借鑒國外經驗調整我國礦產資源開發水土保持補償制度

(東北石油大學 石油經濟與管理研究所,黑龍江 大慶 163318)

隨著經濟社會發展,礦產資源在我國經濟發展中的地位變得尤為重要,同時礦產資源開發引起的水土流失等生態環境問題也受到人們的廣泛關注。調整水土保持補償制度逐漸成為恢復生態環境和協調經濟發展的重要途徑。早在1994年,朱訓就認為建立礦產資源有償開采和生態補償制度勢在必行[1];李發鵬、王建平等初步界定了水土資源損害的內涵,認為在水土保持領域貫徹落《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》,需要明晰承擔水土資源損害責任的相關主體[2,3];劉洋、王甲山從不同的理論角度論證了油氣資源開發對水土保持生態補償制度建立的理論依據[4];李文認為雖然在水土保持法中有明確的代履行制度,但實踐中應用較少,為推動其有效運用,對水土保持行政代履行的主體、程序、費用和相關法律問題進行了深入探討[5];王艷紅提出建設管理是水土保持工程實施的重要組成部分,其發展趨勢是制度化[6];吳濃娣、王建平等分析了水土保持法在實施過程中存在的主要問題,提出了進一步加強水土保持法制度建設的對策建議[7]。

基于上述成果,以水土保持補償制度為研究對象,分析我國礦產資源開發的水土保持補償制度現狀,借鑒國外先進經驗,提出改進建議,為我國礦產資源開發的經濟和生態可持續發展提供決策參考。

1 礦產資源開發的水土保持補償制度現狀分析

1.1 礦產資源開發的水土保持補償制度現狀

從新中國成立以來,我國水土保持制度實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變。在不同階段,我國有關水土保持的任務和執行途徑是不一樣的。《中華人民共和國水土保持法實施條例》自1993年8月頒布至今,處于不斷發展和完善之中。2010年新修訂的《中華人民共和國水土保持法》規定了開辦生產建設項目或從事其他生產建設活動造成水土流失的,應當繳納水土保持補償費進行治理。2014年我國財政部、水利部、國家發改委、中國人民銀行聯合印發的《水土保持補償費征收使用管理辦法》和國家發改委、財政部、水利部三部委聯合下發的《關于水土保持補償費收費標準(試行)的通知》,規定了補償費的具體征收標準和征收范圍等[8]。水土保持有關利益的補償,包括水土流失預防治理方面的費用和相關設施的補償費用,是我國一直以來遵循的有關水土保持補償制度,也叫“兩費”制度,在我國的水土保持補償實踐中的作用顯著。制度雖然已經建立,但相關制度不夠完善,人們對這些制度的認知有限,尚未創建科學化、整體性的水土保持補償制度。

1.2 礦產資源開發在水土保持補償制度中的問題

水土保持補償的法律體系不夠完善:我國在礦產資源開發的水土保持補償的理論和實踐上仍處于初級探索階段。近年我國出臺了一些水土保持法律法規,但在水土保持生態補償方面沒有形成完整的理論體系和制度框架[9]。《水土保持補償費征收使用管理辦法》中雖然制定了計征方式,但按照開采量計征水土保持補償費的情況較復雜,不同的礦產資源和開采方式對水土保持生態環境的影響程度不同,計征標準也應根據具體情況具體分析。此外,許多地方法規關于水土保持補償的理論性規定缺乏實踐指導性,操作難度大,限制了水土保持補償的推進。建立水土保持補償制度是大勢所趨,我國在完善水土保持補償制度法律體系上還有很大的提升空間。

水土保持補償資金不穩定:水土保持生態補償制度需要持久的資金投入路徑,以便持續改進和解決水土流失等生態問題。在國家財政收入的各項稅費中,有一部分資金分配到生態補償中,但總的資金量不多[10]。據報道，我國在水土保持方面的投入僅占全年水利建設總投入的3.5%。目前財政轉移支付是生態補償的重要途徑,包含中央向地方政府的縱向轉移支付和區域相互之間的橫向轉移支付，不同地區間的橫向轉移支付還有待加強[11]。目前我國創立的水土保持補償制度在補償資金的投入路徑上缺少穩定性,這是造成我國水土保持補償資金不足的主要原因。

水土保持補償監督機制缺失:水土保持補償的順利推進離不開相應的監督監管。我國因執法主體、權限、身份等因素的限制,對一些違法違規行為缺少有效處理,法律法規形同虛設,使有關單位認為檢查是表面化的形式。同時,由于地方性保護或行政干預等原因,基層地方部門發現重大違法問題不能及時處理,嚴重損害了水土保持相關法律法規的權威性。此外,國民的水土保持意識淡薄、法制觀念缺乏,看重經濟效應,對水土恢復和環境保護并不重視,出現問題前后的監督檢查力度不夠,建設單位存在重審批、輕落實等現象。監督機制的缺失對水土保持生態補償費的征收產生了嚴重影響,阻礙了水土保持補償制度的實施[12]。

水土保持補償資金使用失范:穩定的資金投入是水土保持補償工作的基礎,合理使用補償資金才能實現水土保持補償的最大效益。在水土保持補償過程中,合理規范的資金使用有利于協調水土資源開發與生態環境保護的關系。我國在生態補償資金的使用上沒有嚴格把控補償資金的申請人資格,對不合理使用資金的行為處罰力度小,負責補償資金撥付工作的人員有意無意拖延發放補償資金,同時在實際水土保持生態補償工作中,補償金額不能及時到位,或投入了很多資金卻沒有相應的成效[13]。此外,在水土保持補償資金的使用中存在著挪用、貪污等腐敗現象,我國的專項補償資金在使用上沒有嚴格規范,專項不專用等問題時常出現,沒有建立起補償資金使用效益評估的結構和機制。

2 國外水土保持補償制度的經驗借鑒

為防治水土環境被破壞,美國、澳大利亞、英國和德國等全面創建和實施了水土保持補償機制,這些國家實施工作的范圍廣、內容全面,實施后的水土保持工作效果顯著。

2.1 美國礦產資源開發的水土保持補償制度

美國是世界上礦產資源豐富的國家,既是全球重要的礦產品生產國,又是全球最大的礦產品進口國。美國非常重視礦區礦產資源開發的水土保持補償,是生態環境保護機制較完善的國家之一[14]，具體的實踐為:①制定完善的水土保持補償相關法律。美國聯邦政府在1937年出臺了《標準水土保持區法》；1954年頒布了《流域水土保持和防洪法》；1969年制定并實施了《自然資源環境保護法》,這是一項綜合性法律,中心內容仍是對自然資源的保護,在該法律中水土保持是其中最重要的內容;1976年頒布的《國有森林保護法》中也涉及到眾多水土保持方面內容。②通過多種渠道預防并監督水土流失。1935年美國在農業部下設了水土保持局,負責與各個相關部門進行協調,對全美境內與水土侵蝕有關的活動進行協調與監督。同時,農業部對各州執行機構的工作計劃、年度報告等進行核實與檢查。③規范水土保障資金的使用。美國的水土保持補償資金是根據法規條例等方式制定的,具有強制性,對水土保持補償的范圍和內容都有著嚴格的規范,投入資金量會隨著實際情況的變化而有所增減。水土保持補償資金在使用上是有嚴格規范的,避免出現資金濫用等不合理現象,做到專款專用,不能私自挪用補償資金,否則將面臨嚴厲的處罰。

2.2 澳大利亞礦產資源開發的水土保持補償制度

澳大利亞是世界上最重要的礦產國之一,礦產資源多達70余種,其中鋁土礦存量居世界第一位,約占全球的1/3。最初澳大利亞沒有重視礦產資源開發與生態問題,影響了礦產資源開發和生態環境的可持續發展。20世紀80年代以后，澳大利亞實施了眾多政策進行完善,具體措施包括:①完善國家的水土保持補償法律。澳大利亞1938年在新南威爾士州公布了《水土保持法》,至20世紀80年代末期該法律體系得到不斷完善,主要有《環境保護法》和《礦產資源開發法》。這些法律法規規定了有關礦產資源開采對水土造成破壞需繳納保證金等內容,以實現水土保持得到應有補償的目的。因此,水土保持成效越來越明顯,使澳大利亞國家的水土保持補償法律越來越完善,并進入全方位專業治理的新時代[15]。②通過技術對水土流失情況進行有效監測。澳大利亞為應對水土流失,采取預防措施,在監測水土流失狀況時加大投資力度,采用先進的聲納遙感技術、計算機技術等,創建相應的數學模型和相關的數據庫,以土壤的被侵蝕狀況等為標準進行合理的測算和解析,隨時進行公布并采取適合的措施,如制作關于悉尼水下海岸侵蝕狀況與發展趨勢的演示軟件,進行比較清晰和精準的監控[16]。③實施保證金制度。澳大利亞通過建立復墾保證金制度來實現對土地的復墾,對所有采礦企業實行區別對待：對礦區生態環境復墾工作做得好的礦業公司,返還復墾保證金，做得差的需要繳納全部復墾保證金；恢復不好的由政府替代其實施恢復工作,使用其保證金,不足部分由礦業公司補足。

2.3 英國的礦產資源開發水土保持補償制度

英國作為最早的工業化國家,在開發利用礦產資源、水土保持補償制度和生態環境保護方面積累了豐富的經驗,具體措施為:①保持穩定的水土保持資金投入。如泰晤士河從19世紀中期到現在不斷進行改善和治理,投入資金為300多億英鎊以上,國家征收的費用和市場上的投資是這些資金的主要來源[17]。②對礦產資源進行復墾立法。1949年英國開始復墾立法,由地方政府恢復采礦破壞的土地環境,1951年設立了復墾基金,通過對礦產品征收復墾費的方式籌集復墾基金,通過財政補貼資助和激勵礦山進行土地復墾。1980年英國實施了《棄用地撥款方案》,撥款用于對棄用地和潛在污染地的復墾,做到礦業用地不荒廢,盡可能恢復。

2.4 德國的礦產資源開發水土保持補償制度

德國是歐洲礦產資源儲量第一大國和重要的礦產品生產基地，在一定的歷史時期,豐富的礦產資源及其開發利用給德國經濟帶來了繁榮,許多礦產資源型城市孕育而生。德國實施了眾多礦產資源開發水土保持補償制度,具體包括:①出臺水土保持相關法律。德國政府陸續制定和出臺了《土地保護法》、《礦山保護法》、《水土保護法》、《環境保護法》和《森林保護法》等,這些法律法規極大地推動了礦區的礦產資源開發與水土保持補償工作,對礦業主的環境破壞行為起到了有效的約束和控制。②引入外來資金進行水土保持。在易北河流域的治理過程中,德國為改善農業用水質量,保護易北河相關流域的生態環境,不斷引進外來資金,創建了生態環境補償制度,包括政府貸款等相關內容。③政府引導和市場運作相結合。在治理過程中,綜合運用市場交易手段和公共財政手段落實補償資金[18]。由政府負責治理歷史遺留的生態破壞,治理資金主要依靠州際間的橫向轉移支付籌措,這些資金全部用來支持礦業復墾公司的礦區生態治理與恢復工作。

3 對我國礦產資源開發與水土保持補償的建議

3.1 改進水土保持補償制度應遵循的原則

主要是:①責任自擔原則。改進水土保持補償制度必須做到責任均衡,即“誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”,利用水土資源有價化代替以前的免費化,以此提高公眾對生態環境保護的積極性。②因地制宜原則。改進水土保持補償制度必須考慮地域因素。我國幅員遼闊,地區經濟效益差距很大,應相應調節差距,有關補償的途徑方式、收費標準等需要根據具體情況具體分析,針對性地制定各地域補償制度。③共同管理原則。改進水土保持補償制度,需要政府補償和市場補償相結合。我國現行的水土保持補償制度由政府起主要帶頭作用,市場起輔助作用,政府應為市場發揮作用給予便利條件,只有政府和市場的共同管理才是改進我國水土保持補償制度必須遵循的原則。④按部就班原則。改進水土保持補償制度需要穩扎穩打、穩改進。我國水土保持補償制度處于初級階段,必須加快理論和實踐的相互融合,不斷總結有關生態變動和保護的經驗,逐步完成整體的水土保持整治[19]。

3.2 改進水土保持補償制度的建議

主要是:①建立健全法律保障體系。國外完善的水土保持法律體系,為我國水土保持補償工作提供了法律借鑒，通過法律法規可明確生態環境水土保持補償的范圍與實施內容。我國應盡快制定水土保持補償體系方面的立法,不斷改進和完善《水土保持法》。在立法中增加實踐指導性內容,操作措施具體化;將水土保持和生態補償的規定通過立法的形式確定下來,并逐漸拓展到地方法律中。在法律的支持與制約下,促進我國的水土保持補償工作取得良好效果。②建立完善的預防監督機制。建立健全預防監督機制,有助于對礦產資源開發中的水土保持補償制度實施。我國應積極借鑒,以實現最嚴格的生態環境保護制度為中心,執行最嚴格的水土保持補償監管體系;建立預防機制,運用科技手段對水土流失進行實施監測;監督機構的設置、作用和獨立執法權要明確規定,加大監督監察力度,提高效率;明確執法人員的權利與義務,規范執法行為;明確治理成果的產權,治理后應當繼續維持,建立管護制度,分配管護人員,不斷鞏固治理成果,充分發揮治理效益[20]。③加大資金投入力度。我國應尋找長期有效的水土保持補償投資資金,學習國外的成功經驗,彌補不足。政府及相關部門要切實保障環境保護、水土保持資金的持續投入,明確規定投入比例,根據不同的地區和狀況給予相應的資金投入,創建水土保持補償制度的政府投入增長機制,逐步擴大生態補償的資金使用來源,如適當發行國債。同時,要積極鼓勵民間組織,加大對水土保持工作的宣傳力度,促使民間組織對水土保持治理和補償進行大力投資。④規范資金的使用。我國水土保持補償中資金使用失范現象較多,應借鑒國外的有效措施,明確資金使用狀況,做到公開公示,使水土保持補償資金能完全為其所用;對水土保持資金補償應做出相關規范,嚴格控制申請人資格,公布具體的申請流程,對資金用于水土保持補償的效果進行評定;資金使用透明化,政府和社會公眾對其進行監督,明確資金使用的具體內容,使資金管理責任到人,做到申請與使用有理有據、用則有序。

4 結語

國外在礦產資產開發水土保持補償制度等方面有眾多成功的實踐,積累了眾多經驗,給予我國眾多啟示。隨著經濟的飛速發展,我國礦產資源開發中的水土流失問題越來越嚴重,建立完善的水土保持補償制度是改善生態環境和促進經濟社會可持續發展的重要手段。因此,改進我國礦產資源開發水土保持補償制度應當著力于建立健全水土保持補償法律體系,完善預防監督機制,加大水土保持補償資金投入的力度,對補償資金的使用進行嚴格規范。