作為政府還貸公路的港珠澳大橋主體工程項目法人模式選擇

（港珠澳大橋管理局，廣東 珠海 519060）

一、港珠澳大橋概況

港珠澳大橋舉世矚目，其最大的特點乃是“一國兩制”、跨越三個司法管轄區。因此，由港珠澳大橋引起法律沖突現象極其突出。為減少港珠澳大橋的法律沖突，粵港澳三地政府極具智慧，富有創造性地提出將大橋一分為四，達成“三地政府各自負責口岸和連接線工程，粵港分界線至珠澳口岸之間為港珠澳大橋主體工程，由三地政府共同出資建設”的共識。根據國務院的批復，港珠澳大橋主體工程按我國公路法體系中的高速公路技術等級和政府還貸公路模式進行建設。《公路法》第二十三條規定：公路建設實行法人負責制，《收費公路管理條例》第十一條第一款規定：“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法成立專門的不以營利為目的的法人組織。”因此，2010年7月，三地政府共同在內地舉辦了事業單位性質的項目法人，即港珠澳大橋管理局。實際上，《收費公路管理條例》第十一條第一款并沒有對政府還貸公路的項目法人的模式做出明確規定。本文擬基于回顧港珠澳大橋主體工程項目法人設立的實踐經驗，從政策性文件的規定、行業主管部門的規定、事業單位的改革趨勢和其他工程實踐案例等四個角度，詳細分析港珠澳大橋主體工程的項目法人為何選擇了事業單位法人，并在此基礎上對《收費公路管理條例》第十一條提出修訂建議。

二、港珠澳大橋項目法人模式選擇的理由

（一）從政策性文件的規定看

初看《收費公路管理條例》第十一條第一款的規定，政府還貸公路只是要求依法成立不以營利為目的的法人組織，而并沒有明確規定成立事業單位法人。因此，非營利性的事業單位法人和非營利性的公司法人應均屬于項目法人可選組織形式的范圍之內。若仔細閱讀該條，其中明確提到“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”的原則乃“政事分開”。“政事分開”中“政”應當指政府的行政機構；而“事”所指的是什么？“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”是不是指的這個“事”？是否指“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”應當與“政”分開？如果不是，“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”為什么又要以“政事分開”為原則？

先簡單梳理“政事分開”在國內的使用情況。“政事分開”最早是在政策語境中得以使用，應當屬于政策概念。《收費公路管理條例》頒布于2004年9月，經檢索“北大法寶·中央法規司法解釋”數據庫，此日期之前“政事分開”的政策性文件主要有103份。所謂“政事分開”乃是政府行政管理體制或經濟管理體制改革或調整的方式、手段或目標，基本含義既是指政府行政職能和事業單位職能分開，也是指政府行政機關和事業單位機構分開。“政事分開”中的“事”即“事業單位”的簡稱，“政事分開”即“政府行政機構”和“事業單位”分開的簡稱，當屬無疑。這些政策性文件基本解決了“政事分開”的含義、解決了“事”的含義。

那么，政策性文件當中的“政事分開”是否和《收費公路管理條例》第十一條第一款的“政事分開”的意義等同？筆者認為是等同的。《收費公路管理條例》第十一條第一款“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”的規定，正是對政策層面“政事分開”的法律確認和反映。《收費公路管理條例》第十一條的第一款“政事分開”指的就是“政府行政機構”和“事業單位”職能分開、機構分開，“事”即“事業單位”的簡稱。結合前述分析，“依法成立專門的不以營利為目的的法人組織”應當是指的“事”，即事業單位。因此，《收費公路管理條例》第十一條第一款其實表達了“政府還貸公路應當成立與政府行政機構相分離的在法律上有獨立地位的事業單位法人作為項目法人形式”的意思。

（二）從行業主管部門的規定看

2001年9月原交通部《公路建設項目法人資格標準》（試行）規定：公路建設項目法人分為甲級公路建設項目法人和乙級公路建設法人。無論是甲級公路建設項目法人還是乙級公路建設法人，其資格標準條件之一為：對經營性公路，項目法人應具有工商行政管理部門頒發的《企業法人營業執照》；對于公益性公路，項目法人應具有事業單位登記管理機關頒發的《事業單位法人證書》。值得注意的是，這里的提法乃公益性公路，而非政府還貸公路。那么，公益性公路到底是什么？是否包括政府還貸公路在內？依據原交通部2000年8月同時頒發的《公路建設市場準入規定》第二條和《公路建設四項制度實施辦法》第五條的規定，公路建設項目法人分為經營性公路建設項目法人和公益性公路建設項目法人。《公路建設四項制度實施辦法》第五條第二款還進一步規定，非經營性公路建設項目法人為公益性公路建設項目法人。此規定明確指出了公益性公路即非經營性公路。盡管《收費公路管理條例》頒布之前，《公路建設市場準入規定》和《公路建設四項制度實施辦法》就已經失效，不再具有法律效力。但是，它在歷史上是一種真實的制度存在，將其作為一種學理上的解釋依據，未嘗不可。

顯然，港珠澳大橋主體工程作為政府還貸公路，毫無疑問亦是一種非經營性公路，結合上述有關分析，可以得出港珠澳大橋主體工程屬于公益性公路的結論。這個結論，從法律之間、學理之間和三地政府興建港珠澳大橋的“為了造福珠江西岸和港澳兩地乃至泛珠三角的目的”來看，都是經得起檢驗的，是正確的。故從原交通部《公路建設項目法人資格標準》（試行）、《公路建設市場準入規定》和《公路建設四項制度實施辦法》的規定，亦能得出政府還貸公路的項目法人應為事業單位法人形式的結論。

（三）從事業單位的改革趨勢看

自從改革開放以來，我國的事業單位一直處于改革的過程中。2008年2月，中共中央發布《關于深化行政管理體制改革的意見》（簡稱為《中共中央意見》），提到要“推進事業單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則……將主要從事生產經營活動的事業單位逐步轉為企業”。從事生產經營活動的事業單位將逐步改制為企業，那么，港珠澳大橋主體工程的項目法人選擇事業單位法人是否符合這個趨勢？根據《中共中央意見》后文明確提出的表述：“要抓緊制定……事業單位分類改革的指導意見和方案……及時修訂相關法律法規”。可見，《中共中央意見》的意圖在于通過政策引導，實現相關法律法規的修訂。而在現行法律沒有修訂之前，像港珠澳大橋主體工程這樣的政府還貸公路選擇事業單位作為項目法人具有合法性。

2011年3月，中共中央、國務院發布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，再一次按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。其中，對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。可見，《關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確規定了公益性事業單位繼續保留的政策。2011年7月，國務院辦公廳印發了《關于事業單位分類的意見》，將公益性事業單位分為“面向社會提供公益服務的事業單位”和“為機關行使職能提供支持保障的事業單位”兩大類型。而根據前述，由于作為政府還貸公路的港珠澳大橋主體工程在性質上屬于公益性公路，那么，其項目法人應具備的公益性亦不言而喻。因此，盡管我國的事業單位正處于改革的過程當中，但是政府還貸公路的項目法人依然可以保留在事業單位的范圍之列。港珠澳大橋十多年的工程實踐已經證明了這一點。2010年2月26日，三地政府簽署《港珠澳大橋建設、運營、維護和管理三地政府協議》，明確三地政府作為舉辦單位成立港珠澳大橋管理局，作為港珠澳大橋主體工程的項目法人，且明確港珠澳大橋管理局為非營利性事業單位法人。2010年5月24日，三地政府簽署了《港珠澳大橋管理局章程》，再次明確了港珠澳大橋管理局為非營利性事業單位。2010年7月11日，廣東省編辦正式批復同意設立港珠澳大橋管理局作為港珠澳大橋主體工程的項目法人，項目法人性質明確為公益三類事業單位。2010年7月27日，經廣東省事業單位登記管理局登記并頒發事業單位法人證書，港珠澳大橋管理局作為公益三類事業單位正式成立。如今，在港珠澳大橋管理局的主導下，港珠澳大橋已經于2018年10月23日順利建成通車，并率先投身于粵港澳大灣區發展熱潮中。隨著事業單位改革的逐步深入，2019年12月30日，廣東省編辦印發了公益三類事業單位改革實施方案，明確不再保留公益三類事業單位，港珠澳大橋管理局也被調整為由行業主管部門批準、經登記設立的事業單位。從編制審批部門批準設立的事業單位變成經行業主管部門批準設立的事業單位，雖然批準機構發生了變化，但港珠澳大橋管理局作為事業單位法人的性質并沒有發生任何變化。可以預見，未來的政府還貸公路項目法人仍將是登記設立的事業單位法人。這既是對《收費公路管理條例》第十一條的創造性實施，也將充分體現新時代中國特色社會主義法治的精神。

（四）從工程實踐中的其他案例看

從其他工程實踐情況來看，2004年《收費公路管理條例》出臺之后，港珠澳大橋建成之前，廣東省境內另有一條更早的政府還貸公路——韶贛高速公路粵境段，項目法人為韶贛高速粵境段管理處，該處的性質同樣是事業單位法人。韶贛高速粵境段管理處于2006年9月正式獲得廣東省韶關市機構編制委員會的批文后成立。韶贛高速公路粵境段和港珠澳大橋主體工程均屬于《收費公路管理條例》中所規定的政府還貸公路，兩者都是政府還貸公路的項目法人應為事業單位法人有力的例證。

三、結語

《公路法》是我國公路行業的基本法，但《公路法》只是規定了我國的公路建設實行法人負責制，而《收費公路管理條例》作為《公路法》的下位法，也沒有對政府還貸公路的項目法人到底應當是事業單位法人還是企業法人做出明確的規定。由于法律的模糊性，在公路管理實踐中難免造成爭議。

本文結合港珠澳大橋主體工程的實踐經驗，從政策性文件的規定、行業主管部門的規定、事業單位的改革趨勢以及工程實踐中的其他案例四個角度，論證了政府還貸公路項目法人應為事業單位法人在中國現行法律制度框架下是一種合法且規范化的操作方式。長遠來看，《收費公路管理條例》應當對政府還貸公路項目法人的組織形式做出明確規定，以減少公路管理實踐中的爭議，提升公路管理的法治化水平。截至目前，針對《收費公路管理條例》的修訂，國家交通行業主管部門分別于2013年、2015年和2018年向社會發布了三次征求意見稿。其中，2013年征求意見稿沒有明確政府還貸公路項目法人的形式，基本維持了現有規定（參見2013年征求意見稿第十一條第一款、第二款）。令人驚喜的是，2015年征求意見稿將政府還貸公路修改為政府收費公路，并首次明確規定了政府收費公路應設立非營利性事業法人組織（參見2015年征求意見稿第九條第二款）。但是，2018年征求意見稿卻再一次刪去了事業法人的字眼，只是規定了政府收費公路的建設、養護和運營，應當由省級人民政府或者其授權的部門依法確定的法人組織實施（參見2018年征求意見稿第九條第一款）。從可操作性來說，2015年征求意見稿相對于2013年征求意見稿而言是一個進步，但2018年征求意見稿相對于2015年征求意見稿而言是一個退步。結合本文的分析，筆者建議，就政府還貸公路或政府收費公路的項目法人的組織形式，應該回歸到2015年征求意見稿的規定才最理想。