引進國外智力資源共享的協議》，建立了長三角人才開發一體化聯席會議制度。

3.采用循序漸進的推進模式。國外很多先進地區在推進區域一體化進程中，采取先易后難、循序漸進、務求實效的方針，抓好關鍵點和切入點。歐盟作為水平較高的區域經濟一體化形式，不僅在早期就已經削減了關稅和傳統的非關稅壁壘，并且還實現了區內要素的自由流動及財政貨幣政策統一，實現了真正意義上的經濟一體化。

（三）轉型升級，優勝劣汰

加快產業轉型升級是合理配置要素資源、優化產業鏈布局、調整區域經濟結構、增強可持續發展能力的戰略選擇。由于區域內各地區情況各異，需要適時適度采取法律、市場、經濟等間接手段以及必要的行政手段鼓勵和引導各地區在取舍之間平衡權益，推進區域協同發展。

1.開展頂層設計，統一產業轉型發展目標。通過制定區域統一的產業轉型發展目標，明確產業結構調整方向，引領整個區域發展的轉型升級。大紐約經濟圈區域規劃協會明確提出區域內產業結構和產業發展方向，將金融、保險、貿易、高新技術等產業作為大紐約經濟圈的主導產業。珠三角在2011年頒布實施了《加快產業布局一體化進程促進“四年大發展”行動計劃》等政策，強調了產業轉型升級和節能降耗的工作任務，提出7大類42小類產業作為發展重點。

2.完善市場機制，推動產業轉移承接。很多地區把推動區域內的產業轉移承接作為促進區域產業轉型升級的重要手段。東京經濟圈提出建立“多中心多核”結構的產業發展思路，將東京部分產業要素疏解到區域內其他城市，實現了產業要素的轉移承接。長三角積極推動上海、浙江、安徽和江蘇四地產業有序轉移與科學承接，上海、浙江等地積極鼓勵企業和項目走出去；安徽、江蘇等地成為長江三角洲戰略轉型的市場腹地。

3.加強規劃引領，著力加強環境保護。區域內各地共同加大資源環境保護力度，促進產業轉型升級，實現整個區域的可持續發展。倫敦城市群突出以保護環境來支撐產業發展，提出了保護、加強和增長三個可持續的發展目標，嚴格控制城市空氣質量、噪音質量和水質量等環境因素，并出臺嚴格懲罰措施。

4.建設協作平臺，促進信息互通。很多先進地區以建設產業協作平臺為抓手，加快區域內產業發展信息共享，推動區域內產業優化升級。長三角通過構建長三角商業信息網、“信用長三角”等區域信息共享平臺，形成一批市場化的信息產品，推動信息產業和金融、房地產、物流等行業發展。

（四）經濟功能，調整疏解

城市經濟功能的調整疏解是區域協同發展中合理布局城市空間、高效分配產業發展資源的重要途徑，有利于緩解城市資源環境壓力。

1.加強區域內各城市職能的分工與整合。通過資源與經濟互補等明確職能分工，加強經濟合作，實現錯位發展是國內外大多數先進地區推進區域協同發展的成功經驗。大紐約經濟圈中紐約、波士頓、費城、華盛頓這四個核心城市分工協作明確、功能定位合理。紐約是金融、貿易中心；費城是重工業集聚地和港口運輸中心；波士頓是科技產業和科教中心；華盛頓是美國的政治中心。

2.構建副中心實現從單核心向多核心的轉變。在擁有特大城市的區域中，大多數采用了構建副中心調整疏解特大城市部分經濟功能，實現均衡帶動的發展模式。東京經濟圈三次實施“副中心”戰略，將東京的商務辦公、休閑娛樂、商業購物等非核心經濟功能向新宿、池袋等城市轉移，形成了多個副中心，緩解東京承載壓力。

3.加快公共基礎設施的合理布局。在特大城市的周邊城市合理布局公共基礎設施是疏解特大城市壓力的重要手段。倫敦城市群將公共基礎設施沿著三條主要交通干線向外拓展，沿泰晤士河構建了30英里長的多中心發展軸線，緩解倫敦壓力。大紐約經濟圈在1996年提出在紐約周邊城市實施公共基礎設施投資計劃，增強了紐約周邊城市生活承載能力，緩解紐約壓力。

（五）行政功能，展開布局

由行政機構對區域主體功能統籌布局，有利于區域內各城市充分發揮比較優勢，促進城市間合理分工，全面提升區域整體功能和綜合發展水平。

1.成立專門的區域協調機構。很多地區通過成立專門的區域協調機構，來統籌管理區域整體發展。大紐約經濟圈專門成立大紐約市政府、紐約區域規劃協會等組織，統籌編制經濟圈整體規劃，制定統一政策，促進要素自由流動。東京經濟圈成立了東京經濟圈整備局作為政府的協調組織，負責協調東京經濟圈與其它政府機構的關系，并設立整備委員會，引導和鼓勵有較強社會影響力的群體參與經濟圈建設。

2.制定區域協同發展規劃。很多地區通過編制區域協同發展規劃，對各地行政主體功能進行科學布局。大紐約經濟圈先后三次進行統一規劃，分別提出了“再中心化”方案、“鋪開的城市”方案和打造經濟圈生活質量“3E”（經濟、環境、公平）標準等內容。倫敦城市群的“巴倫委員會”作為區域規劃機構，分別制定了四個同心圈、八個衛星城、三座反磁力吸引中心等城市群發展規劃。

3.制定完善的保障制度。采用法律法規、政府協議等形式，進一步明確和維護區域組織的合法性與權威性。在東京經濟圈，日本政府專門制定《首都圈整備法》保護東京經濟圈整備局行使區域政府的權利，強化了法律手段。泛珠三角各成員地方政府，通過聯合簽署《泛珠三角區域合作框架協議》，制定《泛珠三角區域合作行政首長聯席會議章程》，順利推進了區域合作與協同發展。

五、進一步推動首都經濟圈發展的對策建議

國外主要城市群、經濟圈以及我國長三角、粵港澳等區域，通過推動區域地理空間、經濟空間、環境空間等協調發展，最終實現整個區域的一體化發展。

1.以聯動輻射、協同發展為主導模式。當前北京急需將首都非核心功能轉移，北京與其腹地天津和河北統籌自己的產業優勢、地理優勢進而協調發展。北京、天津等城市應立足于自身特點，聯動進行戰略定位，加快各種生產要素的流動和重組，推動產業融合，深化分工與合作，構筑產業集群，對北京城市功能進行合理疏解和轉移，實現城市間功能互補。

2.強化“政府推動、市場主導、企業參與”。在當前區域一體化發展背景下，首都經濟圈內部行政力量與市場力量將是區域合作的重要推動力。充分發揮政府在市場運行環境建設和產業合作與轉移中的重大作用，發揮行業協會的橋梁紐帶作用，加強政府與企業之間的聯結作用。

3.堅持分工協作、功能互補、錯位發展。從整體入手，劃分首都經濟圈核心城市和經濟腹地的功能優勢，做到各省市相互吸引、分工協作。應以產業分工協作為核心，形成合理的分工協作體系和產業互動發展格局。

4.加快推動集約型、創新型發展。借勢北京自貿區成立的東風，大力發展科技創新方面的優勢，從政府層面采取適當的激勵措施，充分發揮投資、消費、政府采購等經濟政策對自主創新的推動作用，實現科技政策、經濟政策的協調與融合。

5.統籌建立復合型、多元化的區域合作協調機制。充分發揮協調組織作用，從經濟制度環境、產業政策、社會制度等方面加強統籌協調，形成各省市之間的規劃聯動、產業聯動、市場聯動、交通聯動和政策法規聯動。