我國流域環境司法協作的意蘊、發展與機制完善

吳 勇

2018年，習近平在長江經濟帶發展座談會上指出:“長江保護法治進程滯后，生態環境協同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求。”2017年，最高人民法院在《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》中要求長江流域各司法、行政部門應“形成合力，共同維護長江經濟帶的生態安全”。流域環境司法協作是生態文明建設的重要組成部分，是實行流域可持續發展的重要保障。但我國目前流域環境司法協作整體上還處于地方探索的初級階段，亟待廓清其價值理念、實踐功能，把握其發展狀況和制度要素、運行要求，以完善其體制機制。

一、流域環境司法協作的理論基石與實踐功能

(一)理論基石

流域環境司法協作是指流域范圍之內的司法機關之間、司法機關與行政機關之間就生態環境司法活動的公正高效進行而建立的協同合作機制。流域環境司法協作的核心理念是整體主義理念。

從生態學意義上來講，流域環境是由各種自然要素組成的一個水文自然生態系統，不因行政區劃的劃分而產生生態功能的分割；從經濟學、社會學意義上來講，流域所涉區域又是一個聯系緊密的特殊經濟社會系統?？偟膩碚f，流域環境的時空整體性非常強，上下游之間、左右岸之間、各個生態要素之間相互聯系、相互影響、相互制約。流域環境的這種整體性特征也傳導到流域環境糾紛。一方面，流域環境糾紛的形成發展牽涉到多個主體的利益訴求，既包括公共利益，也包括私人利益，但都以流域環境作為載體；另一方面，流域環境糾紛的產生是多個區域、多個因素影響的結果。因此，“只見樹木不見森林”的糾紛解決機制和生態治理機制明顯是不合適的。

習近平指出：“山水林田湖草是一個生命共同體?！盵1]“生命共同體”的理念實質上要求從整體主義出發對流域環境進行一體化保護和利用。從生態環境整體性的自然規律出發，尊重自然、順應自然、保護自然，并將人的生產生活活動本身納入自然生態環境整體性、系統性框架之中[2]。針對流域環境污染和生態破壞的現實，整體主義理念要求的是整體性治理。1997年，英國在政府管理上進行創新，以“協同性政府”模式取代“競爭性政府”模式，開啟了整體性治理改革的序幕。整體性治理的具體措施包括：在政策制定方面，促進跨部門協作政策的實施；在回應公共服務方面，主張不同服務提供主體進行合作，推進整合服務；在信息時代政府建設方面，主張改善政府間的分裂狀態，利用信息技術，促進部門合作[3]。它“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[4]。流域環境的整體性和保護的碎片性是流域生態治理面臨的主要矛盾。司法作為流域生態治理系統的一部分，貫徹、體現整體主義理念，既是自然規律的要求，也是司法規律的要求。在流域環境司法過程中，各地司法部門與案件所涉相關部門應當走出部門主義的藩籬，實現司法保護效果的整體化和最大化?？梢哉f，流域司法協作就是司法對流域環境整體性、環境糾紛解決整體性的制度性回應。

在整體主義理念指導下，流域環境司法協作的運行基石是協同論。協同論是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上形成和發展起來的一門新興學科。其使命并不僅僅是發現自然界中的一般規律，而且還在無生命自然界與有生命自然界之間架起了一道橋梁。協同論告訴我們，系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統的協同作用決定的，協同得好，系統的整體性功能就好。反之，如果一個管理系統內部相互掣肘、離散、沖突或摩擦，就會造成整個管理系統內耗增加，系統內各子系統難以發揮其應有的功能，致使整個系統陷于一種混亂無序的狀態。由于系統內部各子系統或組成部分之間同向合作、相互配合,從而減少或避免內耗，提高相關要素和相關系統在協同工作中的工作效能產生互補效應而使系統功能放大[5]。在協同論基石上進行的制度安排，既能產生赫爾曼·哈肯提出的“協同效應”，又能產生安德魯·坎貝爾所預測的“協同效應之效應”即互補效應[6]，從而解決流域環境整體性與保護分割性之間的沖突。

協同論作為一種公共管理理論較早運用到行政管理領域，但長期以來由于強調司法的獨立性和消極性，而在司法領域沒有得到足夠重視。流域環境問題的出現及其擴散化，使得流域環境司法協作具有必然性。要滿足流域整體性保護或治理目標要求，協作應當是作為重要治理手段的司法之重要制度內容。流域環境司法協作機制就是在司法中按照協同論的基本要求，從系統整體性出發，對系統各要素的功能和作用進行協調，從而產生耦合效應。具體來講，即對流域司法所涉及的審判機關、檢察機關、行政機關和其他機構，根據不同案例類型，在司法過程各個環節確定協作要求和邊界，實現各有分工、緊密聯系、有機配合，共同應對流域環境司法中的具體問題，減少司法成本和社會成本，增加司法保護的互補效應，最終體現司法對于流域本身的保護、對流域所在區域居民合法權益的保護以及對流域社會經濟的保障。

(二)實踐功能

在中國法治建設和生態文明建設的大背景下，流域環境司法協作有著內在生成基礎，也蘊含著流域社會經濟可持續發展的要求。符合協同論要求的流域環境司法協作機制無疑具有豐厚的實踐功能：

1.促進流域法治的形成，彌補環境司法規則供給的不足

流域法治是國家法治的有機組成部分。它是按照“科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法”來構建一個相互協調、內在統一的流域法律規范運行體系，形成一個強有力的流域環境法治保障體系。其中公正司法是流域法治的核心環節。我國水系發達，流域廣闊，流域所涉區域的經濟、社會和文化發展不平衡，而國家法只能提供抽象的原則和基本制度，并不能涵蓋流域生態環境保護所面臨的具體問題，這決定了各地存在制度創新的空間。由流域環境問題所引發的糾紛，往往要跨越幾個行政區域，由此引發管轄難題、送達難題、調查難題、責任認定難題、審理難題、執行難題、生態修復難題等，從這個意義上講，流域環境司法協作是建設流域法治的基本要求。目前我國既有的法律制度還僅僅體現在委托送達、委托執行這個狹義的協作層面，與流域法治所需要的協同效應還存在較大距離。這需要在流域司法協作方面進行制度創新和規范指引，在豐富司法協作規則的同時，推動國家法治的發展。

司法規則的漸進演變及其內生秩序的形成，有賴于多元主體之間協作性的保有和發展，這種協作便賦予了在價值和規則上協同行動的自發性和內生性。協作有利于防止在推進共同規則議題上的急躁冒進，通過規則形成協作自主權的賦予和鞏固，給規則的實踐探索預留空間和余地，使共同規則可能帶來的問題接受足夠的實際檢驗。基于多元制度主體需求的協作，還減緩了在大量非基準價值領域推行統一規則，造成地方非適應性的問題，給共同制度的發展創造了漸進演變的內生秩序[7]。流域生態環境法律關系異常復雜，主體多元、客體多樣、利益訴求多元且糾葛，既有區域之間的關系，又有公主體和私主體的關系，還有私主體和私主體的關系。加之在環境保護領域，由于科學上的不確定性和各地社會經濟發展的不平衡性，國家法律存在天然的滯后性和模糊性。這就需要司法領域在解決流域生態環境糾紛時，一定要保持協作的態度，才能在整體主義理念下，根據流域特性，推出相關區域共同接受的準則和糾紛解決機制。

2.促進流域環境協同治理，克服環境司法部門主義、地方主義

流域具有行政多元、生態一體和經濟相互聯系、相互影響的典型特征。由于不同地區地方政府對經濟與環境的關系理解不一樣，地方發展的目標不一樣，從而導致對流域資源利用、流域環境保護出現了不一致的態度和方式，這也是造成流域環境問題層出不窮、很難解決的根本原因。而在司法領域，由于包括法院、檢察院等在內的司法機關依然是在行政區域分治的基礎上建立起來的，在經費保障、人員任免和交流等方面與地方政府存在實質性的依賴關系。這導致在流域司法層面，出現司法保護的地方主義，主要表現為濫用案件管轄權、濫用法院調查取證權、濫用財產保全措施維護本地當事人利益；枉法裁判，偏袒本地當事人；不作司法協助而使外地法院的判決在本地難以執行等[8]。而在跨省流域，因為污染而產生的跨省環境糾紛的解決尤其困難，這甚至導致當事人千方百計選擇法院，避開本應進行管轄的法院。

傳統環境司法的另一大弊端是部門主義。各司法主體在其權力領域內發揮作用，在環境案件的偵查、起訴、審判、執行等環節協作不夠，彼此之間也沒有形成有效的制約，這導致各自權力的不適當行使。而行政主體由于分工不明，權責不清，行政主體之間存在“九龍治水”的現象，傳統的行政權與司法權的疏離也使行政主體與司法主體對于環境司法領域是否要協作，如何協作存在思想上和體制上的困難。

環境司法領域的地方主義、部門主義與流域環境的整體性治理要求是不相符的。只有通過建立司法協作機制，克服傳統司法在環境保護領域的地方主義、部門主義，才能解決流域各地區碎片性治理的現狀，為流域內提供公正、有效的司法保障。

3.促進流域環境司法尺度的統一，避免司法救濟的不平衡和沖突

由于我國司法中地域管轄基本上與行政區劃一致，流域環境司法會因為流域環境生態系統的整體性保護要求與被行政區劃所分割的司法管轄而產生競爭和緊張關系。具體體現在：第一，流域不同地區的司法機關在處理環境案件時或者由于理念的差異，或者由于對規則把握的差異，會導致對于相類似或者相同問題在裁量、處理尺度上不一致，這就會出現不同的司法機關在面臨相類似的案件時做出不同甚至相矛盾的結論，最終導致各地在生態保護方面的不平衡。如有學者從中國裁判文書網上搜索長江流域非法捕撈水產品罪刑事判決書，查詢到湖北203篇，湖南110篇，江西52篇、安徽45篇，研究表明長江中游各行政區域間打擊破壞長江生態環境犯罪行為尺度不一致、力度不平衡[9]。第二，流域內司法機關在處理環境案件時，因為地域管轄的限制，對于案件涉及其他行政區劃的環境保護難以進行全面、系統地考量。第三，因為流域環境糾紛與各地都有一定的聯系因素，流域不同地區的司法機關會因為利益的考量，出現爭奪管轄權和放棄管轄權的情況。第四，基于流域本身保護的公益訴訟，由于各地司法人員水平的不一致、司法機構設置的不一致而出現差異化現象，從而導致流域保護的差異化。

因此，要實現對流域的整體性保護，需要通過完善的司法協作機制解決因為流域司法機關競爭或緊張關系而帶來的沖突或者差異，保證環境司法尺度的一致，實現環境司法救濟的平衡。

4.促進環境司法專門化的發展，解決分割性司法的弊端

環境司法專門化是流域環境司法發展的一個方向。在理論層面，“專門化”產生于因應生態系統整體性、生態環境問題的擴散性與交互性對司法組織和司法程序提出的整合要求；在現實層面，“專門化”是回應環境保護領域存在的地方保護主義與環境訴訟難的現狀的改革要求。但我國目前的環境司法專門化的主要做法是成立專門的環境法庭，實行對環境案件的集中管轄。長江、巢湖等流域的環境法庭都是如此。這些流域環境法庭的實踐表明，由于分割性司法的存在，環境司法專門化出現了一些困境：其一，跨行政區劃管轄困難。目前的跨區域集中管轄是一種臨時的制度安排，存在不確定性，還存在不方便當事人的弊端。其二，產生新的地方保護主義。當流域環境案件集中于某一地的司法機關時，基于理性經濟人考量，法院所在地的當事人無疑具有非制度性優勢。其三，環境訴訟與司法專門化之間難以協調，環境糾紛與環境司法專門化之間早已出現的斷裂態勢難以彌合，構建審判模式的實踐出現了適法障礙，在專門化較高地區的環境司法中極少依據環境法律進行審理，裁判援引出現環境法缺位現象[6]。其四，司法機關之間的關系沒有理順。各流域的實踐中，只是建立專門的審判機構，而并無相對應的檢察機構、公安機關等，這就出現了專門的環境審判機構與傳統審判機構、檢察機構、公安機關如何分工配合問題。

因此，環境審判機構的專門化并不意味真正意義上的環境司法專門化，流域環境司法專門化的發展需要通過司法協作機制來解決流域環境司法合力不夠、機制不暢、關系不順、質量不高的問題。

二、我國流域環境司法協作的實踐與問題

(一)我國區域司法協作發展的基本脈絡

流域司法協作是區域司法協作的一種表現形式，對區域司法協作發展演進的考察有利于我們把握流域司法協作的基本規律。鑒于我國司法體制的“分工負責，相互配合”的基本原則和地方司法機構基本按照行政區劃分級設置，區域司法協作在我國并不是一個新鮮事物。但隨著法律現代化和法治文明的發展，我國的區域司法協作發展呈現出特點明顯的兩個階段：

第一個階段是以委托送達、調查取證、協助執行為主要表征的傳統司法協作階段。受制于《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》三大訴訟法的規定，司法機關之間的協作主要在訴訟領域的送達、調查取證和執行中進行且以協助執行為主。這種司法協作基本上是在省級司法管轄區內進行，偶爾也會有地理相互毗鄰的跨省的基層法院或檢察院達成合作協議。如在1993年，環太湖地區的江、浙、滬兩省一市41家基層法院，舉行了環太湖法院司法協作主席團會議，制定了《環太湖法院司法協作協定書》，明確了委托送達、委托調查、委托執行等司法協助作事項，確定了執行工作會議以及主席團工作會議機制[10]。

第二個階段是以多領域擴展為主要表征的新型司法協作階段。隨著我國司法改革的推進，地方的司法自主權加強，司法協作也不再局限于三大訴訟法的規定范圍，而是根據司法目標和本地具體社會經濟情況，開始了以自主協商確定司法協作內容的新階段。近十年各地跨區域司法協作協議此起彼伏，非?；钴S。如2015 年，北京平谷、天津薊縣、河北三河、興隆四家法院聯合簽訂《平谷、薊縣、三河、興隆三省(市)四地法院溝通協作框架協議》，將司法協作范圍涵蓋立案、審理和執行全程，實現全程聯動。2016年，湖北省黃岡、河南省信陽、安徽省安慶與六安四家中級人民法院簽署《關于加強區域司法協作推進大別山革命老區振興發展的框架協議》，提出建立四地法院網上統一立案、跨域訴訟服務、審判執行協作和信息化平臺對接、統一法律適用等九項機制[11]。2016年，京津冀三地檢察機關《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》，構建京津冀檢察機關協作機制，包括加強信息資源共享和司法辦案工作通報、加強調查取證協作、加強職務犯罪協查，加強追逃追贓、未成年人檢察工作、刑事執行監督、民事行政檢察、知識產權司法保護、生態環境司法保護等司法協作[12]。

可以看出，司法協作在區域上從省內跨區為主發展到以省際跨區為主；在內容上從“執行獨大”發展到“多點開花”，甚至從訴訟領域延伸到司法管理、司法文化建設，如在審判刊物、調研成果、指導性文件和有關業務資料、司法統計與審判質量效率評估數據等方面開展經常性交流和協作[13]；在目標上，從提高委托司法機關的效率發展到實現區域內司法資源共享，減少司法壁壘，統一裁量力度，形成司法合力。區域司法協作的發展方向無疑與流域整體性保護的司法要求相符，這為流域司法在新時代的縱深發展提供了思想共識和實踐基礎。

(二)我國流域環境司法協作的基本態勢

在新時代生態文明建設、綠色發展的大背景下，流域所涉行政區司法機關把環境司法協作視為流域生態保護的重要抓手，開展了形態多樣的探索，其主要特點體現為：

一是在主體上，法院、檢察院的流域環境司法協作制度探索齊頭并進。法院一直是司法協作的主要推動者，法院發起的流域環境司法協作近幾年密集發展，從基層法院到高級法院都有體現。比如在長江流域，2017年浙閩贛皖四省九地人民法院共同簽署了司法協作框架協議；2018年12個省、市高級人民法院簽署了《長江經濟帶11 + 1省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》；2019年5月上海市崇明區人民法院、上海鐵路運輸法院、江蘇省江陰市人民法院、如皋市人民法院、東臺市人民法院共同簽署《長江口生態環境司法保護合作框架協議》；2019年7月，湖北省高級人民法院和湖南省高級人民法院簽訂了《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》；2019年11月，滬蘇浙皖三省一市高級人民法院簽署《長三角地區人民法院環境資源司法協作框架協議》。

檢察機關也積極推進流域環境司法。以長江流域為例，2019年，最高人民檢察院出臺了《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》。2018年5月，滬蘇浙皖三省一市檢察機關簽署《關于建立長三角區域生態環境保護司法協作機制的意見》，并通過《滬蘇浙皖檢察機關加強環太湖流域生態環境保護檢察協作三年行動方案》建立了環太湖流域生態環境保護司法協作機制。在長江流域19個省區市， 檢察機關跨區域環境司法協作也越來越多：四川、重慶、貴州、云南、西藏、青海六地檢察機關會簽了《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》；湖北、湖南、江西三省檢察院共同簽署《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》[14]。

二是在范圍上，流域環境司法協作還處于個別流域探索，未呈現出普遍化狀態。從目前的流域環境司法協作的情況來看，全域性進行環境司法協作制度安排的主要是長江流域。這主要歸結于長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”戰略的實施。在其他流域，沒有出現系統的制度安排，而只是分散性的探索。如河北省、天津市、遼寧省、山東省檢察院會簽了《關于建立環渤海生態環境保護公益訴訟協作工作機制的意見》，攜手共同保護環渤海生態環境[15]。上海金山法院與浙江平湖、嘉善、海鹽法院共同簽訂《杭州灣北岸生態灣區生態環境保護司法協作工作協議》，共同守護杭州灣的生態環境[16]。廣東汕頭市檢察院、揭陽市檢察院聯合簽署《關于建立練江流域生態環境和資源保護司法協作的框架協議》，形成練江流域生態環境司法保護合力[17]。這種狀況表明，流域環境司法協作還存在廣闊的空間。

三是在內容上，流域環境司法協作趨向專業化和智能化。作為司法協作的一部分，各地流域環境司法協作內容首先要考慮建立聯席會議、案件信息共享、統一證據標準和法律適用、異地調查取證協作、執行協作、研討交流等機制。同時，這些司法協作也看到了流域環境司法對生態的整體性保護而產生了專業化的要求，從而進行了相應的機制探索。如《長江口生態環境司法保護合作框架協議》推動環境案件的集中管轄；湘鄂贛三省檢察院的《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》將長江流域公益訴訟協作作為重要內容部署；滬蘇浙皖三省一市《長三角地區人民法院環境資源司法協作框架協議》探索建立區域統一的環境資源司法鑒定機構、鑒定人名冊及專家庫；重慶等六省區市檢察院的《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》探索檢察公益訴訟與行政機關生態環境損害賠償訴訟銜接配合機制?？紤]到司法協作的效率，流域環境司法協作也注意到了協作的智能化建設，如《關于建立長三角區域生態環境保護司法協作機制的意見》就規定探索建立長三角檢察大數據平臺。

(三)我國流域環境司法協作實踐展現的基本問題

我國正在探索廣泛的流域環境司法協作，但無論文本還是實踐，都還存在較多問題：

1.立法支撐不足。在推進流域環境司法協作過程中，立法支撐是基礎，尤其在司法協作突破既有制度安排領域的情況下，法律保障尤為重要。但我們看到，對于流域環境司法協作甚至對于司法協作并沒有頂層設計的法律或者司法解釋，這使得各流域的環境司法協作底氣不足，其協作基礎都是以“意見”“框架協議”“備忘錄”等來體現。這些文件有著明顯的政策性和宣傳性，而效力性、制度性較弱。簡而言之，流域環境司法協作建立在自主協商基礎之上，法律約束力缺乏，執行力不足。即使有部分協議嘗試進行制度創新，但這些制度創新也因為沒有法律基礎而出現運行困境。如對環境案件包括環境公益訴訟案件實行集中管轄，其出發點是避免地方主義，運用專業力量解決復雜的環境糾紛，但我國《民事訴訟法》《刑事訴訟法》未規定環境案件的跨區域集中管轄制度，只有《行政訴訟法》第18條第2款提及了環境案件跨區域集中管轄制度。目前的集中管轄是通過指定管轄來實現的。但指定管轄僅適用于特殊個案，一案一指定，因而流域跨區域集中管轄存在法律依據不足的問題，實踐中也就運行不暢。

司法協作涉及的不僅僅是程序法問題，還涉及實體法問題。大多數流域環境司法協助，都提到了統一裁量標準，保證法律的統一適用。但在我國現行立法體制下，設區的市以上的立法機構在環境保護方面都有立法權，而流域所涉區域在立法過程中會考慮本地社會經濟文化狀況，從而出現各地環境保護標準存在一定差異性現象。這種差異不可避免會傳導到執法和司法領域，從而為司法協作帶來掣肘。

2.協作主體范圍狹窄。目前的流域環境司法協作還主要局限于法院、檢察院各自系統內，跨部門的很少，談不上與行政機關、其他主體的協作。這樣做的后果，就是司法協作主體不完整，只要涉及多領域的環境問題，就使流域環境司法協作不能有效展開。在環境公益訴訟中，起訴的適格主體包括一定的社會組織、政府機關和檢察機關，跨區域的案件沒有協作制度安排，就會出現混亂的訴訟競爭或推諉現象；而生態修復責任沒有地方政府參與是不可能實現的。在生態損害賠償訴訟中，以行政磋商為前提，檢察機關也具有監督權，同樣需要法院、檢察院和行政機關配合。在環境刑事訴訟中，在案件實行集中管轄或專門管轄，而公安、檢察機關的偵查、起訴等主管范圍沒有改變的情況下，案件的審理無疑是非常困難的。所以，真正有效的流域環境司法協作必須是多維度的，是涉及流域司法保護相關主體的統籌制度安排。

3.協作機制較多形式化。流域環境司法協作機制通常是在論壇、研討會上簽訂協議建立的，具有很強的宣示意義，在很多地方并沒有轉化為流域環境案件處理的規范，協作機制也沒有真正發揮效用。造成這種結果的重要原因是協作機制的形式化。這體現在幾個方面：第一，協作機制往往啟動規則不明確，缺乏專門的實施機構。對于“必須啟動”“可以啟動”“不能啟動”司法協作的條件規定模糊導致很難啟動。而缺乏一定實施機構，也就難以對司法協作進行推動和落實。第二，協作內容較為空泛。有些司法協作協議或意見把重心放在打擊環境犯罪、保障環境公益訴訟上，有些甚至較多強調司法刊物、調研成果、司法論壇、司法文化的建設和交流，而對協作制度本身規定不多；或者即使有所規定，也是原則性規定而無可操作性內容，如調查取證手段不足等。第三，協作保障機制缺乏。目前的環境司法協作還依賴于各方自愿，缺乏制度上的保障和促進。司法協作未能進入到績效考核層面，缺乏有約束力的制度保障。

4.生態屬性的協作內容不夠。流域環境司法協作是基于流域環境保護的特殊性和復雜性，為流域生態建設服務的。但目前的司法協作內容在流域生態保護特殊性方面還考慮得不夠，使其適應性不強。流域環境司法發展的一個方向是專門化，在專門化前提下是否還要司法協作，如何實行司法協作，基本沒有考慮。環境公益訴訟和生態損害賠償訴訟難是流域司法所面臨的主要問題，怎樣在“科學性”“法律性”“公益性”之間進行一致的衡量和證明，也是需要司法協作來解決。還有流域生物多樣性保護、生態補償、生態修復等環境領域特有問題，也需要流域各方發揮司法職能，以司法手段保障生態利益的實現。

三、流域環境司法協作機制的完善

從我國流域司法協作的實踐和問題來看，流域司法協作還有待進一步的機制完善，還需要在整體主義理念下，按照協同論的要求，根據不同流域環境司法保護的實踐需求，做好頂層設計，充實制度內容，保證協作的公正性、權威性和有效性。

(一)流域環境司法協作機制完善的核心要求

1.立法支撐充分。要保證流域環境司法協作的規范性和有效性，就需要有足夠的法律支撐，其具體體現在：一是通過對相關訴訟法的修改或者制定司法協作的法律，對傳統的司法協作內容進行擴充，不再局限于委托送達、代為調查取證和協作執行三個范圍，而是通過采用列舉、概括和禁止相結合的立法方式，使司法協作既符合司法規律的要求，又體現一定的開放性，為區域流域開展司法協作提供制度創制的空間，提高區域流域司法協作的自主性和積極性。二是通過修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》把集中管轄確定為一種協定管轄方式；把環境案件管轄列入專屬管轄范疇，從而解決流域環境司法中集中管轄、專屬管轄法律依據不足的問題。三是通過司法解釋，把流域環境司法協作實踐中針對疑難案件處理、針對法律具體實施達成的共識性規則確定下來，從而真正意義上達到統一司法尺度的目的。四是創新環境立法方式，推進流域統一立法，實現流域上下游、左右岸環境保護標準的統一，為環境司法協作奠定實體法基礎。即考慮到流域的整體性，在條件成熟的時候實行整條流域的中央立法或者省(自治區、直轄市)立法；在條件不成熟的時候，則引導、促進流域各地有立法權的人大或政府進行聯合立法或協同立法，而不是目前的分割立法。

2.協作主體多元。在流域既有的司法機關內部協作的基礎上，促進多主體協作機制的建立，包括兩個方向。第一個方向是司法機關之間的協作。為解決法院、檢察和公安機關三部門之間乃至不同層級辦案機關之間溝通協調不暢的問題，各司法機關應在準確把握司法權邊界的基礎上，積極推動建立法院與檢察機關、公安機關相互銜接、相互監督的協調聯動機制，在證據的采集與固定、案件的協調與和解、判決的監督與執行等方面做好銜接配合，統籌推進環境公益訴訟和解決跨區域的環境糾紛。尤其是環境刑事案件往往需要公檢法三機關相互配合，需要重點研究解決協同打擊流域生態環境犯罪中的重大事項、司法協作銜接需求以及重大疑難法律適用等問題。第二個方向是司法機關與行政機關之間的協作。環境司法的銜接，統一于法治體系與治理體系的協同。在流域生態環境保護中，應發揮環境司法與生態執法的協同作用，解決司法機關和環境行政主管部門之間溝通不暢的問題。

3.協作實質化。流域環境司法協作的常態化、持續化還有待于協作機制的實質化，包括：一是建立協作的指導、決策機構和實施機構。指導、決策機構一般體現為協作各方組成的聯席會議，承擔流域司法保護中的重大事項的決策、司法協作需求范圍的確定、重大疑難問題法律適用的指導、重大司法政策適用的指導、典型性案例的確認和發布、及時向上一級主管機關反饋司法保護中普遍性和重大性的問題和意見等職責，從而提升協作改革的系統性、整體性、協同性。流域環境司法協作的實施機構根據協作協定成立，作為常設性機構，負責日常的溝通、會商、協調和聯動等工作。二是確定司法協作的程序和內容。目前的大多數司法協作意見和框架協定，較少程序性條款，從而使得協作呈現出臨時性和應急性。因此，流域環境司法協作機制必須有完整的司法協作啟動、運行、反饋和監督規則。同時，協作的內容應當圍繞流域需要進行合作、協同的事項而展開，不應把各地可以獨立開展與協作無關的事項納入進來。從而使協作更具實質意義，避免形式化。三是確定考核、問責和獎勵機制。要把司法協作納入流域生態文明建設的考核機制中去，明確考核主體和考核體系，確定問責范圍、問責主體和程序，并有相應獎勵機制。

4.協作內容生態化。環境司法協作的重心應當放到環境保護本身上來。環境保護具有整體性、公益性和科學技術性。環境案件也具有涉及利益的多元性，其核心是環境利益的保護；環境案件具有廣泛性，權利義務涉及人類社會和自然環境兩大領域；環境案件的處理往往需要科學技術的運用；環境案件的當事人往往人數眾多，涉及區域廣泛；環境案件處理所依賴的法律具有一定的滯后性等特點。這決定了環境司法協作應當要注意流域環境案件的特殊性而進行相應的規則設置，應當為國家生態文明建設所構建的生態補償、生態修復、生態紅線、生物多樣性保護等不同于傳統行政管理制度的實施提供司法保障。

(二)流域環境司法協作機制完善的具體內容

流域環境司法協作是一個系統工程。首先要注意到我國在委托送達、委托調查取證和協作執行方面已有較為成熟的規則和成功的經驗，流域環境司法協作需要在這些規則和經驗的基礎上，結合互聯網、大數據和區塊鏈技術的發展，實現電子化、網絡化和互聯互通。同時也要注意到流域環境司法協作的特殊性，探索流域環境司法協作中管轄協作、裁量協作、執行協作和司法專門化協作的特殊內容。

1.管轄協作。其一，對環境案件進行類型化管理，按照環境刑事案件、環境民事案件、環境行政案件、環境公益訴訟案件、生態損害賠償案件的特點，流域相關司法機構應通過協作機制保證立案標準的一致，避免各地因執行標準不一從而導致司法保護不同的現象。其二，考慮到環境公益訴訟的原告主體的多樣性，應當通過協作機制確立合并管轄的主體和條件。我國《環境保護法》《民事訴訟法》對于可以提起環境民事公益訴訟的社會組織并沒有地域上的限制，這就導致一個環境公益訴訟案件具有較多的潛在原告主體，而流域環境的關聯性，使得多個法院有管轄權。為了避免浪費司法資源，提高司法效率，不同原告在流域不同法院就同一環境污染和生態破壞事件提起環境公益訴訟的，應當按照協作機制確定由一個法院統一受理，并案審理。其三，通過信息共享平臺，確立案件線索發現制度和案件移送制度。流域行政機關在執法過程中發現有環境刑事案件、環境公益訴訟案件線索應當移送相關司法機關進行處理；司法機關之間發現應當由其他司法機關管轄的應當及時移送，而不是通知當事人另行起訴或控告。其四，通過協作機制明確集中管轄的主體和案件范圍。就主體而言，既要考慮到集中司法力量提供專業環境審理的需要，又要考慮到方便當事人進行司法活動的需要，所以集中管轄的司法主體不宜過多，也不宜過少。就案件范圍而言，根據流域情況的不同，既可以根據環境刑事案件、環境民事案件、環境行政案件、環境執行案件的分類來確定，也可以根據普通環境案件和特殊環境案件(環境公益訴訟案件、生態損害賠償案件)來確定，還可以根據跨區域案件和區域內案件來確定。其五，在條件允許的情況下，盡力促成專門管轄。通過協調流域相關司法機關的資源和人員，組建專門化司法機關，對環境案件進行專門管轄。

2.裁量協作。流域環境案件牽涉法律關系復雜性、利益多元性和科學技術性，存在較大的裁量空間，要達到法律適用的一致，環境保護效果的一致，需要有相應的裁量協作制度安排，包括但不限于：一是在遵循法律和司法解釋的前提下，嚴格實施聯席會議所確定的法律適用標準，保證裁量尺度的統一。對于在案件處理過程中發現需要明確裁量尺度的，應當及時通過聯席會議機制明確。二是確立重大環境案件會商制度。對于牽涉主體較多，法律關系復雜的案件，相關司法機關應當進行會商，必要時邀請一定的行政機關、專家、社會組織參與，提高案件的處理質量。并通過司法協作促成典型案例的選取和發布，起到示范和借鑒的作用。三是明確環境案件裁量的程序規則，保證流域所涉司法機關、行政機關處理環境案件時在既定的軌道上運行，實現程序正義保障。在此基礎上，促成法律文書的規范化和公開化，從而使得裁量空間具有可視性和可評價性。四是建立流域司法人員的統一培訓和學習交流制度，推進流域各地司法人員任職交流制度，暢通環境司法人員的上升通道，促進環境司法能力的提升，提高環境司法的專業水準，從人員素質上保證司法適用的一致。

3.執行協作。一是環境公益訴訟裁判執行問題。由于在環境公益訴訟中，作為原告的社會組織并不是直接的利益歸屬者，他們關注的重心是訴訟請求獲得法院支持，而沒有足夠的動力去關注裁判的執行。因此流域法院之間需加強司法協助，建立通暢的公益訴訟協作裁判執行協作機制，使有關流域環境污染和生態破壞的公益訴訟案件獲得普遍執行力，提高執行的主動性和效果。建立檢察機關對公益訴訟裁判執行的監督機制，防止執行遭到外部干擾和流于形式。二是行政機關的廣泛參與問題。與其他訴訟不同，環境案件要獲得環保效果和社會效果的統一，需要司法機關和行政機關的相互支持和配合。這種協作主要體現在：利用司法建議，將裁判執行過程中發現的環境行政主管部門、企業等環境責任主體在環境保護工作中存在的問題及時予以反饋，從而有效推進環境治理進程；法院與行政機關聯動協作，加強環保非訴案件執行工作；在公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟案件中，對損害賠償金的使用管理、對生態環境修復方案的編制以及修復方案的監督執行進行協調配合等。2011年浙江省高級人民法院、省環保廳分別制定出臺了《關于進一步加強環保行政案件審理和執行工作保障生態文明建設的通知》和《關于進一步加強環保行政應訴工作和非訴行政案件強制執行工作的通知》，這兩個文件以互為附件的形式下發，形成良性互動，構建了法院監督協調，環保部門具體組織實施的分工協作機制[18]。這個做法也值得流域環境司法協作借鑒。三是執行方式的創新問題。流域環境司法裁判執行的一個重要目的是保證流域生態平衡，恢復生態質量。因此環境司法裁判執行就不是簡單的財產執行，需要進行執行方式的創新，包括“補種復綠”“增殖放流”“巡堤”“責令進行環保技術改造”等的執行，需要司法機關和行政機關理念的認同和廣泛的配合。此外，執行協作還需要加大智能化建設，通過建立網絡查控系統、視頻會商系統等提高執行效率。

4.司法專門化協作。環境司法專門化對于統一環境案件裁量尺度，打破部門主義和地方主義屏障和行政區域分治的司法僵局具有根本意義，但這并不意味著減弱司法協作的重要性。反之，需要加強司法協作解決司法專門化中存在的一些問題，其協作維度包括：一是專門環境審判機構與普通法院的協作。內容主要是管轄協作、調查取證協作和執行協作，解決環境司法理念認識不足、案件不足和人手不足的問題。二是專門環境審判機構與公安機關、檢察機關的協作。實行環境司法專門化的流域，大多沒有相對應的環境公安機構、環境檢察機構。這就需要新的制度安排解決環境刑事訴訟、環境公益訴訟中屬地公安機關、檢察機關與跨區域的環境審判機構的關系。三是專門環境司法機構與環保行政機關的協作。這主要體現在跨區域的環境司法機構的司法建議可針對流域內相關環保行政機關發出，而環境裁決的執行應當把環保行政機關視為當然實施主體，發揮他們的積極性，在生態修復、公益訴訟資金管理中發揮主體作用。