大熊貓國家公園秦嶺片區生物多樣性保護對策

范俊榮，李昊東

(東北林業大學，哈爾濱 150040)

一、大熊貓國家公園秦嶺片區概述

2016年1月，國家主席習近平做出了“在大熊貓主要棲息地整合設立‘國家公園’”的重要指示。經過兩年的籌備與規劃，2018年10月29日，大熊貓國家公園管理局在四川成都成立，2019年11月11日大熊貓國家公園陜西省管理局正式掛牌，并向大熊貓國家公園太白山、長青、佛坪、周至、寧太管理分局授牌，此舉標志著秦嶺野生大熊貓的保護工作將受到專門化的管理。大熊貓國家公園陜西秦嶺片區占地4386平方公里，涉及寶雞、漢中、西安、安康等四市八縣，公園內約有野生大熊貓345只，是我國野生大熊貓密度最大的區域。建成后的大熊貓國家公園秦嶺片區，將結束秦嶺野生大熊貓種群分散與棲息地不均的現狀，大熊貓棲息地生態系統得到優化與維護，生態廊道建設工作穩步實施，將碎片化的大熊貓棲息地得到連通，加快秦嶺野生大熊貓種群的復壯，降低大熊貓孤立小種群的滅絕風險。大熊貓國家公園秦嶺片區的成立還將深化生態文明體制的改革、促進人與自然和諧相處，是踐行習近平總書記的“兩山理論”的重大體現，對建設美麗中國具有極其深遠的影響。

秦嶺位于我國地理幾何版圖中心，是我國重要的生態安全屏障。其具有水土保持、水源涵養以及生物多樣性保護等重要的生態功能，素有“國家中央公園”的美譽。秦嶺是我國南方地區與北方地區的重要分水嶺之一，也是亞熱帶氣候與暖溫帶氣候的地理分界線，秦嶺南坡與北坡的地理氣候差異造就出了秦嶺物種“南北薈萃”的特點，豐富的生物資源促使秦嶺連同大巴山被國務院列為第一批國家重點生態功能區——秦巴生物多樣性生態功能區，重點承擔我國生物多樣性的保護功能。

據調查，秦嶺共有種子植物3 446種，其中國家I級重點保護植物有珙桐、獨葉草、紅豆杉、華山新麥草等9種[1]。野生動物資源方面，秦嶺目前已發現脊椎動物722種，其中，屬于國家Ⅰ級保護動物就有大熊貓、金絲猴、羚牛、金錢豹、云豹、朱鹮、黑鸛、金雕等9種[2]，而秦嶺大熊貓作為秦嶺重要的珍惜瀕危物種對我國生物多樣性的維護具有重大的意義。

二、大熊貓國家公園秦嶺片區生物多樣性保護存在的問題

(一)法律保障不足

雖然我國已相繼制定《野生動物保護法》《森林法》《野生植物保護條例》等關于保障生物多樣性的法律法規，但作為地跨三省具有重點專門保護主體的國家公園，顯然以上這幾部法律很難做到專業化與針對性。陜西省人大常委會于2007年通過的《陜西省秦嶺生態環境保護條例》中雖有專章闡述秦嶺地區的生物多樣性保護內容，但該章內容僅為四條，這對大熊貓國家公園秦嶺片區內的生物多樣性保護是遠遠不夠的。法律制度的滯后則無法保障大熊貓國家公園的運行與工作，對其承擔的生物多樣性保護也產生了不利影響。

(二)執法監督機制有待完善

雖然秦嶺肩負著重大生態安全屏障的作用，但近些年來，由于人為因素而導致的秦嶺生態環境惡化的情況多有發生。以秦嶺山麓違法房地產開發尤為嚴重，自21世紀初，秦嶺轄區內房地產開發逐漸興起，中央雖三令五申，并針對秦嶺違建問題下達整改意見，但仍舊屢禁不止，違法房地產開發不僅會開山采石、濫伐植被，對原有的自然風貌產生破壞，還會打碎周圍野生動物棲息地，使野生動物的棲息地銳減、生存條件惡化。這一現象充分暴露出秦嶺轄區內缺乏完善的環境執法監督體系。除此之外，秦嶺地區各行政單位各自為政，缺乏環境執法的聯動性，易導致破壞環境的違法者逃避監管與法律的制裁。大熊貓國家公園秦嶺片區地跨四市八縣，并且包括17個自然保護區，其中16個自然保護區屬于林業行政主管部門管理，1個自然保護區屬于水利行政主管部門管理，公園內管理體系復雜，牽涉十余個管理部門單位，執法部門的分散與執法水平的低效，極易導致互相推諉現象的多發。為此，大熊貓國家公園秦嶺片區應盡快摸索出一套高效嚴格的環境執法監督體系。

(三)社會發展與保護地之間的矛盾加劇

大熊貓國家公園秦嶺片區包括太白縣、眉縣、佛坪縣、留壩縣、洋縣、周至縣、鄠邑區及寧陜縣等八個縣級行政區，以上八縣大多位于秦嶺腹地，交通不利、經濟水平較差、經濟結構單一，當地居民多是以從事第一產業為主，大熊貓國家公園的建立勢必會與當地的經濟發展產生沖突。由于保護大熊貓及其他野生動物棲息地的需要，會對當地的農業生產及居民的日常生活帶來較多限制。因而需要一套完備的生態補償制度調整當地區民與保護地之間的關系。但是我國生態補償相關法律制度相對滯后，生態補償的方式較為單一，同時其相配套的監督體制仍不完備，加大了調整二者之間矛盾的難度。

公園內各縣的基礎設施建設與保護地之間也存在著矛盾關系。鐵路、公路、電網、通訊等基礎設施的建設或多或少會影響到大熊貓及其他野生動物的生存環境。 例如鐵路、公路的建設容易打破大熊貓或其他野生動物棲息地的整體性，使其破碎化，嚴重威脅到野生動物的繁育活動，對野生動物的種群繁榮產生不利的影響。除此之外，基礎設施的建設施工必然會破壞大量植被，而破壞地點的植被修復與珍稀樹種的異地移植等問題也亟待解決。

(四)公共參與機制不健全

大熊貓國家公園與其生物多樣性保護應是每一位公民應盡的職責，政府應充分發揮公共參與機制的作用，促使民眾自覺加入建設并維護大熊貓國家公園的隊伍中來。 從目前來看，秦嶺生態保護的公共參與機制仍不健全，主要表現在兩個方面。首先，公民對于大熊貓國家公園保護的參與度低，未能形成有效的管理與監督體系；其次，宣傳教育工作成效不高，公民的環保意識有待提升，秦嶺作為周邊城鎮居民休閑度假的主要目的地，旅客的不文明旅游行為會對秦嶺生態環境造成較為明顯的破壞，過多的人為活動則會減少野生動物的原有棲息地。

三、國家公園管理經驗的國外借鑒

(一)南非國家公園的管理經驗

南非境內野生動物資源豐富，被譽為“動物的天堂”，數百種野生動物棲息于此。 然而，豐富的野生動物資源不僅吸引到了全世界慕名而來的游客，也引來了利益熏心的偷獵集團，因而南非政府制定了一系列關于保護國家公園生態環境的法律，具有比較完善的國家公園管理體制及豐富的管理經驗。南非政府對于進入國家公園的游客具有嚴格的準入措施，游客必須在專人陪同下游覽國家公園，嚴禁對野生動物喂食并保持安全距離，并且進入公園前須由相關單位向游客告知注意事項，簽署同意書，違反規則造成自身傷害由游客自己承擔，保護區不需要承擔法律責任，但造成野生動物和環境的損害，游客必然受到嚴厲追責[3]，以此通過約束個人行為達到人類與野生動物的和諧相處。南非十分重視國家公園管理水平的提升，國家公園需要不斷完善保護區規劃、旅游發展規劃、科研教學、獸醫服務等公園管理制度，并且與非政府部門加強合作，通過特許經營或是 PPP模式的途徑，擴寬國家公園的籌建與保護資金籌集途道，并以此得到國家公園內的專業野生動物監測、麻醉、運輸等高水平服務。

(二)加拿大國家公園的管理經驗

加拿大地廣人稀，森林覆蓋率位于世界前列，物種豐富，在解決野生動物保護與保護地社會發展的矛盾上具有先進的經驗。加拿大班夫國家公園位于加拿大西部，風景秀麗，公園內生活著麋鹿、灰熊、美洲豹等50多種野生動物，為保護國家公園內的物種多樣性，加政府早在19世紀便安排專門力量限制土著居民的狩獵權，尤其是他們在國家公園內的狩獵權[4]。然而20世紀中后期加拿大政府在修建了貫穿該公園的全加高速公路后，打碎了公園內野生動物的棲息地，不僅改變了野生動物原先的活動范圍、為大型肉食動物的交配繁育增加了困難，高速公路繁忙的車流也造成了很多試圖穿越公路的動物死亡，對當地野生動物種群維護產生了不利的影響。加拿大政府為解決該項問題，經過科學的論證，于1986年和1997年分別在全加高速路班夫段的45km范圍內總共建設了24座動物通道，并豎立柵欄防止隨意穿越，使有蹄類動物的死亡率下降了96%[5]，實踐證明該項措施收到了很好的效果，既不影響必要的基礎設施建設，同時保障了野生動物的棲息地的完整與生命安全，有效地解決了保護地與社會發展的矛盾，得到了很多國家的認可與學習。

(三)國外國家公園建設對大熊貓國家公園的借鑒啟示

境外國家公園優秀的管理理念對于我國大熊貓國家公園的建設具有良好的借鑒作用。 首先，重視立法對國家公園生態環境的保護作用，通過制定嚴格的規章條例約束個人在公園內的行為，以此減少個人對國家公園的破壞行為。其次，國家公園應與社會群體加強合作交流，通過合作既可減輕公園建設與保護的資金壓力，也可促使公園得到良好的專業性服務。 最后，國家公園應重視社會發展與自然生態保護協調發展，在推動社會經濟發展的同時對生態環境造成最小的破壞。這些優秀的管理理念對我國大熊貓國家公園的建設起到了較明確的指引作用。

四、大熊貓國家公園秦嶺片區生物多樣性制度完善策略

(一)加快進行相關立法

制定完備的相關法律條例，才能保障一項制度得以健康發展。 大熊貓國家公園的成立與發展應該依靠完善的法律制度保障，相關單位在制定保護大熊貓國家公園的法律制度時， 首先應充分考慮到大熊貓國家公園保護主體的專業性與特殊性，制定出有針對性的法律文件。 其次，相關法律制度以何種法律文件形式出臺最為妥當也是需要考慮的一個問題。 筆者認為以國務院頒發的行政法規的形式出臺最為恰當，與全國人大制定的基本法相比，大熊貓國家公園調整主體與調整范圍有限，以基本法形式出臺則會增加立法成本，但大熊貓作為我國獨有的珍稀瀕危的物種，具有重大的政治、外交、科研意義，因而若只是由自然資源部以部門規章或是相關三省各自通過本省的地方法規的形式出臺，則會出現立法技術低與法律位階低的問題，很難體現出大熊貓國家公園的重要性。由此看來，以國務院制定頒布的行政法規形式出臺最為符合其現階段的生態地位。相關法規起草時，立法部門應同四川、陜西、甘肅等三省積極保持溝通，協調合作，進行充分扎實的調研后針對每個片區獨特的自然及社會因素，制定出有針對性且切實可行的法律制度。同時，以上三省則應加快本省的大熊貓國家公園保護的地方法規立法，緊密配合國務院出臺的相關行政法規，起到一定的補充作用。 該法規應以公園內劃分的核心保護區、生態修復區、科普休憩區及傳統利用區等四大生態功能區的建設為主要內容，并明確法律責任，多層次科學地維護大熊貓國家公園的生物多樣性。

(二)完善環境執法監督體系

現階段大熊貓國家公園秦嶺片區內的主要環境執法監督呈現出執法效率低、監督不嚴格等問題。 因此，首先應將大熊貓國家公園環境執法主體加以整合，而不是各自為政、互相“踢皮球”。筆者認為應由大熊貓國家公園陜西省管理局為主導整合公園內的環境執法工作，積極與公安、林業、環保、旅游等部門加強溝通，建立起一個嚴格的執法聯動機制與高效的信息共享網，明確各執法單位職責，共同打擊公園內的破壞生態環境的違法活動。其次，需要強化執法人員的執法水平及執法力度，定期對執法人員進行專業培訓，并且制定嚴格的考核制度，強化執法者的責任感。最后，公園內可以參照“河湖長制”實行“山長制”，由公園所在的行政區黨政負責人擔任山長，將大熊貓國家公園的生態環境與生物多樣性的保護與每位“山長”的政績相掛鉤，明確責任主體，加大地方政府對大熊貓國家公園的重視力度。

(三)協調解決發展與保護之間的矛盾

公共基礎設施的建設應與生態環境相互協調，除了需要在施工前進行嚴格的環境評價手續，還需要最小限度地破壞公園內的生態環境。因建設基礎設施而不得不進行破壞的植被，應制定相關復綠制度及珍惜樹種異地移植制度，即指施工造成的植被破壞應在施工完畢后在原地重新栽種，盡可能恢復原本的自然風貌，重新栽培的樹種應經過科學考察后栽培，并且開發建設中應避免破壞珍稀瀕危的野生植物，如確有需要，應將該植物尋找合適的地點進行移植栽種，從而保證珍貴物種資源不受到破壞。 其次，在大熊貓國家公園內修建鐵路與公路時，應充分考慮到大熊貓等野生動物的棲息地及活動軌跡，在修建公路或鐵路或鐵路時建設配套的生物廊橋通道，保證大熊貓棲息地的聯通，于2017年年底運行通車的西安—成都方向的高速鐵路在穿越秦嶺大熊貓棲息地時便采取了建設生物走廊的措施，確保了大熊貓棲息地的完整。

(四)完善生態補償制度

鑒于對大熊貓國家公園的生態保護會影響到當地居民正常的生產生活，制定出一套完整的生態補償制度則顯得尤為重要，該制度不僅可以為因環保而受損的居民提供補償，也有利于提升居民的環保意識。補償方式除了以資金補償為主之外，還應結合就業、技術、金融等方面的支持。 補償對象主要指因生態保護的需要從大熊貓國家公園核心保護區遷出的居民或是因生態保護而致使生產活動受到限制的居民這兩大主體，該群體早已習慣在山林中從事農業生產，在遷出或受到生產限制時可能造成其收入來源不穩定，因而需要政府向其提供技能培訓，并指導就業，鼓勵其在新環境中創造財富，保證其正常生活的需求，并且在其貸款創業時也應給予一定的優惠政策，包括貸款手續簡化或是延長無息貸款時效等。生態補償資金的來源除了國家的縱向撥付外，還應結合大熊貓國家公園的特點引入市場機制，開辟新的資金籌措渠道，使生態補償資金多元化，例如公園可引進PPP模式或BOT模式，通過向社會主體批準公園內某項事務的特許經營權，建立起政府與社會群體的利益共享風險共擔的模式，相關的社會群體往往具有資金壓力小、技術專業化水平高、管理理念先進的特點，既可保證大熊貓國家公園的生態環境不受破壞，也會有效地減輕政府的財政壓力，保障生態補償資金來源。國家公園還可以成立環保慈善機構，建立環保慈善基金，通過接受個人和有關單位和組織的慈善捐贈的方式來籌集生態補償資金，促進生態環境和自然資源的可持續利用[6]。

(五)加強公共參與制度

加強大熊貓國家公園的公共參與，應從兩個方面著手管理：第一是允許周邊社區民眾參與國家公園的建設與管理，社區居民提高收入的同時，可以提升對生態旅游的認識，保護與發展本土文化[7]；第二是對群眾關于大熊貓國家公園生物多樣性的宣傳與教育。首先，調動群眾積極參與大熊貓國家公園的管理與監督。可以效仿“民間河長”制度成立“民間山長”制，選拔居住在公園內的本地居民，就近分配其居住的附近區域，負責日常的巡山工作，與行政單位的“山長”互相配合。“民間山長”因久居于此，具有對該片區域的地形山貌更加了解、生態環境問題更容易知悉、效率較高等特點，可以為“山長”的巡山管理做一個很好的補充。“民間山長”首先應明確其主要責任，以保證避免其越權、濫用權力及不能充分地行使權力，“民間山長”因沒有相關執法權，因此其具體責任應僅限于日常巡山，發現生態問題及時向政府機關舉報，以及生態保護及生物多樣性保護的宣傳，起到監督與宣傳教育的作用；其次，應為其制定相關的保障制度，因巡山活動具有一定的危險性，政府必須向“民間山長”提供相應的保障措施，包括巡山工作所需的探照燈、繩索等必要的安全器具，以及人身醫療保險等人身安全保障；最后應制定一系列的獎懲制度，“民間山長”在巡山時必會導致其不能從事相關的生產活動，因此為保障“民間山長”的正常生活秩序，政府應向其發放一定的補貼，除此之外，必要的獎勵措施也尤為重要，對工作優異的“民間山長”進行獎勵既可以提升“民間山長”的工作積極性，也可激發群眾對大熊貓國家公園保護的熱情。大熊貓國家公園還應借助科技力量，聘請國內外大熊貓研究的頂級專家，組成大熊貓國家公園研究院領銜科學家[8]，并且舉辦相關專家論壇，邀請海內外相關研究學者定期來到公園指導工作，并逐漸形成常態化的機制，則有利于提高園區的科學管理水平。大熊貓國家公園還應對公園周邊市縣的居民進行有關生態環境保護的宣傳教育。 宣傳教育的方式可多種多樣，既可借助網絡與新興的媒體進行生動易懂的宣傳，亦可通過宣傳進社區或是宣傳進校園等深入公眾群體的方式, 宣傳教育應以文明旅游與杜絕物種入侵這兩種普通居民對大熊貓國家公園的生態環境危害最大的行為為重點。同時，允許周邊社區民眾參與國家公園的建設與管理，社區居民提高收入的同時，可以提升對生態旅游的認識，保護與發展本土文化。

(六)建立全面的公園配套服務體系

對于大熊貓國家公園秦嶺片區的長遠發展而言，加快國家公園的配套服務體系的建設亦為重要。國家公園的相關配套服務措施維護著公園的正常運營及長久發展，該體系應包括物種監測、獸醫服務、科學研究、旅游規劃等制度。物種監測是獲取區域內物種種群變化及物種棲息地變化動態的重要措施，進行全面的物種監測，既可以及時了解原有生物種群的動態變化，也可監控本地區新出現的外來物種，嚴防物種入侵對公園內的生物多樣性造成破壞。大熊貓國家公園物種豐富，擁有大熊貓、羚牛、云豹等珍惜瀕危的國家重點保護動物，這些動物對維護生物多樣性具有極大的價值，因而公園應建有完備的獸醫服務體系，對受傷患病的珍稀瀕危野生動物及時救治，并建立救助站供瀕危野生動物傷后休養，以此保證瀕危野生動物的種群數量。大熊貓國家公園具有豐厚的科研價值，公園應主動對接知名科研院所、高校，共同成立科研中心，為公園內自然生態與生物多樣性的保護提供科技支持。大熊貓國家公園除了肩負保障生物多樣性的功能外，還是向公眾宣傳生態保護及生物多樣性的重要場所，依托大熊貓國家公園的品牌影響力和豐富的旅游資源，開展職業技能培訓和創業培訓，扶持社區發展熊貓文化[9]。熊貓文化的建立與發展需要在不影響公園內野生動物的正常生活的前提下，規劃供游人了解大熊貓國家公園的區域與設施，因而需要專業的旅游規劃組織進行園區內的旅游規劃與日常管理，發揮公園向公眾的宣傳教育功能。