在電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度

張敏 國網漯河供電公司

總結2002年以來我國電力體制（市場）改革的歷程和成果，會有人覺得自己一直在努力，但沒有取得直接而顯著的成績。為什么會有這樣的結果？我認為這與我國電力體制（市場）改革方法不科學有關。我們強調體制改革和市場建設本身，但我們沒有清醒地認識到，這些只是手段、工具和路徑。改革的目標和任務是提高資源配置效率。我們還沒有建立一套科學的方法來構建手段與目標之間的邏輯關系。因此，“改革”現象在一定程度上是因為“改革”而產生的。

一、成本收益分析的主要內容

成本效益分析是通過綜合比較公共項目或公共政策的總成本和效益，在判斷凈收益或“收入/成本率”以及社會公益性的基礎上，評估項目或政策實施價值的經濟決策方法[1]。成本效益分析廣泛應用于政府公共決策和管理中，以實現公共項目投資效益最大化，提高整個社會的公益性。

二、成本收益分析的主要問題

成本效益分析方法本身也存在局限性和不足。首先，很難考慮間接或二級市場效應。一般來說，成本效益分析只計算直接成本和效益，各因素之間的相互作用是全面的，包括直接的、間接的、單向的和雙向的。其次，不確定性的影響難以量化。有些因素充滿了不確定性，其成本或收益依賴于太多的情景，因此實際定量計算只能基于簡化或典型情景。最后忽視了分配效果和公平性。

三、當前我國電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度的政策建議

（一）對擬出臺的電力體制（市場）改革方案或政策建立成本收益預評估制度

目前，我國電力體制（市場）改革由中央和省級政府協調實施。中央制定總體規劃和宏觀政策，省政府根據本省實際情況制定具體實施和配套措施[2]。建議由國家能源局負責制定，國家發改委負責，制定新的國家和省級電力體制（市場）改革方案和配套政策，建立CBA法預評價制度。評估的主要內容是新方案或配套政策的成本、效益和凈收益的規模和范圍。規定只有純收入大于零或成本效益比大于規定值的項目或政策，才能征求有關單位的意見，報中央或省級政府研究決策，成本效益分析報告應當作為征求意見和政府研究決策的重要依據。

（二）建立電力體制（市場）改革的成本收益年評價報告制度

針對我國電力體制（市場）改革相對薄弱的成本效益分析，根據各省，有關工作總結、檢查和報告的有關規定，建議國家能源局建立國家和省級電力體制（市場）改革年度成本效益評價報告制度。同時，地方組織要具體負責編制國家和省級電力體制（市場）改革成本年度效益分析報告。年度報告可以按照統一的內容，和格式編制，計算當年各項，電力體制（市場）改革和配套政策的具體項目和成本效益量，并根據計算結果對各項改革或政策的有效性提出評價意見和建議。年度報告應當向政府有關部門有選擇地向社會公布。年報制度可以作為電力體制（市場）改革的配套政策。當前，我國電力體制改革應積極建立成本效益分析體系，要在對現有體制（市場）改革方案和相關政策進行評價的基礎上，進一步理清思路，系統開展深化和配套改革。一方面對相關利益相關者具有一定的約束力，另一方面也為下一步改革的實施和配套政策的完善提供了重要依據。

（三）以成本收益分析為基礎推進專項改革和配套政策制定

除輸配電價格改革外，2015年“9號文件”提出的其他專項改革尚未完成，有些進展并不順利。如果用成本效益分析法來探究專項改革進展不暢的原因，不難發現，主要原因是一些專項改革的凈收益不大甚至是正收益。以增量分配改革為例，在不排除現有電網企業的前提下，由不同投資者獨立投資、經營、核算的增量分配改革凈收益，與兩大電網企業的綜合投資運營相比無疑是小巫見大巫。增量分配改革的失敗可能還有其他原因，但經濟合理性是最主要的原因。

（四）以成本收益分析為手段構建中國特色電力體制（市場）

2002年“5號文件”提出的方案借鑒英國模式，以區域發電側市場建設為中心，2015年“9號文件”借鑒美國經驗，尊重各省改革自主權，以零售市場建設為重點，包括現貨市場。如何建設符合中國國情的中國電力系統（市場）？成本效益分析可以為我們找到思路。目前，至少有兩項制度（市場）改革尤為重要：一是以消除省際壁壘為制度條件，建設跨省、跨地區市場。資源與市場的嚴重不對稱是我國的國情。目前，跨省跨區域的交易仍以省際間的盈虧調整為基礎，而不是以區域乃至全國的資源與市場整合為基礎[3]。后者顯然擁有更大的凈收入。二是以取消雙軌制為市場條件，建設省內統一市場。計劃電量或電價與市場電量或價格并存的“雙軌制”開始出現內部矛盾，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使得計劃機制和市場機制都受到限制。比如，無論現貨市場價格上限高不高，價格下限不低，還是分時電價峰谷價差太小，導致各省最高負荷不斷刷新，但最大負荷年利用小時數不斷減少。

四、結語

作為一個重要的資本密集型基礎產業，任何一項改革或政策的成本效益變化及相關研究結果將對國民經濟和社會發展產生影響，因此需要進行定量的成本效益分析。這也是國外公用事業改革和管理的成功經驗，必須加以借鑒。