PPP項目融資模式風險分析及防范策略

近年來各級政府愈發重視PPP項目，希望通過和社會資本的合作，提高項目運營效率，緩解地方政府的財政壓力。據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫數據顯示，截止2019年11月底，累計入庫項目數9399個，投資額14.3萬億元，落地項目累計6216個，落地率66.1%，開工項目累計3616個，開工率達58.2%。并且已有19個行政區的PPP項目支出超出財政部10%的紅線，不得不禁止新項目的入庫。

隨著PPP項目數量和資金的激增，社會資本應合理拓寬融資渠道，保證項目運轉的必需資金，因而其所面臨的融資風險也在無形之中加大。由于PPP項目是政府和社會資本方合作完成的，很多項目所需資金量大，而政府的補助僅占很小部分，有的甚至沒有政府的補助，資金全靠自籌，項目公司在籌集項目所需資金之時無疑會產生融資風險。PPP項目在融資過程中所遇到的會對未來預期產生不確定性影響的因素就是項目的融資風險。PPP項目融資作為PPP項目順利推進過程中至關重要的一個環節，對項目融資風險進行科學有效的防范，有利于規范市場行為，加強政府機構對行業的監管。

一、PPP項目融資模式風險特點

（一）客觀性與潛在性。PPP項目本身固有的系統風險和非系統風險是客觀存在的，且具有不確定性，其風險何時發生，危害程度有多大都具有不確定性。由于風險通常伴隨融資活動貫穿于整個項目運作的各個環節，藏匿于各種變化因素的背后，只有當滿足風險發生的條件時，此風險才會爆發，從潛在變為現實。因此，融資風險具有客觀性和潛在性的特點。

（二）偶然性與階段性。一般情況下，當內外部環境變化時，PPP項目融資模式風險的出現存在偶然性與隨機性，任何一種風險都可能隨時出現，若無萬全的對策，則會影響項目的進程。項目所處的階段不同，其融資風險也不同。設計階段，融資活動可能會受到決策的影響，將面臨匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險等；建設階段，融資活動可能還要受到市場風險、完工風險、建設成本增加等影響；運營階段，則可能要受到運營和維護、不能及時收回款項等風險的影響。

（三）復雜性與多樣性。由于PPP項目參與各方的復雜性，PPP項目在運作過程中，受到政府、社會資本、金融機構及監管機構的制約，彼此之間關系較為復雜，也給PPP項目的融資活動帶來了復雜多樣的風險因素。PPP項目在融資過程中除了存在自身風險外，還受到來自市場、政治、自然等多方面因素的影響，因此，PPP項目的融資風險也呈現了多樣性的特點。

二、PPP項目融資模式風險類型

（一）政治風險。政治風險一般是指由國家政治的變化給項目帶來的影響程度，國家政治變化主要是指國家發生了重大政治事件或與其他國家之間的關系發生轉變。通常來說，當一個國家受到戰爭、國際關系變化等因素的影響可能引起主權風險時，會造成PPP項目無法繼續建設或運營，導致資金流受到影響，企業無法收回已投資資產，或PPP項目被國家沒收兼并。政治風險大多影響的是跨國PPP項目，為規避此風險，企業可通過尋找跨國集團合作、購買大型保險等方法來進行風險轉移。

（二）金融風險。金融風險主要指宏觀經濟環境對于PPP項目的潛在不利影響，也稱為宏觀經濟風險，具體包括匯率風險、利率風險和通貨膨脹風險三類。

1.匯率風險。匯率風險通常是指在融資過程中需要涉及跨國資金的PPP項目所面臨的匯率波動帶來的風險。匯率的波動可能會引起貨幣資金的貶值，增加項目的建設成本。外匯風險具有不可轉移性，一旦匯率波動較大，匯率風險發生，很可能造成項目的資金鏈斷裂，并且這種風險無法通過金融工具轉移，各參與方只能選擇承受其帶來的損失。

2.利率風險。利率風險是指社會資本通過向銀行借款的方式籌集資金，由于利率的波動引發融資利息的增加或未來現金流量的減少的風險。由于利率分為固定利率和浮動利率，所以PPP項目在融資時應采用多種利率組合的方式以降低利率風險帶來的影響，同時還可以通過運用套期保值等技術來降低利率風險的影響。

3.通貨膨脹風險。通貨膨脹風險是指由于物價水平持續上升，貨幣發生貶值，從而引發項目成本增加的風險。

（三）法律風險。法律風險通常是指由于國家相關法律體系的不完善，導致PPP項目的建設及運營缺乏一定的保護力度，從而產生風險的可能性。法律風險將會給項目帶來諸多影響，甚至會導致項目的失敗或終止。只有一個健全完善的法律體系才能使得PPP項目的參與各方在法律的約束下，各司其職，維護好長期的伙伴關系，促進項目的順利建成。

（四）完工風險。完工風險是指PPP項目在建設期內無法按預期完工所帶來的風險。順利完工的項目可以投入運營，給項目發起人帶來資金的回籠，預示著債權人的投資有望收回，政府的財政壓力會有所緩解。倘若項目不能順利完工，將面臨完工風險，同時參與各方都將面臨巨大的資金壓力。PPP項目的完工風險有無法完工風險和延期風險之分。

1.無法完工風險。無法完工風險指的是由于PPP項目在初始設計時由于經驗不足、勘測數據不準確對于項目的選址、設計不合理，或者建設過程中出現了嚴重的成本超支等情況，導致項目建設到一定程度時無法繼續建設下去。當無法完工風險出現時，發起人往往會及時止損，放棄項目，最終項目只能由政府兜底，增加財政負擔。

2.延期風險。延期風險是指由于施工單位的經驗不足、技術不達標、勞動力不足導致工作效率低下或者資金未能及時到位，致使項目不能如期完工。延期完工將導致項目不能如期投產，預期利潤不能按時收回，還會增加項目的融資成本和利息。如果延期過長，可能會導致成本超支嚴重，致使發起人不得不放棄此項目，此時的延期風險將會轉為無法完工風險。

（五）人員風險與技術風險。人員風險是指PPP項目相關的工作人員專業知識比較薄弱，或具備某方面專業知識但綜合素質難以滿足項目開展過程中對人才的需求所帶來的風險。

技術風險是指由于社會資本方相關專業人員綜合素質不高或經驗不足，所采用的技術不夠合理、不成熟，導致機器設備的更換、重新改造，或通過聘請專業技術人員培訓相關員工等增加技術方面支出的風險。

（六）其他風險。合同風險是指由于合同中所列條款不全面、權利和義務劃分不明確等因素引發合同糾紛，導致項目成本超支或項目停工的風險。

除此之外，PPP項目融資風險還包括信用風險、環境保護風險、不可抗力風險等等。

三、PPP項目融資模式風險防范策略

由于我國PPP行業起步較晚，行業規范并不健全，PPP項目融資模式普遍存在融資困難、融資風險較高、融資成本較大等問題，對于PPP項目融資模式的風險進行管理與防范迫在眉睫。

（一）完善市場機制。在PPP項目的運作中，政府對于PPP項目要求掌握其控制權，占股不得少于51%，從股權結構上來看，政府和社會資本就已經存在不對等的現象。政府在引導社會資本自由競爭，完善市場機制的同時應當加強其監管職能。通過宏觀調控，防止市場失靈；通過加強監管，不斷完善市場機制。如果在PPP項目中，政府合理適當地將項目的控制權分散給社會資本也未嘗不是一件值得嘗試的事情。但是在放權的同時也要保護公平合理的競爭機制，以防出現壟斷的現象，維持良好的社會資源配置，同時增加項目的透明度，使得項目在公眾的共同監督下進行。政府可通過退居幕后進行監管的方式不斷加強對項目的許可和監督，通過法律手段解決項目的糾紛問題，并通過政府的擔保合理的維護各方利益。

（二）拓寬融資渠道。經過多年的發展，PPP項目的融資渠道主要還是以銀行為核心的信貸活動，其并不能從根本上解決PPP項目所需的巨大資金缺口，還容易造成風險過于集中，一旦銀行貸款不到位便會引發項目停工風險，所以，融資渠道的多元化有利于分散風險，使得交易雙方能夠互相彌補，優化資源配置，一定程度上促進項目的成功落地。作為項目公司，在融資渠道方面不應僅局限于銀行，應當適當的拓寬融資渠道，積極合理利用金融機構，通過在資本市場上發行債券、基金、融資租賃、信托、衍生工具等方式取得項目所需資金。作為政府等職能機構，可適當建立地方PPP項目基金，積極和中國PPP基金對接，通過資本支持和技術援助幫助PPP項目公司解決融資難的問題。

（三）完善相關法律法規制度。在我國PPP項目建設中，由于相關法律保障體系不健全，對于PPP項目的保護力度比較薄弱，無法從根本上解決PPP項目存在的融資風險問題。在沒有實體法的當下，已有的相關規章制度無法有效解決當下PPP市場中亟待解決的諸多問題。例如，當下PPP專家們在討論的熱點話題中涉及到PPP合同的歸屬問題。傅曉認為，只有通過PPP立法明確PPP合同屬于民法范疇還是行政法范疇，能夠從根本上解決是否能夠用平等主體經濟方面的法律對PPP合同進行規范。通過完善相關的法律法規制度，在約束PPP合同的同時規范和約束項目各參與方的行為，營造健康良好的行業法律氛圍。

（四）完善社會資本進退機制。健全的社會資本進退機制有利于提高社會資本的積極性、增強資本的流動性。對于社會資本來說，多元化的進退機制能夠保證其在PPP項目中自由進出。對于政府來說，多元化的進退機制能夠以較小的成本吸引社會資本的參與。當項目發生不可逆轉的完工風險，社會資本不得不選擇退出時，多元化的進入機制可以讓對此項目有興趣且有足夠能力將項目繼續下去的社會資本階段性進入，避免財政兜底的情況出現。通常PPP項目的參與方細分有融資方、建設方、運營方，且各參與方在項目的全過程中存在階段性的需求，當建設方不具備運營經驗時，在項目建設完成后會選擇階段性退出，同時經營方階段性進入。

（五）積極培養行業專業人才。對于PPP項目融資模式風險的監管是一個對專業知識和自身素養要求很高的一項工作，它要求項目管理人員具備法律、財務、經濟、工程技術、管理等方面專業知識。當項目管理人員不具備過硬的綜合素質時，在PPP項目融資模式風險的識別評價時容易出現對于風險水平的誤判或遺漏。我國有許多具備法律、財務或經濟等方面的高級管理人員，但具有綜合類知識技能的高級管理人員卻很匱乏。由于我國目前的PPP模式尚未成熟，市場上并未出現PPP專業人員的培訓機構，政府和社會資本都應當在PPP發展的歷程中重視對綜合性專業人才的培養。

（六）優化項目本身。從項目本身來看，PPP項目融資風險高有以下兩個原因。一是由于其項目缺乏一定的吸引力和可執行性。諸如收益率較低的存量項目，由于未來收益較低，無法引起社會資本的興趣和關注，吸引力較低。又如預期收益率較低的增量項目，根據財政部10%的規定，許多財力相對薄弱的地方政府不愿意且無力執行此項目。二是項目簽訂的合同存在一定的不全面性，容易誘發合同風險的出現。在項目合同制定時，應聘請行業專家及法律顧問就項目合同條款、參與方的權利和義務等方面進行進一步的審核與明確，避免未來因合同引發糾紛，甚至引發項目成本超支或項目停工。