在電力體制（市場(chǎng)）改革中建立成本收益分析制度

張敏 國(guó)網(wǎng)漯河供電公司

總結(jié)2002年以來(lái)我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革的歷程和成果，會(huì)有人覺(jué)得自己一直在努力，但沒(méi)有取得直接而顯著的成績(jī)。為什么會(huì)有這樣的結(jié)果？我認(rèn)為這與我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革方法不科學(xué)有關(guān)。我們強(qiáng)調(diào)體制改革和市場(chǎng)建設(shè)本身，但我們沒(méi)有清醒地認(rèn)識(shí)到，這些只是手段、工具和路徑。改革的目標(biāo)和任務(wù)是提高資源配置效率。我們還沒(méi)有建立一套科學(xué)的方法來(lái)構(gòu)建手段與目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。因此，“改革”現(xiàn)象在一定程度上是因?yàn)椤案母铩倍a(chǎn)生的。

一、成本收益分析的主要內(nèi)容

成本效益分析是通過(guò)綜合比較公共項(xiàng)目或公共政策的總成本和效益，在判斷凈收益或“收入/成本率”以及社會(huì)公益性的基礎(chǔ)上，評(píng)估項(xiàng)目或政策實(shí)施價(jià)值的經(jīng)濟(jì)決策方法[1]。成本效益分析廣泛應(yīng)用于政府公共決策和管理中，以實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目投資效益最大化，提高整個(gè)社會(huì)的公益性。

二、成本收益分析的主要問(wèn)題

成本效益分析方法本身也存在局限性和不足。首先，很難考慮間接或二級(jí)市場(chǎng)效應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，成本效益分析只計(jì)算直接成本和效益，各因素之間的相互作用是全面的，包括直接的、間接的、單向的和雙向的。其次，不確定性的影響難以量化。有些因素充滿了不確定性，其成本或收益依賴(lài)于太多的情景，因此實(shí)際定量計(jì)算只能基于簡(jiǎn)化或典型情景。最后忽視了分配效果和公平性。

三、當(dāng)前我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革中建立成本收益分析制度的政策建議

（一）對(duì)擬出臺(tái)的電力體制（市場(chǎng)）改革方案或政策建立成本收益預(yù)評(píng)估制度

目前，我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革由中央和省級(jí)政府協(xié)調(diào)實(shí)施。中央制定總體規(guī)劃和宏觀政策，省政府根據(jù)本省實(shí)際情況制定具體實(shí)施和配套措施[2]。建議由國(guó)家能源局負(fù)責(zé)制定，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)，制定新的國(guó)家和省級(jí)電力體制（市場(chǎng)）改革方案和配套政策，建立CBA法預(yù)評(píng)價(jià)制度。評(píng)估的主要內(nèi)容是新方案或配套政策的成本、效益和凈收益的規(guī)模和范圍。規(guī)定只有純收入大于零或成本效益比大于規(guī)定值的項(xiàng)目或政策，才能征求有關(guān)單位的意見(jiàn)，報(bào)中央或省級(jí)政府研究決策，成本效益分析報(bào)告應(yīng)當(dāng)作為征求意見(jiàn)和政府研究決策的重要依據(jù)。

（二）建立電力體制（市場(chǎng)）改革的成本收益年評(píng)價(jià)報(bào)告制度

針對(duì)我國(guó)電力體制（市場(chǎng)）改革相對(duì)薄弱的成本效益分析，根據(jù)各省，有關(guān)工作總結(jié)、檢查和報(bào)告的有關(guān)規(guī)定，建議國(guó)家能源局建立國(guó)家和省級(jí)電力體制（市場(chǎng)）改革年度成本效益評(píng)價(jià)報(bào)告制度。同時(shí)，地方組織要具體負(fù)責(zé)編制國(guó)家和省級(jí)電力體制（市場(chǎng)）改革成本年度效益分析報(bào)告。年度報(bào)告可以按照統(tǒng)一的內(nèi)容，和格式編制，計(jì)算當(dāng)年各項(xiàng)，電力體制（市場(chǎng)）改革和配套政策的具體項(xiàng)目和成本效益量，并根據(jù)計(jì)算結(jié)果對(duì)各項(xiàng)改革或政策的有效性提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)和建議。年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門(mén)有選擇地向社會(huì)公布。年報(bào)制度可以作為電力體制（市場(chǎng)）改革的配套政策。當(dāng)前，我國(guó)電力體制改革應(yīng)積極建立成本效益分析體系，要在對(duì)現(xiàn)有體制（市場(chǎng)）改革方案和相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清思路，系統(tǒng)開(kāi)展深化和配套改革。一方面對(duì)相關(guān)利益相關(guān)者具有一定的約束力，另一方面也為下一步改革的實(shí)施和配套政策的完善提供了重要依據(jù)。

（三）以成本收益分析為基礎(chǔ)推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)改革和配套政策制定

除輸配電價(jià)格改革外，2015年“9號(hào)文件”提出的其他專(zhuān)項(xiàng)改革尚未完成，有些進(jìn)展并不順利。如果用成本效益分析法來(lái)探究專(zhuān)項(xiàng)改革進(jìn)展不暢的原因，不難發(fā)現(xiàn)，主要原因是一些專(zhuān)項(xiàng)改革的凈收益不大甚至是正收益。以增量分配改革為例，在不排除現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的前提下，由不同投資者獨(dú)立投資、經(jīng)營(yíng)、核算的增量分配改革凈收益，與兩大電網(wǎng)企業(yè)的綜合投資運(yùn)營(yíng)相比無(wú)疑是小巫見(jiàn)大巫。增量分配改革的失敗可能還有其他原因，但經(jīng)濟(jì)合理性是最主要的原因。

（四）以成本收益分析為手段構(gòu)建中國(guó)特色電力體制（市場(chǎng)）

2002年“5號(hào)文件”提出的方案借鑒英國(guó)模式，以區(qū)域發(fā)電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)為中心，2015年“9號(hào)文件”借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，尊重各省改革自主權(quán)，以零售市場(chǎng)建設(shè)為重點(diǎn)，包括現(xiàn)貨市場(chǎng)。如何建設(shè)符合中國(guó)國(guó)情的中國(guó)電力系統(tǒng)（市場(chǎng)）？成本效益分析可以為我們找到思路。目前，至少有兩項(xiàng)制度（市場(chǎng)）改革尤為重要：一是以消除省際壁壘為制度條件，建設(shè)跨省、跨地區(qū)市場(chǎng)。資源與市場(chǎng)的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)是我國(guó)的國(guó)情。目前，跨省跨區(qū)域的交易仍以省際間的盈虧調(diào)整為基礎(chǔ)，而不是以區(qū)域乃至全國(guó)的資源與市場(chǎng)整合為基礎(chǔ)[3]。后者顯然擁有更大的凈收入。二是以取消雙軌制為市場(chǎng)條件，建設(shè)省內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。計(jì)劃電量或電價(jià)與市場(chǎng)電量或價(jià)格并存的“雙軌制”開(kāi)始出現(xiàn)內(nèi)部矛盾，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使得計(jì)劃?rùn)C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制都受到限制。比如，無(wú)論現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格上限高不高，價(jià)格下限不低，還是分時(shí)電價(jià)峰谷價(jià)差太小，導(dǎo)致各省最高負(fù)荷不斷刷新，但最大負(fù)荷年利用小時(shí)數(shù)不斷減少。

四、結(jié)語(yǔ)

作為一個(gè)重要的資本密集型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，任何一項(xiàng)改革或政策的成本效益變化及相關(guān)研究結(jié)果將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響，因此需要進(jìn)行定量的成本效益分析。這也是國(guó)外公用事業(yè)改革和管理的成功經(jīng)驗(yàn)，必須加以借鑒。