長三角一體化戰略下的知識產權行政執法協作機制研究

馬忠法，謝迪揚

(復旦大學 法學院，上海 200438)

長三角地區知識產權行政執法協調機制主要指在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省(以下簡稱三省一市)政府之間，在知識產權行政執法時所形成的用以協調區域內省(直轄市)級橫向關系的制度安排，使之分工明確、權責清晰、相互配合、消除地方保護主義壁壘并提高整體效能。[1](P.73)這是長三角一體化戰略中營造良好的營商及創新環境的重要保障，也是促進知識產權在長三角地區保護、流轉、運用和實現價值的有力措施；而且知識產權執法一體化機制的建立和完善有助于長三角一體化戰略目標的實現。長江三角洲區域一體化發展已上升為國家戰略，同京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略、粵港澳大灣區建設戰略等相互支撐，形成了新時代中國改革開放在空間上的戰略新布局。作為創新發展的動力源泉，知識產權保護工作不容忽視，在長三角區域一體化發展格局的構建中，應逐步探索合適的知識產權行政執法區域協調機制，為創新驅動發展戰略的貫徹實施保駕護航。

一、 長三角知識產權行政執法協作機制已經初步形成

(一)跨區域知識產權執法協作機制的產生

由于知識產權具有專業性、技術性和無形性等特點，侵犯知識產權的行為往往不限于一個特定地區，呈現出跨區域特征。當今社會網絡普及率高、虛擬技術發達，這又進一步加強了知識產權侵權案件的擴散性。基于異地侵權案件的復雜性，其行政執法機制應相對于傳統機制有所區別。近年來，由若干區域內知識產權部門牽頭，已經形成了相應的知識產權執法協作圈，(1)實踐中形成的執法協作圈有：“長三角專利行政執法協作”“泛珠三角區域專利執法協作”“武漢城市圈專利行政執法協作”以及“閩浙贛皖四省九市專利執法協作”等等。使得跨區域執法有了實體上的規范和程序上的保障，能夠促進區域內知識產權行政執法機制的進一步完善[2](P.30)，并有效推進知識產權政策的協同頒布。這類執法協作機制的特征主要有以下三點：

第一，以執法協作協議為基礎。協作協議是區域知識產權執法的法律基礎和依據。在上述執法協作圈的構建過程中，執法合作協議的簽署都是具有里程碑意義的重要環節，通過有約束力的協議來約束各方，加強執法合作，提高執法質量和效率。

第二，簽訂和實施協議的主體具有平等性和專業性。行政執法協議的簽署主體是平級的知識產權局，彼此之間無隸屬關系，協議締結程序是按照平等自愿的原則協商訂立的。但作為公權力機關，其簽訂協議不能完全按照私法領域的“意思自治”原則，要受制于法律的規定，執法中仍要遵守“法未授權不可為”。

第三，協議內容覆蓋面廣，重點在于消除地方壁壘。大部分跨區域知識產權協作協議的核心內容集中于區域之間案件移送、委托送達、協助調查、協助執行等方面的協作事項。

(二)長三角地區的知識產權行政執法協作已有實踐

長三角地區作為國內經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，也是知識產權最密集的區域。早在2003年，長三角地區就初步形成了專利行政執法協作機制，與國內其他知識產權行政執法協作圈相比，長三角地區的執法協作機制起步較早。在該執法協議的框架下，長三角各地區每年都會派代表參加聯席會議，根據實際情況修訂協作機制。因此在中國范圍內，長三角地區的專利執法協作最具典型性，并且已經積累了一定的經驗。

2005年9月23日，長三角地區專利交易合作網正式開通。通過互聯網技術、即時通訊技術等手段，建立了一個專利技術可視洽談系統，可實現網上專利洽談、可視協同信息發布與業務磋商等功能。(2)參見李偉生、穆洪文《長三角專利交易合作網開通》，《中國知識產權報》，載http://news.eastday.com/eastday/node80772/node80773/node88516/userobject1ai1483698.html，最后訪問日期：2020年4月22日。2009年，浙、蘇、滬兩省一市達成共識，簽署了《長三角地區知識產權發展與保護合作框架協議書》，三地在案件移送、委托送達、技術支持、協助調查、協助執行等方面，建立了共通共享的協作機制。(3)參見《長三角吹響知識產權保護“集結號” 浙江打算這么干》，世界浙商網，載http://www.wzs.org.cn/hg/201904/t 2019 0420_300089.shtml，最后訪問日期：2020年1月15日。2015年，在江蘇、浙江、上海等地區的推動下，長三角版權執法協作機制初步形成。[3](PP.6-8)2016年，跨區域商標執法協作得以大力推進，長三角區域召開了商標行政執法區域協作座談會。2017年，針對網絡知識產權保護的問題，蘇浙滬三地知識產權聯席會議成員單位發布《長三角三省(市)電子商務領域知識產權保護倡議書》，提出形成三省(市)協作聯動、快速打擊的知識產權保護網絡。(4)參見俞陶然《電商平臺賣假貨的顫抖吧！長三角建知識產權執法協作機制》，《上觀新聞》，載https://www.jfdaily.com/news/detail？id=50059，最后訪問日期：2020年4月22日。2018年，安徽省正式成為長三角知識產權保護區的新成員。同年4月20日，蘇、浙、滬、皖四地知識產權聯席會議辦公室共同在上海簽署了以“繼續推進知識產權保護”為核心的《長三角地區知識產權一體化發展合作框架協議》。(5)參見鄒碧穎《蘇浙滬皖簽訂〈長三角地區知識產權一體化發展合作框架協議〉》，《中國知識產權報》，載http://ip.people.com.cn/n1/2018/0427/c179663-29953542.html，最后訪問日期：2020年4月22日。該框架協議為后期在特定知識產權領域的進一步合作打下基礎。2019年，蘇浙滬皖三省一市簽訂了《長三角地區共同優化知識產權營商環境合作意向書》，推動長三角地區知識產權海外資源共享。(6)參見郭敬丹、趙久龍《長三角地區將建立知識產權保護協作機制》，載 http://www.xinhuanet.com/2019-04/19/c_1124390480.htm，最后訪問日期：2020年4月20日。同年7月3日，上海、浙江、江蘇、安徽共同建立的長三角地區市場監管執法聯動機制首次聯合執法。(7)參見晏如《長三角積極推動建立聯動執法協作機制》，《中國知識產權報》，載http://www.cipnews.com.cn/Index_NewsContent.aspx?NewsId=117139，最后訪問日期：2020年4月22日。10月26日，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的知識產權服務中心簽署了《長三角地區知識產權公共服務合作框架協議》，進一步推動了長三角知識產權服務的一體化進程。(8)參見杜康《長三角知識產權公共服務加快一體化》，載http://news.10jqka.com.cn/20191026/c614679524.shtml，最后訪問日期：2020年4月20日。這一系列活動都說明長三角地區知識產權部門對知識產權執法合作的重視程度，并反映了執法協作的重大意義。

二、長三角知識產權行政執法協作機制的缺陷及內在原因

(一)長三角知識產權行政執法協作機制的缺陷

1．行政執法協作機制的法律強制力較弱

由于長三角三省一市在行政級別上處于平等位置，它們之間形成的行政執法文件多為基于各方意愿簽署的區域性執法合作協議或意向書，(9)下文關于執法協作協議的具體信息來自《長三角區域知識產權執法協作協議書》(2019年)。這容易導致相關文件的執行缺少有效的強制手段。

首先，協議簽訂主體之間不存在強制力的約束。《長三角區域知識產權執法協作協議書》的簽訂主體是三省一市的知識產權局，具有相同的行政級別，彼此之間不存在命令與服從的關系。在執法協作過程中，難免會出現損害部分地區利益的情況，此時若該地區的執法機關不愿繼續協作，其他地區也無權強行推進。況且協作協議中并未規定拒絕協作的條件，也不涉及無正當理由拒絕協作的法律責任。這些內容的缺失將給執法協作的有序推進增加阻礙。

其次，執法工作協調小組的法律地位和工作內容缺乏具體規定。《長三角區域知識產權執法協作協議書》第四條設立了“長三角區域知識產權執法協作工作協調小組”，其成員是三省一市知識產權局局長和分管執法工作的副局長，組長和副組長分別由局長和副局長輪流擔任，可見協調小組具有較強的行動能力。但該小組的法律地位尚不明確，是否具有實質性的行政執法權也不清楚，而且其工作內容僅限于執法活動策劃和議決事項的實施，并未規定執法活動和議決會議的召開頻率，也未具體落實三省一市的輪值順序、多長時間一換。強制力欠佳的執法協議，導致協調小組的活躍度不高，執法權未高效利用。

最后，信息共享機制缺乏強制性的規定。雖然《長三角區域知識產權執法協作協議書》第五條第八款規定“不定時舉辦執法經驗交流會和疑難案例研討活動”，但并未規定這些活動的舉辦時間和頻率，存在缺乏強制力的問題。而且信息共享不應當局限于經驗交流，更重要的是預警信息的強制發布和案件處理進程的強制披露。目前雖然倡導各地區執法部門及時上傳執法信息，但并未強制要求上傳，上傳的時間也沒有明確限制，這就造成了執法部門信息共享不及時、選擇性共享、共享內容不規范等問題。

2．協議在內容上的缺陷

當前的協議在形式上較為零散，沒有形成相對統一、協調的知識產權行政執法合作體系。在內容上還存在以下不足：第一，缺乏爭議解決辦法。由于知識產權案件的專業性和復雜性，各地區多部門執法協作過程發生爭議在所難免，因此執法協作協議中應當規定相應的爭議解決辦法，以及時解決爭議，保證執法效率，并提高執法質量。第二，缺乏執法責任分配辦法。在一區域委托另一區域全權執法的情況中，全權執法的機構應負主要責任；多個區域共同執法，沒有明確的主次之分時，各區域應平均分擔執法責任，但有明顯過錯方的情況除外。第三，缺乏執法費用分擔方案。一個不甚公平的費用分擔方案，會使得各地區的執法部門對執法協作產生抵觸心理，最終有害于執法協作協議的實施。第四，缺乏對行政相對人的救濟途徑。行政相對人對執法行為可能會有異議，但由于執法行為是由多個主管部門協作完成的，行政相對人在提出異議時就可能出現主管部門相互推脫責任的現象，不利于對錯誤執法行為的糾正，也不利于行政相對人利益的保護。第五，缺乏對協議的修訂程序。雖然長三角地區的知識產權執法協作協議事實上每年都有修訂，但負責修訂的部門和修訂的程序沒有在協議中具體規定。執法部門在協作執法過程中發現協議的問題，沒有明確的反映渠道。

3．協議在實施中的不足

其一，協作過于偏重專利執法。長三角地區2003年首次簽訂的執法協作協議僅針對專利權，而未涉及版權和商標權。這是由于當時簽訂的主體為各地區知識產權局，而根據政府部門的權責劃分，其只具有專利方面的執法權力和職責，而無權進行商標、版權等方面的執法。直到2009年，執法協作的范圍才從“專利權”擴展至“知識產權”，但主要內容依舊是專利執法協作。商標侵權案件則主要由各地的工商系統來負責，由于其在性質上屬于市場監管者，行政執法能力強，因此涉及商標、地理標志、商業秘密的案件，執法情況秩序井然，[4](PP.65-66)但地方壁壘問題嚴重，跨區域執法協作力度不足。版權方面，因為部分涉及版權的執法行為同時也是意識形態管理工作的一部分，版權的管理工作更具特殊性和復雜性。相對來講，版權相關執法部門在執法協作的參與度上也有待提高。

其二，運動式執法弊端明顯。全國性的知識產權執法運動自2008年《國家知識產權戰略綱要》頒布實施后進入高潮，這些專項執法活動對反復侵權案件、群體性侵權案件及跨區域假冒行為，有計劃、有重點地在執法方面強化了知識產權的保護。雖然在各類知識產權領域均開展了豐富的執法活動，在跨部門協作方面積累了充足的經驗，但運動性執法、集中性執法有一個弊病不得不引起重視，即執法運動并未統一各地區的執法標準，而且由于執法運動開展期間的執法力度遠遠大于平時，導致執法標準在時間上也有起有伏。長遠來看，這不利于在知識產權方面形成穩健、可持續的執法機制；對社會公眾來說，也無法對其行為的法律后果形成準確的預估。因此，專項執法運動所帶來的間歇性、局部性、短期性的強力執法，反而會在日后的知識產權執法工作中埋下隱患，對知識產權領域的“長治久安”帶來負面影響。

(二)長三角知識產權行政執法協作缺陷的內在原因

1．知識產權協同執法的內生動力不足

長三角各地區執法部門對知識產權執法的內生動力普遍不足，這是開展知識產權行政執法協作工作的一個重大阻礙。這主要有兩方面的因素：一方面是因為知識產權保護與公眾利益相對立的錯誤觀念根深蒂固。知識產權執法部門作為國家的公權力部門，具有天然的保護公眾利益的使命感和責任感，而知識產權作為一種私權，往往被錯誤地放在公眾利益的對立面。[5](P.72)因此在實踐中，執法部門認定知識產權侵權的門檻普遍偏高，而且一個地區認定侵權的案件，在另一地區不一定能得出相同的結論，這就形成了知識產權區域執法協作的隔閡。另一方面，知識產權保護與地區經濟發展仍存在一定沖突。目前長三角地區的經濟結構轉型尚未完成，本土科技創新對經濟的拉動作用還不明顯。在這種背景下，知識產權保護的“經濟決定論”在一定程度上影響了執法政策和執法力度。該理論認為，知識產權保護水平應與國家經濟實力發展相協調，如果知識產權保護力度高于經濟發展水平，那么經濟發展必然會受到阻礙。[6](PP.213-218)這種理論在實踐中則轉化為嚴重的地方保護壁壘，有的地方知識產權局為了保護本地企業，對外地企業的申訴以各種理由推諉、拖延，有的甚至成了包庇本地侵權企業的保護傘，(10)參見胡美東《福建省人大代表林善平：知識產權局應加強對專利的保護》，載http://fj.chinadaily.com.cn/a/202001/13/WS5e1c4c13a3107bb6b5799af3.html，最后訪問日期：2020年4月17日。這無疑阻礙了區域性執法協作的推進。

2．區域協作的法制化程度有待提高

目前，我國跨區域行政機構設置、人事調配、財政支持等方面的工作，仍主要停留在政策層面，其效力并未上升到法律層級，法制化程度有待提高。首先在實體規定方面，我國《組織法》《城鄉規劃法》等法律并沒有確認跨區域行政機構的性質，甚至其是否屬于合法的行政主體也沒有明確的定論。有學者認為，長三角區域合作辦公室、長三角區域知識產權執法協作工作協調小組等機構，乃是由“君子協定”產生的臨時性的聯絡協調議事機構，在法理上并不具有行政機構的性質，不具備正式發文的權限，執法效能被大幅削減。[7](P.142)其次，在程序規定方面，我國現有法律并未詳加規定跨區域協作機構的具體設置辦法，以及跨區域執法政策的制定與審批程序。總體看來，跨區域行政執法協作的法律認可度不高，與實踐相比存在嚴重脫節。再次，執法權的設置不夠集中也是各類知識產權執法協作不能齊頭并進的一個重要原因。在行政體系的建設上，我國早期知識產權的行政體系就過于依附科技管理部門和市場監督部門，缺乏獨立性、系統性和主體意識。(11)授權和登記部門有前農業部、前林業局、前新聞出版廣電總局、文化部、前工商總局、前質檢總局6家，另加海關(邊境執法)和公安部門(刑事執法)，共有8家。各類知識產權的多頭管理、交叉管理，極大地影響了執法效率和質量，同時也阻礙了執法協作的推進。

3．鄰近效應的疲軟及負面影響

異質主體之間的多維鄰近性對協同績效的影響是近年來管理學的熱門話題之一。在跨區域執法協作這一問題上，討論較多的鄰近性包括地理鄰近、制度鄰近、技術鄰近等等。學界一般認為，鄰近性與協同績效呈正相關，也即地理距離越近、制度相似性越高、技術水平越相近的區域，協同績效表現得越好。[8](PP.120-123)但與一般預期不符的是，新近研究結果顯示，制度鄰近對協同績效的促進作用并不顯著；隨著網絡通訊技術的發展，地理鄰近拉動協同績效的作用也不大；一定程度的技術鄰近能促進協同績效，但過多的技術鄰近則阻礙了其發展。[9](PP.782-785)這種技術鄰近過強帶來的負面影響尤為值得關注，技術鄰近往往也意味著侵權行為的相似，各地區侵權主體之間存在錯綜復雜的利益紐帶，這在一定程度上導致了知識產權執法及執法協作的阻力成倍增長。長三角區域大力推進知識產權執法協作，其本意在于發揮鄰近效應的積極作用，以全面提高區域內知識產權保護水平。然而近年來鄰近效應的疲軟甚至負面影響則表明，長三角知識產權執法協作需要在更大程度上依賴自上而下的法律規制和政策引導。

三、改進執法協作機制的必要性

(一)知識產權主管部門職能的變遷

《國務院機構改革方案》已經于2018年出臺，它整合了國家知識產權局的職責、國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的原產地地理標志管理職責，重新組建了國家知識產權局，由國家市場監督管理總局管理。隨著上述改革方案的實施，國家知識產權局的管理范圍有相當程度地擴大，除了著作權、相鄰權之外的其他主要知識產權多屬于國家知識產權局的管理范圍。與此相應，地方執法機構也作出了類似的調整。因此，由各地知識產權局牽頭訂立的區域化執法協作協議的內容與管理范圍，也將隨著知識產權局職權的擴大而有所調整和改進，以便進一步推進、完善區域化執法協作機制。

(二)知識產權侵權案件的特殊性

知識產權是人們依法對自己的特定智力成果、商譽和其他特定客體享有的權利，是一種無形的財產權。其無形性導致了侵權行為極易跨省市、跨區域發生，如制假販假行為在一省或市，而銷售行為在其他省市等，且侵權行為成本較為低廉。如果不法分子利用信息網絡等便利條件，則知識產權的侵權案件就具有耗時短、傳播速度快、蔓延地域廣等特點。跨區域執法協作可以有針對性地打擊知識產權侵權行為，因為在跨區域協作協議的基礎上，執法部門受理案件的地域限制大大降低，被侵權人可以就近提交處理申請，執法部門內部可以移交案卷，侵權行為地的執法部門接收后就能及時執法。在侵權行為涉及多個區域時，被侵權人無需奔波于各地的執法部門，只需在一處提交處理申請，各相關部門就會收到請求，及時對各地的侵權行為做出處理。這也加快了執法反應速度，在最大程度上控制了侵權行為的蔓延，減少了被侵權人的損失。

(三)長三角區域一體化的發展趨勢

自37年前首次提出以來，長三角一體化的戰略不僅在概念上經歷了諸多變遷，在空間范圍上也一再擴張。最新的長三角一體化概念出現在2018年進博會的開幕儀式上，習近平總書記在發言中正式將“長三角一體化”確立為國家戰略之一。(12)參見辛園《長三角區域一體化上升為國家戰略，又一個大灣區呼之欲出》，《界面》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616278286341106787&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年4月22日。2018年7月，《長三角地區一體化發展三年行動計劃(2018-2020年)》正式下發，計劃明確到2020年，長三角地區要基本形成世界級城市群框架。該三年計劃包含了12個合作專題、7個重點領域，覆蓋了社會生活的方方面面。[10]知識產權保護乃是創新驅動發展戰略的一大重點，須賦予足夠的重視，完善長三角區域執法協作機制，有助于知識產權的跨區域聯動保護，打擊侵權行為，鼓勵創新，為深化長三角一體化創新驅動發展戰略保駕護航。

四、國外相關經驗的借鑒

(一)日本跨行政區協作的經驗

日本不論在國家結構形式(單一制國家)還是在法律體系(成文法國家)方面，均與我國較為接近，其在跨行政區執法協作方面也有上百年的歷史，部分法律規定值得我國借鑒。比如日本《地方自治法》(2000年)對地方政府間執法合作的法律性質進行了規定。按照該法，日本政府處理跨區域行政事務的方式主要有四種，即事務委托、設立部分事務組合、設立協議會、共同設立相關機構。[11](P.25)其中，事務委托不會形成新的行政機構；事務組合將形成特別地方公共團體，這在日本法律中屬于正式的行政機構，與各級地方政府(普通地方公共團體)相并列；協議會不具有法人資格，不屬于行政機構；共同機構屬于行政機構，但主要適用于行政負擔不重的部門，設立目的在于精兵簡政，減少行政支出。此外，日本地方政府在執法協作中同時轉移執法費用和執法責任的做法，對促進協作開展也能起到一定的積極作用。日本《地方自治法》第225條第14款規定，地方政府可以將一部分事務委托給另一地方的政府處理，同時，委托方須將必要費用、權力和責任也同時轉移給受托方。[11](P.28)這種“權責資”一體轉移的制度設計，有利于排除執法協作中的權限障礙和資金問題，值得我國參考借鑒。目前長三角知識產權執法協調中心的性質更加類似于上述四種合作類型中的協議會，其權力范圍和行政效能遠低于事務組合。在將來的立法過程中，可明確長三角知識產權執法協調中心的行政主體地位和具體工作內容，并增設“權責資”一體轉移的制度設計，這將大幅增強跨區域執法協作協議的強制力。

(二)歐盟國際知識產權執法協作的經驗

歐盟作為一個超國家組織，其在不同成員之間的知識產權行政執法合作方面也有可供借鑒之處。歐盟內部知識產權執法協作主要體現為各國海關在打擊國際侵權貨物方面的協作，其中也有不少制度設計能給我國帶來啟示。首先，在執法協作啟動機制的設置上，2014年出臺的《歐盟知識產權海關執法條例》設置了兩大類執法啟動機制：一是海關發現一定違法跡象后，可以主動暫停放行或者扣留貨物，并通知貨物所有人；二是相關權利人認為知識產權有被侵犯的可能性時，可以向歐盟邊境海關提出執法申請。這在以往法律的基礎上，進一步擴寬了跨國海關保護的申請人范圍。有關人員、使用者、生產者等等，只要有知識產權司法保護的訴訟主體地位，都被賦予了請求海關保護的資格。[12](P.65)并且該條例還針對申請人國籍和被申請海關所在地設置了具體規定，兩者屬于同一國家的適用國內申請程序，不同國家的則適用聯盟申請程序。[13](PP.159-160)其次，在提高執法效率方面，該條例還規定各國適用簡易程序：“海關已扣留或者中止放行具有侵權嫌疑的貨物后，在權利人同意的情況下，成員國可以根據簡易程序，使涉嫌侵權的貨物放棄給海關，在海關監管下銷毀，無須根據國內法判定這些貨物是否侵權。”[14](P.60)這個規定不僅能大大提高各國海關的執法效力，而且還有助于減少各國在“貨物侵權與否”這一問題上的爭議。再次，《歐盟知識產權海關執法條例》中關于信息披露的規定同樣值得我們借鑒。該條例規定，在不違背歐盟數據保護規定的前提下，歐盟委員會和成員國的海關應促進彼此之間及與第三國有關部門的信息共享，包括涉案貨物的性質和數量、知識產權類型、貨物起運地和目的地等方面的信息，以共同打擊國際貿易中的知識產權侵權行為。[15](P.33)

(三)美國州際合作及非政府組織活動的經驗

雖然美國作為一個復合制(聯邦制)國家在國家結構形式上與我國不同，但其州與州之間的行政合作對我國區域性執法也有可供參考之處。美國各州之間的行政協調與合作主要有兩種方式：一是州際協定，這種方式一般用于重大的、長期的合作項目，在法律強制力上大多采取剛性的合作機制；二是行政協議，這種方式則是用于解決簡易的行政問題，或是處理緊急的、臨時的事項，具體條款的強制程度則相對較弱。[16](P.87)上述兩種并行機制的設置，有助于各州根據實際需要，選取合適的合作方式，對我國也有一定啟發。此外，美國聯邦層面的法律還確定了州際合作的法律性質和效力，并具體規定了達成合作的程序，以及爭端的解決辦法。[17](PP.88-91)比如美國《聯邦條約》第6條規定，兩個及以上的州可以簽訂州際協定，但必須經過美國國會的同意，并具體說明該協定的目的以及持續的時間。同時，該法第9條規定，對于現存的或今后發生的州際爭端，美國國會有最終的裁決權。雖然時至今日《聯邦條約》已經失效，但上述條款的精神為美國憲法所繼承，也成為了各州在實踐中普遍遵守的慣例。這種程序上的規定，以及爭端解決辦法的設置，有助于深化跨行政區執法協作的法制化改革，我國相關法律中也可以增設類似條款。

另一方面則須重視知識產權社會組織對跨區域知識產權執法協作的促進作用。這里可以參考美國非政府組織參與州際知識產權保護的相關經驗。首先，美國有關知識產權保護的社會組織類型豐富，活動范圍廣闊，較少局限于一個州的地域之內，包括國際知識產權聯盟、國際商標協會等，還有一些行業協會、律師協會也具有部分保護知識產權的職能。[18](P.67)其次，美國知識產權社會組織重視與政府部門的合作，他們通過派員參與、游說等活動來影響政府的立法、執法工作，有助于縮小州際知識產權法律實施的差距。[19](PP.85-88)再次，美國知識產權社會組織還注重打造自身堅實的群眾基礎，在活動中不斷加強與企業、社會公眾之間的溝通聯系，旨在實現信任基礎上的多元共贏。社會組織是政府和公眾之間溝通的橋梁，三大主體之間的良性互動對消除地域保護壁壘、促進協同發展具有積極作用。

五、長三角知識產權行政執法協作機制的完善

(一)全面加強協作協議的強制力

1.明確執法協調中心的法律地位和具體工作內容

為加強跨區域協作協議的強制力，首先須完善協作協議與行政立法之間的對接，明確跨區域執法機構的法律地位、設置方法、組織規則和管理權限。[7](P.135)對此可以借鑒日本和美國的相關立法經驗，在我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》或其他相關法律中確認地方政府間行政合作的法律性質，以及依據行政合作協議所產生的執法協調中心的法律地位。同時，還可在達成行政合作的程序、爭議解決辦法等方面，做出指導性的規定。另一方面，則須明確執法協調中心的具體工作內容，加強相關協調機制的強制力和執行力。區域執法協調中心的工作內容可以有：第一，統一長三角地區的執法標準。因為各地區執法部門對知識產權行政執法的尺度都有一定的自由裁量空間，容易造成區域內執法尺度不統一的局面，也容易導致民眾對自身行為的合法性缺乏準確的預估。因此統一執法尺度是構建區域執法協作機制中十分重要的一環；第二，促進執法信息共享。知識產權侵權行為一般都具有較強的擴散性，很多大型案件中，侵權行為地都不局限于一個地區。當侵權行為在一個地區有所抬頭時，當地的執法部門可以借助區域執法協調中心對其他可能蔓延到的地區發出預警信息，以便及時打擊侵權分子，保護知識產權權利人的權益；第三，調配執法資源。基于知識產權侵權行為的專業性、技術性，一個地區的執法力量難以配備各方各面的專家，此時執法專家的資源調配就尤為重要，而執法協調中心正能起到這一作用；第四，協調開展跨區域執法活動。執法協調中心可以將國家層面的執法活動落實到位，也可以根據長三角區域的發展情況，自行組織與發展階段相切合的知識產權執法活動。與地方各自開展執法活動相比，長三角執法協調中心牽頭開展的活動參與人數更多、執法力量更強、影響力更廣，有利于全面提高長三角區域知識產權保護的綜合實力。

2.規定具體的協作啟動條件

長三角區域執法協作協議規定的協作啟動條件較為籠統，這使得執法協議的執行力欠佳。實踐中，各地區的執法部門在決定是否啟動跨區域執法協作時，全憑經驗個案決定，這無疑降低了協作的穩定性和可預測性。因此，可以將執法協作的啟動條件細化，何時必須啟動、何時可以啟動、何時不能啟動，分類規定這些先決性的條件。在有些情況中，雖然符合了啟動條件，但不適合執法協作的，也應反向規定禁止協作的條件。(13)比如，應當提供協作的事項有：1.案件復雜，執法部門無法獨立完成的；2.無法自行調查專利案件中所需要的材料的；3.由被請求協作部門執行任務會更經濟；4.對行政相對人有利的。禁止協作的情形可以是：1.被請求協作的具體情形為憲法、法律所禁止的行為；2.請求協作的事項是應當保密的內容；3.提供協作會導致損害國家利益、公共利益或個人利益；4.請求協作的任務超出了被請求機關的職權范圍。參見嚴丹《論跨區域專利行政執法協作機制的完善》，《新余高專學報》，2009年第5期，第31頁。另一方面，目前跨區域執法協作只能由行政部門自發啟動，沒有設置適用于行政相對人的外部啟動機制，這會影響協作機制的靈活性。在符合一定條件的情形中，若行政部門沒有啟動協作程序，則行政相對人可以主動申請，以及時控制外地的侵權行為。例如四川省宜賓市舶雅股份有限公司向四川省知識產權局提出處理山東濰坊海龍股份有限公司專利侵權糾紛一案，由于被請求人住所地和侵權行為發生地均不在四川行政轄區內，四川省知識產權局本無管轄權，但基于協議的規定，在請求人的主動申請下，四川省知識產權局先受理了此案，及時移送山東省知識產權局處理。[2](PP.30-32)按照普通程序，被侵權人需趕赴侵權人住所地，向當地行政機關提出處理請求，費時費力，且不能及時控制侵權損害后果。但在跨區域協作協議的基礎上，被侵權人可以就近尋求行政部門維權，該部門受理案件后，再移送給具有管轄權的外地行政部門，便于當事人及時解決糾紛，減少經濟損失。

3.強化執法信息的披露

《長三角區域知識產權執法協作協議書》中的信息共享機制只涉及執法協作工作年會、執法經驗交流會、疑難案例研討會，對真正能促進區域性執法協作的執法信息卻沒有規定共享機制。參照《歐盟知識產權海關執法條例》，本文認為應當強化披露的執法信息有兩類：一是執法預警信息；二是案件處理進程信息。信息披露的內容、時效性要求和披露流程都應在協議中詳細規定，以加強協議對區域內執法信息共享機制的約束力。知識產權侵權案件在區域間具有相當程度的擴散性，因此在各地區執法部門之間建設案件材料移送、證據信息傳遞、案件處理進程共享等機制尤為重要。當違法行為在某地區有所抬頭，但其他區域沒有掌握違法犯罪的具體信息之時，可以在網絡上發布相關的執法信息，或者在執法協作平臺上及時同步立案信息，對擴散可能性高的案件進行標注，以發布信息預警，提醒其他區域的相關部門注意。

(二)協作協議內容的完善

1.對爭議、異議的處理

由于協作協議的簽訂主體具有平等的法律地位，協議的各方參與者對協作事項的爭議、協作協議的異議等，理論上都有平等的處理權利。參照行政法的一般規定，本文建議，當各地執法部門對協作事項發生爭議時，首先應當由參與協作的執法部門平等協商，盡可能解決爭議；如果實在無法解決，可提交爭議各方的共同上級機關裁決。在協作協議的落實過程中，有時會出現對協議本身的異議。對此類異議，可以在下一年度的長三角知識產權聯席會議中解決，需要緊急處理的，可以由長三角執法協調中心作為召集人，召開臨時會議，由各地知識產權局派員參會，以及時處理異議的問題。經過討論，如果認為確有必要修訂協議的，應當及時暫停異議部分的適用，并按照程序修訂協議。由于跨區域執法協作協議是平等開放的，滿足一定條件時可以按照程序接納新的地區作為協議成員，滿足一定條件時原成員也可以選擇退出協議。

2.行政責任的分擔和行政相對人的救濟

在跨區域執法協作過程中對行政相對人和第三人造成損害時，其責任應當由涉案各執法部門承擔。但由于執法協作案件涉及多個執法部門，其責任的分擔問題應在協議中詳細規定。在執法協作中，每個案件都應有負主要責任的部門，在執法部門內部啟動執法協作的案件中，啟動執法協作的部門應負主要責任，在行政相對人外部啟動執法協作的案件中，行政相對人住所地的執法部門應負主要責任。負主要責任的部門在執法過程中居主導地位，其他參與執法協作的部門應聽其部署，予以協助，若不履行協作義務，或在協作過程中違反主導部門的安排而造成他人損失的，該部門應承擔與其過錯相適應的責任。跨區域執法協作協議也應規定對行政相對人的救濟辦法，以避免在行政相對人因執法不當而遭受損害時，各地的執法部門以執法協作為由相互推諉責任，最終導致無人對行政相對人進行救濟。因此，應當根據執法協作的模式，分情況詳細規定對行政相對人的救濟辦法，還應規定一個兜底的部門，以全面保護行政相對人的權益。

(三)協作協議實施的建議

1.完善常設機構，將執法運動日常化

現階段長三角區域執法協作需要進一步加強，長三角一體化戰略實施期間是完善執法常設機構的最佳時機，以協調地區之間的執法協作事項。這個機構需由區域間的各參與方聯合組建，可以采取靈活的組織方式，主要負責知識產權行政執法協作中的立法交流、執法查處、執法資源共享與協調等等，重點解決執法標準差異、執法爭議、執法難等問題。[20](PP.24-26)目前跨區域執法協作多以運動式執法的形式推進，但運動式執法有執法標準不統一、執法效果難維持、民眾的可預見性低等缺陷，在常設機構的組織下，可逐步將執法運動日常化，構建穩定、高效的跨區域執法協作機制。

2.加強跨區域執法，完善兩法銜接機制

我國知識產權保護體系在世界范圍內獨具特色，形成了三管齊下的知識產權保護體系：一是民事訴訟，二是刑事司法，三是行政執法。其中行政執法部分既可以作為民事訴訟的補充，也可以作為刑事司法的輔助力量。因此，行政執法不能孤立看待，應當與刑事執法、民刑司法一同構建知識產權侵權案件的縱向辦理體系。在執行跨區域執法任務時，也應注重理順行政執法與民刑司法之間的關系，形成優勢互補、有機銜接的案件處理模式。在處理案件的過程中，對不同的案件應在行政、司法兩個處理途徑中選擇合適的途徑，各區域的執法人員應及時交換案件進展信息，對到刑事起罪點的案件，都應及時、同步移交公安處理，盡可能杜絕一個地區走行政程序、另一個地區升級成為刑事案件的不均衡的現象。特別是在案件移送的過程中，要注意管轄的合法性，盡可能避免爭著管、全不管的極端現象。同時，在信息傳遞與共享方面，可以積極利用我國檢察院牽頭搭建的“兩法銜接”信息共享平臺，及時錄入案件信息，及時瀏覽、交換，在區域內形成互通有無的協同辦案局面。(14)根據設在商務部的全國打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作領導小組提供的信息，全國“兩法銜接”信息共享系統中央平臺正式上線運行，全國30個省區市已建成“兩法銜接”信息共享平臺，實現中央、省、市、縣四級行政執法與刑事司法案件信息互聯共享，已錄入案件信息45萬余條。通過近年我國知識產權“兩法銜接”工作的有序開展，知識產權刑事案件的移送在量上總體有所增長。在2008-2016年間，各級行政執法部門向公安機關移送涉嫌案件高達36810件。

3.探索建立區域多元化糾紛解決機制

對于知識產權爭端解決，可以建立跨區域的多元化糾紛解決機制。如果將司法途徑作為知識產權糾紛解決的唯一途徑，那么會產生諸多弊端，如“時間長、舉證難、成本高、賠償低”“贏了官司、丟了市場”等等。因此，單一的司法保護無法適應當前社會發展的現實，應當積極探索多元化的知識產權保護渠道，選擇幾種保護途徑加以重點扶持，這樣才能夠提高知識產權糾紛解決的效率，在保護知識產權的同時，把對技術成果轉化的影響降到最低。本文建議構建以司法保護為核心、行政保護和行業保護為輔助、仲裁調解和司法援助為延伸的協同保護機制，推動司法保護機制一體化建設不斷發展。[21](PP.89-90)行政調解也是行政執法的重要一環，基于上海自貿區多元解決機制及其實踐的成功，對于非授權性的知識產權糾紛案件，可以考慮設立長三角地區知識產權爭端解決調解中心，以便相關當事人及時解決糾紛。該調解中心可以設在上海，調解員名單來自三省一市。跨區域調解中心的設立，有利于提高爭端解決的效率，減少司法資源的占用，降低爭議造成的損失，將知識產權的權益最大化。

4.鼓勵設立跨區域知識產權民間機構，發揮其監督和服務職能

本文建議在長三角地區鼓勵設立跨區域的知識產權民間機構，利用其中立性質，加強其知識產權執法監督和提供社會服務的職能。參照美國等發達國家的經驗，利用知識產權方面的非政府組織服務我國的企業和政府，以真正發揮知識產權的效能。例如，上海已經設立了海外知識產權維權基地，利用其已有的經驗，可以為長三角地區的企業在一帶一路倡議及其他“走出去”活動中提供服務。此外，還可以設立諸如知識產權交易或轉化服務機構，或將現有的三省一市相關知識產權交易機構進行整合，形成跨區域的統一機構，這有助于集中優秀人才以提供高水平的交易服務。為充分利用行業協會所發揮的積極作用，可以考慮建立長三角知識產權(保護)協會，來協調、處理知識產權合作研發、交易、非確權爭端及其他方面的事宜，以提高知識產權創造與運用的效率，降低解決爭端的成本。再如，設立跨區域的知識產權民間監督機構，對三省一市的知識產權執法進行監督，以減少地方保護主義的影響等等。

六、結語

長三角區域一體化發展已經上升為國家戰略，跨區域知識產權保護機制的構建也應緊跟國家戰略的腳步。執法作為知識產權保護的重要一環，應建立在三省一市協作協議的基礎上，進一步推進跨區域執法協作。在協作協議的內容上，應填充切實可行的實體條款和程序規則，保障協議內容在實踐中落實到位，謹防執法協作停留在口號式的文本上，或是止步于大而化之的原則層面。在執法協作的推進過程中，應盡快設置跨區域執法常設機構，并在其指導下開展穩定、統一、高效的執法協作；加強執法信息共享，及時發布預警信息。在區域化過程中，除了對侵權行為的打擊，長三角各地區行政部門還應注重授權標準的統一、授權信息的共享與維護、知識產權服務平臺的構建、執法經驗的交流等等，完善長三角地區兩法銜接機制，完善知識產權行政執法協調中心，并建立爭端解決調解中心，鼓勵設立跨區域知識產權民間機構，發揮其監督和服務職能。上述舉措均有助于全方位提高知識產權保護水平，深入貫徹創新驅動發展戰略，將長三角打造成為知識產權營商法治環境優良的地區，培育一個或多個科技先進、文明法治、創新不斷的“東方硅谷”。