論掃黑除惡工作機制中的配合與制約并重

王飛躍

黨中央作出的在全國開展掃黑除惡專項斗爭的重大決策，在保障人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安等方面具有重大意義。自該專項斗爭開展以來，全國掃黑除惡工作取得了重大成就。為保障掃黑除惡專項斗爭順利開展、推動掃黑除惡專項斗爭向縱深發展， 2018年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》(法發[2018]1號，以下簡稱“《指導意見》”)、2019年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》(法發[2019]10號)、《國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于在掃黑除惡專項斗爭中分工負責、互相配合、互相制約嚴懲公職人員涉黑涉惡違法犯罪問題的通知》均強調：一方面，有關機關應當互相配合，以形成打擊合力；另一方面，有關機關應當互相制約、互相監督，以保障準確有效地適用法律。

有關機關如何在掃黑除惡專項斗爭中既做到互相配合，又做到互相制約，不僅涉及相應的工作機制，更涉及相關的法律規定，有必要加以討論。

一、配合與制約的內容及并重的實現方式

學界對于刑事案件辦理過程中有關機關的“分工負責、互相配合、互相制約”原則整體上持支持態度[1]，但對于配合與制約的內容以及配合與制約的實現方式存在較大分歧。

(一)配合與制約的內容

對于配合與制約內容或者范圍，有學者認為，“搞好本職工作，即為配合”“超出本職工作而去支持其他機構，即為越權、濫權”[2]；也有學者認為，在“分權”的前提下，對于干預公民基本權無關的事項，有關機關應當互相配合以保障效率，對于干預公民基本權的事項，有關機關應當互相制約，以保護權利[1]。配合與制約看似矛盾甚至水火不容，其實不然，配合與制約完全可以共存乃至并重的。猶如參與足球比賽的兩支隊伍，一方面雙方是對抗關系，以一決雌雄；另一方面雙方是配合關系，以保障賽事得以順利進行。在掃黑除惡專項斗爭中，“配合”是針對實現刑事訴訟目的而言，由此超脫了評價有關機關具體工作對錯得失的各自立場，就像比賽中只就賽事順利完成進行考察，并不注重誰輸誰贏這一比賽結果；“制約”是針對職權的行使范圍與行使方式而言的，因此應當遵循法律的規定，就像比賽中雙方均依據比賽規則對抗另外一方。在掃黑除惡專項斗爭中，有關機關互相配合是為其他機關充分行使職權提供保障和便利，以高效實現刑事訴訟懲治犯罪、保障權利(包括保護被害人權利與被告人權利)的目的，而并不關注法院審理的具體個案是否構成犯罪、是否屬于涉黑涉惡犯罪；有關機關互相制約是監督、防止其他機關超越職權，從而實現權力制衡的目的。

由于刑事訴訟目的的實現以及各機關按照法律規定行使職權，均在掃黑除惡專項斗爭中處于重要地位，因而二者應當并重。

(二)配合與制約并重的實現方式

在掃黑除惡專項斗爭中要實現配合與制約并重，基本方式為在遵守法律規定的同時，建立、健全體系化的工作機制。一方面，就實現“制約”而言，由于憲法、刑事訴訟法、監察法的相關規定已經對各相關機關的職責進行了明確劃分，嚴格遵照法律規定執行即可。另一方面，由于相關法律均未對工作機制加以規定，因而需要明確。為推動掃黑除惡專項斗爭取得全面勝利，圍繞掃黑除惡專項斗爭中不同機關的互相配合，按照前述要求，全國各地黨委(政法委)、監察、公安、檢察、法院設立了檢察院提前介入、案件函詢、案件辦理情況通報、案件線索移送、聯合掛牌督辦等多種工作機制，如湖北省公安、檢察、法院在掃黑除惡專項斗爭中形成了“大三長”和“小三長”會商協調聯席、“綠色通道”、疑難問題集中研判等工作機制[3]。湖南省委、省政府出臺的有關開展掃黑除惡專項斗爭實施意見中，就重大案件會商、定期調度、督導考核等工作機制進行了規定[4]。湖南省公安廳、湖南省高級人民法院、湖南省人民檢察院、湖南省司法廳聯合制定了《掃黑除惡工作協作配合機制的規定》(湘公發[2019]29號)，就信息互通機制、線索對接移送機制、聯合掛牌督辦機制、提前介入機制、綠色通道機制等進行了明確規定。實踐證明，相關工作機制對于掃黑除惡專項斗爭中打擊合力的形成發揮了重要作用，并取得了重要成果[5]。

值得重視的是，掃黑除惡專項斗爭開展過程中，存在重視工作機制而忽視法律規定的現象。因而，要實現配合與制約并重，相關工作機制的建立與執行，以不能違背法律設定的各有關機關的職能劃分與法律規則為前提。由于掃黑除惡專項斗爭中的信息共享、溝通協同、統籌安排等方面的配合，往往通過會商工作機制的方式實現；監察調查權、刑事偵查權的行使涉及職能管轄，需要監察機關、公安機關在管轄方面進行協作；涉黑涉惡案件的查辦，在由監察機關調查、公安機關偵查后，先后經過檢察機關的起訴與法院的審理，才能最終實現刑事訴訟的目的，對相關涉案人員如何進行審查起訴、審理，需要通過并案處理或者分案處理的方式才能提高刑事訴訟效率、最優實現刑事訴訟目的。因而，會商工作機制、管轄協作機制、案件分并處理工作機制在配合的同時如何進行制約的問題尤其突出，這些工作機制的建立與執行、如何遵守法律規定值得關注。

二、會商機制中的配合與制約

會商機制是掃黑除惡專項斗爭中的一個重要工作機制。所謂會商機制，是指公安、檢察、法院對案件辦理過程中遇到影響案件辦理進度以及定罪量刑發生重大變化等情形時，通過召開法院院長、檢察長、公安局局長聯席會議(“大三長會議”)或者刑事法庭庭長、公訴科科長、刑警隊長聯席會議(“小三長會議”)對相關問題進行討論并提出相應意見，或者提請黨委政法委組織法院、檢察、公安以及監察機關相關人員召開聯席會議，就重大、疑難、復雜案件的相關問題進行研討并提出意見的協作配合工作機制。2009年9月22日，中共陜西省委政法委員會、陜西省高級人民法院、陜西省人民檢察院、陜西省公安廳聯合印發了《關于建立法院、檢察、公安三機關刑事工作溝通協調機制的暫行辦法》，這一會商機制的優勢獲得了不少肯定，此后全國不少地方先后效仿[6]。

會商機制往往涉及能否立案、應否逮捕、是否并案、如何定性、證據是否確實充分、刑罰輕重等影響案件辦理乃至案件最終結果的關鍵問題，因而對會商的范圍需要加以限制，對會商意見的性質需要加以明確。

《指導意見》就掃黑除惡刑事司法工作明確提出“堅持依法辦案、堅持法定標準、堅持以審判為中心”的要求，不同機關之間互相配合的工作機制顯然不能違背監察行使調查權、公安行使偵查權、檢察行使起訴權、法院行使審判權這一基本的職責劃分。而要堅持這一基本的職責劃分，必然要對不同機關的互相配合機制設立相應規則。本文認為，會商工作機制應當以“便利工作、研討業務”為基本內容，同時執行“案商分離”基本規則。

(一)會商機制的基本內容

作為會商工作機制內容之一的“便利工作”，是指不同機關在辦理掃黑除惡具體工作之間的互相配合，主要目的在于消除工作銜接障礙、暢通工作承接渠道，以保障案件辦理順利進行、提高案件辦理效率。“便利工作”主要是解決案件查辦過程中的事務性工作，避免不同機關因為案件受理、案卷材料移送等事務性工作而延誤案件辦理時間、影響案件辦理質量。但“便利工作”并不意味著監察、公安、檢察、法院合署辦理案件，如果不同機關合署辦理案件，實際上違背了“分工負責”的基本要求：分工負責不僅是憲法的基本要求，也是“互相配合”的前提，只有以“分工”為前提，才有“配合”的必要，而合署辦公實際上違背了“分工”這一前置條件；分工負責也是互相制約的基礎，沒有分工也就無所謂互相制約了。

作為會商工作機制另一內容的“研討業務”，是指不同機關之間可就辦理案件中的一般性業務問題加以探討并可以就某些業務問題提出相應的觀點、意見，但不能討論具體案件的處理方式和具體結果。不論是“三長會議”，還是公檢法案件集中研判，不能就某一具體案件的證據采納、事實認定、法律適用等直接決定案件結果的事項進行討論并形成意見，而只能就某類案件共同存在的業務問題進行研討，其理由在于：第一，是庭審中心主義、員額制改革的基本要求。如果對某一具體案件中直接決定案件結果的事項進行討論并形成意見，必將導致庭審虛化、走過場，不僅違背了憲法關于法院獨立行使審判權的規定，而且也有悖庭審中心主義、員額制改革。第二，是充分保障辯護權的基本要求。不同機關之間的互相配合工作機制，都是在辯方未參與的情形下進行的。在辯方未參與、未提出質證意見、辯護意見的情形下，幾個機關共同對直接決定案件結果的事項進行討論，不僅有“偏聽則暗”之虞，也背離了“控、辯、裁”的刑事訴訟構造，而且實質上剝奪了嫌疑人、被告人的辯護權。

(二)會商機制的基本規則

會商工作機制應當遵循“案商分離”基本規則。所謂“案商分離”是指案件的具體承辦人員不應參與會商工作，也即承辦案件的司法工作人員與參與會商工作的人員應當分離。之所以要遵循“案商分離”基本規則，其主要理由在于：第一，“案商分離”能保障法定的職權劃分得到遵循。如果承辦案件的司法工作人員參與會商工作，意味著法院審判人員在偵查、審查起訴階段就要對案件的證據收集采納、案件事實認定、罪與非罪、此罪與彼罪、一罪與數罪乃至刑罰輕重提出意見。雖然會商工作研討不能就某一具體案件的證據采納、事實認定、法律適用等直接決定案件結果的事項進行討論并形成意見，但會商工作往往是因為具體案件遇到重大、疑難、復雜的情形經協商或者提請而啟動的，不可避免地會涉及由具體案件而引發的一般業務問題的討論。如果承辦案件的司法工作人員特別是承辦法官參與會商工作，實質上會導致先判后審的后果。第二，“案商分離”能保證法定職權得以行使。就會商工作的條件而言，由于會商議題往往由偵查人員、審查起訴的檢察官根據相關問題提出，審判人員接觸案件的材料有限、時間較短，很難全面深入地思考具體案件引申的一般業務問題，因而參與會商的法官雖在會商有限的條件下提出某一觀點，但在真正全面接觸案件材料、聽取辯護意見后，可能改變原有觀點甚至產生截然相反的觀點。而如果承辦法官參與會商工作的話，其參與會商時提出的觀點，很大程度上制約了其改變觀點的可能性。

會商工作機制中的一個重要結果往往是“三長會議”“疑難問題集中研判會議”“重大案件會商”等形成的會商意見。會商意見對具體案件的辦理產生什么直接影響，取決于對會商意見性質、本質的判斷。對于會商意見的性質，可以從兩個方面進行界定：就便利工作形成的會商意見，屬于內部規定，具體案件辦理中的事務性工作應當予以遵守；就研討業務而形成的會商意見，本質上屬于專家意見，可以作為辦理具體案件的參考，但不能直接決定具體案件的處理結果。

就便利工作形成的會商意見應當作為內部規定，對具體案件的辦理應當產生相應的約束作用，理由在于：第一，案件辦理有管理工作需要完成。案件辦理工作除了刑事司法業務工作以外，還包括案件受理、材料移送、排期開庭、法庭安排、安全保障、旁聽組織、新聞宣傳等諸多案件管理工作、庭審輔助工作，這些工作均需要公安、檢察、法院等不同機關溝通、協調。第二，會商參與人員有行政管理職權。“大三長聯席會”“小三長聯席會議”等會商工作參與人員都有一定的行政職務，因而其對于案件辦理工作有相應的管理職權，在遵守法律規定的情形下，有關便利工作的會商意見，應當得到遵照執行，這是管理職責的當然要求。

就業務研討形成的會商意見可以作為辦理具體案件的參考，但不能直接決定具體案件的處理結果，理由在于：第一，關于研討業務的會商意見本質上屬于司法機關內部專家意見。雖然參與會商的“大三長”或者“小三長”人員在相應機關都屬于不同層級的領導，其業務水平較高，但由于參與會商的領導既不是在行使參與審委會、檢委會的職責，不是對具體案件的結果行使表決權，也不屬于按照法定職責制定規范性法律文件，因而研討業務會商工作中相關人員發表的觀點、提出的意見，均只能定性為內部專家意見。這些內部專家意見本質上與專家論證意見相同，屬于辦理具體案件的特殊參考資料[7]。不過，與專家論證意見相比，由于會商參與人員并非受當事人之托，其中立性更強、參考意義更大。第二，會商工作機制不是直接行使職權的行為。會商工作機制是公安、檢察、法院或者政法委、監察機關共同解決案件辦理相關工作的溝通協調機制，其本身不具備偵查、審查起訴、審判的法定職權，不能以會商的工作替代偵查工作，更不能替代審查起訴職權和審判職權。第三，會商意見不能直接發生法律效果。會商意見如果決定具體案件的處理結果，必然導致會商機制僭越審委會、檢委會職權。對于重大、疑難、復雜案件，在審查起訴階段應當由檢察委員會集體研究決定，在審判階段應當由審判委員會集體研究決定，如果會商意見直接決定具體案件的處理結果，意味著審委會、檢委會的職權被會商制度僭越，會商參與人員行使了審委會委員、檢委會委員應當行使的職權。

三、管轄協作機制中的配合與制約

管轄涉及監察、公安、檢察、法院等不同機關之間的職能管轄，也涉及同一系統不同級別機關之間的級別管轄。管轄因為涉及刑事追訴的發動，而且涉及律師能否會見(因為監察調查階段律師不能會見，而涉黑涉惡案件律師可以會見)、嫌疑人的羈押期限等諸多問題，因而至關重要。管轄協作工作機制涉及兩個方面的內容：一是解決管轄沖突的基本規則；二是解決協作過程中相關問題的具體方式。

(一)解決管轄沖突的基本規則

涉黑涉惡案件辦理過程中，造成管轄沖突的原因主要有以下幾個方面：第一，由于不少涉黑涉惡案件犯罪行為地分布區域廣，涉及的受害人多，特別是通過網絡實施的犯罪，受害人可能分布全國甚至涉及境外，這些因素會導致不同地區的管轄沖突。第二，涉黑涉惡案件往往涉及“保護傘”，而“保護傘”大多因為涉嫌貪污賄賂犯罪或者司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，導致涉黑涉惡案件除涉及公安、海關等偵查這一職能管轄之外，還涉及監察機關調查、檢察院偵查，有時還涉及法院直接受理的自訴案件，也即職能管轄沖突。

對于職能管轄，《刑事訴訟法》第19條就公安機關偵查、檢察機關偵查以及法院直接受理自訴案件進行了規定。涉黑涉惡案件中，主要涉及公安機關與監察機關的職能管轄問題。《監察法》第34條對法院、檢察院、公安等國家機關發現職務違法或者職務犯罪線索的移送進行了規定，并且規定“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助”。從全國各地掃黑除惡過程中對“保護傘”的查處來看，做法不一：有的“保護傘”案件由監察機關立案調查，有的案件由公安機關立案偵查。如原安徽省靈璧縣人民法院民二庭審判員陳某某作為“保護傘”縱容黑社會性質組織犯罪、受賄一案由公安機關立案偵查①；而湖北省國家安全廳三總隊一支隊黃某某作為“保護傘”開設賭場、行賄一案由監察機關立案調查②；作為“保護傘”的公安干警叢某某販賣毒品、敲詐勒索一案由公安機關立案偵查③。職能管轄涉及并案調查(偵查)還是分案調查(偵查)、如果分案是先偵查還是先調查等幾個方面的問題。

對于職能管轄關聯案件(也稱為牽連案件)[8]，理論界有“并案偵查(調查)”[9]“分案偵查(調查)”[10]以及“并案為主，分案為輔”[11]等多種觀點。解決黑惡案件職能管轄問題，本文認為：首先，應當分案調查(偵查)、合并起訴。因為：第一，公安偵查與監察調查是兩種不同的職權，不能因為案件牽連而由公安機關行使監察調查權，或者由監察機關行使偵查權。第二，《監察法》與《刑事訴訟法》對于犯罪嫌疑人、被調查人規定的強制措施、羈押期限以及律師能否會見等有不同的規定，不論由哪一機關并案，都存在法律適用的困難。只有在案件調查終結、偵查終結后，再由檢察院并案審查起訴。其次，對于此類案件是先公安偵查還是監察調查，宜采用“主案先行、輔案并行、適當分案”規則。所謂“主案先行、輔案并行”是指如果監察調查的案件系主案，則先開展監察調查，適用《監察法》的規定采取留置措施、適用留置期限；在此期限內，公安機關對涉黑涉惡案件展開偵查活動，如果監察調查終結后還需開展偵查活動的，公安機關繼續開展偵查活動，適用《刑事訴訟法》關于強制措施、律師會見等規定。反之，如果公安偵查的案件系主案，則由公安機關先立案偵查，適用《刑事訴訟法》關于強制措施、律師會見等規定；在此期限內，監察機關對公務人員犯罪案件展開調查活動，如果偵查終結后還需開展調查活動的，監察機關繼續開展調查活動，適用《監察法》關于留置措施、留置期限等規定。所謂“適當分案”，是指如果被調查對象涉嫌重大貪污賄賂等犯罪不宜安排律師會見的，宜將涉嫌重大貪污賄賂等犯罪的數個被調查人單獨成案，其他未涉及重大貪污賄賂等犯罪的犯罪嫌疑人另案偵查，盡可能保障其他犯罪嫌疑人的律師會見權。

就地區管轄沖突也即幾個地區的機關都有權管轄的案件而言，《刑事訴訟法》及相關司法解釋規定了先受理機關管轄、主要犯罪地機關管轄以及爭議案件共同上級機關指定管轄等幾種處理規則。應當說，前述規則能夠應對一般的地區管轄沖突問題。但自《監察法》實施后，前述規則可能無法解決涉黑涉惡案件可能存在地區管轄與職能管轄問題交織的情形。《人民檢察院直接受理立案偵查職務犯罪案件管轄規定》(高檢發反貪[2013]2號)第4條規定：“國家工作人員的職務犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄；由其他人民檢察院管轄更為適宜的，可以由其他人民檢察院管轄。”而《監察法》第16條“各級監察機關按照管理權限管轄本轄區內本法第十五條規定的人員所涉監察事項”的規定，延續了前述檢察機關就職務犯罪案件確定地區管轄的規則，監察調查案件應當由被調查人工作單位所在地監察機關管轄，而涉黑涉惡案件按照《刑事訴訟法》及司法解釋的規定，按照“犯罪地管轄為主、住所地為輔”的規則確定管轄。因而對于涉及“保護傘”的案件，就會出現被調查人工作單位所在地監察機關管轄與涉黑涉惡案件犯罪地沖突的問題，如前面提及的原安徽省靈璧縣人民法院民二庭審判員陳某某縱容黑社會性質組織犯罪、受賄一案，按照《監察法》的規定，應當由安徽省靈璧縣監察機關管轄，但該案卻由浙江省杭州市公安機關管轄④。當監察調查與刑事偵查管轄出現沖突時，爭議案件共同上級機關指定管轄規則也存在適用障礙，因為公安機關與監察機關沒有共同的上級機關。對于此類問題，宜采用分別偵查(調查)、審查起訴并案的規則。也即，公安機關對其管轄的案件立案偵查、監察機關對其管轄的職務犯罪立案調查，待移送審查起訴后，再由兩地檢察院共同的上級檢察院確定管轄。

(二)實現管轄協作的具體方式

在分案偵查、調查的情形下，應當建立完善的溝通協作工作機制，主要有互相支持機制與互相配合機制。所謂互相支持機制，是指保障公安偵查與監察調查信息共享、效果最優的工作機制。如有關犯罪線索、證據線索等應當共享，不論是公安偵查還是監察調查的時候，對偵破全案、指控所有犯罪都有利的證據應當及時收集、固定。例如，如果公安人員在訊問犯罪嫌疑人時，犯罪嫌疑人提到行賄受賄相關事實的，公安人員應當及時以筆錄的形式予以固定，而后及時銜接監察人員進行證據轉換。所謂互相配合機制，是指保障全案快速高質量完成偵查、調查的工作機制。此類案件在辦理過程中，公安機關開展偵查工作、監察機關開展調查工作應當考慮另一方的辦案進度，并適時調整工作方案、工作安排。目前，一些地方采取“專案組”“聯席會議”“檢察監督”[9]以及“聯合掛牌督辦”等具體工作機制，這些工作機制都有一定的效果，當然相關具體工作機制尚待進一步摸索、創新。

四、案件分并處理工作機制中的配合與制約

涉黑涉惡案件往往涉及人數眾多，因而案件究竟是并案處理還是分案處理是一個重要的問題。并案處理雖有能節省所費時間、使判決一致等優點，但并案處理還是分案處理不僅僅涉及由哪個機關具體辦理案件的問題，還涉及諸多程序和實體問題，所以對于有礙訴訟功能發揮、有礙訴訟參與人權利保障等情形的案件，都應當分案處理[12]。但分案處理過程中，又存在案件事實認定不一致(如行賄人的行賄金額與受賄人的受賄金額不一致)、罪名認定不一致等問題⑤，因此分案處理過程中也需要相應的工作機制。

應當說，我國對于并案處理、分案處理或者另案處理都有比較全面深入的研究，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》對于并案偵查的條件、《最高人民檢察院、公安部關于規范刑事案件“另案處理”適用的指導意見》對于“另案處理”的條件都做了全面細致的規定，當下需要解決的是當事人可否就并案處理或者分案處理提出申請、法院是否有權對檢察院起訴的案件進行分案或者并案處理的問題。

(一)當事人的主張權與異議權

本文認為，應當賦予當事人就并案或者分案處理提出主張的權利，理由在于：第一，案件并案或者分案處理，涉及諸多實體和程序問題，包括但不限于以下問題：①公開開庭。某一不能公開開庭的原因會影響并案處理所有案件的公開開庭。②訴訟期限。某一人的犯罪事實需要補充偵查、補充調查，并案處理的人員都得經歷補充調查、補充偵查。③上訴。一人上訴，并案處理的其他人員都得被動進入二審程序。④律師會見。一人因案件性質原因律師不能會見，可能影響并案的所有人員律師均不得會見。⑤刑罰裁量。對于并案案件，如果一人從嚴懲處，考慮到全案刑罰裁量均衡，不屬于從嚴處罰范疇的被告人的刑罰可能也會受到影響。此外，可以不并案的當事人，還會因為他人案件需要補充調查、補充偵查，或者需要經過檢委會、審委會集體討論案件拖長案件辦理時間，從而拖長未決羈押期限，而羈押期限可能間接加重刑罰，因為未決羈押的期限使得刑罰加重的現象并不鮮見[13]。而且案件辦結時間也影響減刑的啟動，因為《最高人民法院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律的規定》(法釋[2016]23號)第6條規定：被判處五年以下有期徒刑的罪犯，執行一年以上方可減刑；判處五年以上不滿十年有期徒刑的，執行一年六個月以上方可減刑；判處十年以上有期徒刑的，執行二年以上方可減刑，因而原本與他人案件并無實際關聯但被并案的，因為延長羈押期限、案件辦結時間以及被動上訴而延長的時間，必然影響減刑的啟動。對于不應并案的當事人而言，前述因素均為案外因素影響其程序權利和實體權利，因而應當賦予相應的救濟權利。第二，法律已經賦予了當事人不公開開庭的申請權、賦予了當事人是否上訴的決定權，因而對于限制甚至實質上剝奪其權利行使的案外因素，應當有相應的補救措施。第三，賦予當事人就并案或者分案提出主張的權利，還有利于減少訴累、節約司法資源。如對于原本不上訴的當事人而言，如果允許其就分案提出申請并得以準許，二審的當事人就大大減少，從而減輕二審法官的工作負荷。因為《刑事訴訟法》第233條規定，二審實行全面審查、不受上訴或者抗訴范圍的限制，如果應該分案的沒有分案，使得二審法官不得不對原本不需要上訴的當事人的犯罪事實認定和法律適用進行審查，而如果允許當事人提出分案申請且能夠準許，將會大大減輕二審法官的審查任務。對于當事人提出并案或者分案申請的，本文認為可以設置為當事人在審查起訴階段或者一審階段有權提出，其權利類型可以設置為申請權和異議權。申請權就是當事人有權向辦案機關提出并案或者分案的申請；異議權就是對辦案機關的不當并案或者分案，有權提出異議。

(二)法院案件分并處理決定權

對于法院是否有權對相應案件并案或者分案，現行法律沒有規定。本文認為，應當賦予法院并案或者分案的權力，理由在于：第一，對于案件如何審理，法院有權決定。例如，法院對于二審案件就有權決定書面審理還是開庭審理，因而對于一審案件，應當賦予法院是作為一案還是數案審理的權力。司法實踐中，對于公安將沒有任何關聯的當事人并案、人為“擴大”掃黑除惡戰果的情形為數不少，如果法院沒有決定并案或者分案的權力，只能被動地按照檢察院移送的一案或者數案進行審理，會造成偵查權、審查起訴權對審判權的鉗制，也會對審理工作帶來被動，因為數十人甚至上百人的案件審理，在被告人提押、審判庭安排、旁聽組織、辯護人座席等方面都會產生問題。第二，法律已經一定程度上賦予法院分案的權力，如《刑事訴訟法》第104條規定，如果附帶民事訴訟會導致刑事案件審判過分遲延的，可以先對刑事案件進行審理、宣判。在死刑復核過程中，高級法院、最高法院也僅復核被判處死刑、死刑緩期執行的當事人的事實、證據及法律適用，對其他同案被告人的材料不予審查。因而這一做法適當推廣是完全可行的。

當然，在分案處理的情形下，應當有相應的工作機制保障案件能夠得到公正處理：一是分案并案溝通機制。如果法院將檢察院起訴的一個案件分為數個案件審理，應當與檢察院溝通，確定由原來一個案件的公訴人擔任數個案件的出庭公訴工作；將原來數個案件合并為一個案件審理的，由原來數個案件的公訴人共同擔任并案后一個案件的出庭公訴工作。二是訴訟文書共享機制。為避免不同的檢察院、法院、不同的檢察官、法官對同一事實作出不同的認定，針對關聯案件的法律文書應設立共享制度，應當將送達相關訴訟文書作為一項工作要求，以便所有參與關聯案件辦理的司法人員能夠及時掌握相關情況。三是案件分歧消除機制。對于不同的檢察院、不同的檢察官、不同的法院、不同的法官對于證據采納、事實認定、罪名適用、刑罰裁量存在分歧的，應當通過檢委會、審委會集體研究，或者請示共同的上級司法機關等方式消除案件分歧。

注釋：

① 參見浙江省杭州市中級人民法院(2019)浙01刑終449號刑事裁定書。

② 參見湖北省武漢市新洲區人民法院(2019)鄂0117刑初94號刑事判決書。

③ 參見內蒙古自治區呼倫貝爾市中級人民法院(2019)內07刑終104號刑事裁定書。

④ 參見浙江省杭州市中級人民法院(2019)浙01刑終449號刑事裁定書。

⑤ 如同一事實，有的認為構成私分國有資產罪，有的認為構成貪污罪。參見湖南省懷化市溆浦縣人民檢察院湘溆檢公訴刑訴[2015]265號起訴書、湖南省懷化市人民檢察院懷檢刑訴[2016]5號起訴書。