中緬經濟走廊框架下的中緬互聯互通述論

付永麗

（滇西科技師范學院管理與經濟學院，云南臨滄 677099）

中緬兩國山水相連，命運相牽，合作歷史悠久，胞波情誼深厚。[1]2017年11月19日，中國外交部長王毅訪問緬甸期間代表中國首次倡議建設中緬經濟走廊。同年12月1日，習近平總書記與緬甸國務資政昂山素季在北京就“一帶一路”框架下共建中緬經濟走廊達成共識。在孟中印緬經濟走廊建設和中國—中南半島經濟走廊建設不夠順暢的當下，中緬經濟走廊建設應運而生，無疑具有特殊意義和重要地位。2018年以來，在中緬經濟走廊建設背景下，中緬互聯互通取得了一系列新的進展與突破。在考察中緬經濟走廊框架下的中緬互聯互通問題時，在客觀看待中緬基礎設施互聯互通的明顯成效的同時，也要正視中緬互聯互通面臨的困難和問題，采取有效對策，加快推進中緬的互聯互通。

一 中緬基礎設施互聯互通的新進展

2018年以來，中緬簽署了一系列合作協議，多個重大項目得以落實，中緬互聯互通取得了明顯成效。

（一）中緬互聯互通合作成果豐碩

中緬經濟走廊建設是中緬共建“一帶一路”的重要內容。2018年9月9日，中緬兩國政府共建中緬經濟走廊諒解備忘錄在北京簽署。[2]9月11日在北京召開的中緬經濟走廊聯合委員會第一次會議上，中緬雙方同意成立發展規劃、產能與投資、交通、能源、農業、邊境經濟合作區、數字絲綢之路、金融、旅游、生態環境、信息工作以及地方合作等12個重點合作領域專項工作組，并在推進重大合作項目等問題上達成了共識。[3]9月13日，由中國國家發展和改革委員會、廣西壯族自治區和緬甸計劃與財政部聯合主辦的首屆中緬經濟走廊論壇在廣西南寧舉行。[4]首屆中緬經濟走廊論壇圍繞“共建中緬經濟走廊，深化互利合作”主題，對共建中緬經濟走廊的重要性和技術路線進行了深入探討，不僅搭建雙方深化投資合作的平臺載體，促進政府、金融機構、企業和行業協會間的溝通交流，而且有利于中緬雙方在互聯互通、科技、農業等領域開展互利合作。[5]

緬甸積極響應我國“一帶一路”倡議，不斷推動中緬全面戰略合作伙伴關系發展。為了落實好“一帶一路”倡議下共建中緬經濟走廊的相關事務，推進基礎設施建設等領域互利合作。2018年12月7日，緬甸成立了由國務資政昂山素季任主席的實施“一帶一路”指導委員會，實施“一帶一路”指導委員會副主席由第一副總統敏瑞擔任，其他25名成員均為政府部長或省邦首席部長等。[6]2019年2月18日，在實施“一帶一路”指導委員會召開的首次會議上，昂山素季明確表示，緬甸地處“一帶一路”沿線，對緬甸和整個地區來說，參與“一帶一路”都是有益機遇。[7]

（二）緬甸皎漂經濟特區建設邁出堅實一步

盡管西方“債務陷阱論”的噪音一度將皎漂深水港項目“污名化”，但中緬依然在共商共建共享原則下共同推進皎漂經濟特區建設。2018年11月8日，中緬雙方代表在內比都簽署皎漂深水港項目框架協議。[8]根據這一框架協議，皎漂深水港項目由中緬雙方共同投資的緬甸公司開發建設和運營，中方占股70%，緬方占股30%。同時，框架協議明確皎漂深水港項目分為4期建設，其中一期重點建設2個泊位，總投資13億美元。此外，針對西方和不良媒體炒作的所謂建設皎漂經濟特區會導致緬甸政府在意的債務問題，中方同意緬方政府無需注入資金，直接以提供皎漂土地入股方式進行投資。同時，緬方占股部分的50%股份由緬方企業負責融資，緬方政府沒有任何融資責任和債務風險。[6]中方采取靈活變通方案得到了緬方的積極評價和回應，緬甸皎漂經濟特區管理委員會主席吳色昂表示，皎漂經濟特區建設的所有項目都是緬甸實際需要的戰略性項目，符合緬甸正在實行的緬甸持續發展計劃。[6]

（三）中緬鐵路通道建設加快推進

早在20世紀40年代，云南到緬甸的鐵路幾乎夢想成真，但遺憾的是由于當時日軍占領緬甸而功虧一簣。中緬鐵路起點為中國云南省會昆明，終點為緬甸最大城市仰光。按照規劃，昆明至仰光鐵路全長約1920公千米，其中：中國境內段昆明至瑞麗鐵路全長690千米，緬甸境內木姐至曼德勒鐵路全長431千米，曼德勒至仰光鐵路全長799千米。2018年4月2日，中緬鐵路通道廣通至大理鐵路全線鋪架完成，廣大鐵路全長175千米，設計時速200千米，共有橋梁80座、隧道44座，橋隧比高達63.6%，為國家I級雙線電氣化鐵路。[9]2018年7月1日，經過5年半的艱苦建設，中緬鐵路通道的重要組成部分昆（明）楚（雄）大（理）鐵路正式開通運營。[10]當前，大（理）瑞（麗）鐵路作為中緬鐵路通道未通車的國內部分，其建設正在全面加快推進，預計將于2021年通車。此外，中國境內還有利用既有昆（明）楚（雄）大（理）鐵路，在建大（理）臨（滄）鐵路，規劃新建臨（滄）清（水河）鐵路，出境后在臘戍連接緬甸鐵路，形成第二條中緬鐵路通道。臨（滄）清（水河）鐵路已經列入相關鐵路建設規劃，有望在2020年開工建設。2018年10月22日，緬甸交通與通信部緬甸鐵道局局長吳杜湘溫與中鐵二院工程集團股份有限公司朱穎總經理共同簽署木姐—曼德勒鐵路可行性研究諒解備忘錄，共同開展項目的可行性研究。木姐至曼德勒鐵路全長431千米，設計時速為160千米。

（四）援建緬甸撣邦滾弄大橋項目平穩推進

中緬胞波情深，向來睦鄰友好。2018年3月21日，中緬兩國政府在內比都簽署建設撣邦滾弄大橋立項換文，標志著中國援建滾弄大橋項目正式啟動。為了方便滾弄大橋及連接道路設施的建設推進，2018年9月19日，中國商務部外資司通過和云南省商務廳簽署《援緬甸滾弄大橋項目委托管理協議》，正式將滾弄大橋及連接道路設施交由云南實施建設。目前，援建滾弄大橋項目進入正式設計階段，預計2020年實現開工建設。滾弄大橋等橋梁道路基礎設施互聯互通不僅將帶動沿線地區經濟發展與產業繁榮，也將為臨滄推動對緬開放、緬甸撣邦北部發展和中緬經濟走廊建設提供有力支撐。[11]

（五）互聯互通示范項目進展順利

中國保山市政府與緬甸克欽邦政府把曼德勒繆達經貿合作區、密支那經濟開發區作為融入‘一帶一路’建設的重要支撐點，于2018年5月8日簽署了《合作諒解備忘錄》。兩個合作項目中，由保山市工貿園區主導的曼德勒繆達經貿合作區已經取得《企業境外投資證書》《境外投資備案證》和土地開發權，并啟動一期項目建設。與此同時，由保山市騰沖邊境經濟合作區主導的密支那經濟開發區各項工作也在加快推進，開工建設在即。[12]

中緬邊境經濟合作區是中緬根據兩國邊境地區經濟發展狀況和產業特點在邊境接壤地區各自劃出的特殊區域，是雙方加快邊境地區開放發展的重要平臺，屬于互聯互通示范項目。[13]早在2017年5月，中緬雙方已就建設經濟合作區達成共識，并正式簽署了諒解備忘錄，緬方基本確定在撣邦木姐口岸、撣邦清水河口岸和克欽邦甘拜地口岸3個地區建立經濟合作區。目前，包括經濟區選址在內的前期工作正在進一步商議和籌備中。[13]2018年7月，中緬邊境經濟合作區建設計劃落實中央委員會第一次協商會議在內比都的緬甸商務部會議大廳舉行。緬甸商務部副部長吳昂圖表示，中緬兩國相關部門和專家組成的委員會將對邊境沿線地區進行考察調研，以利于中緬邊境經濟合作區特別是核心經濟合作區的建設。[2]2019年9月21日，緬甸副總統吳敏瑞在廣西南寧接受媒體采訪時表示，中緬邊境經濟合作區既能促進雙方經貿發展，又能改善交通基礎設施狀況，提高當地人民的生活水平，希望中緬雙方加強溝通協調，盡快建設中緬邊境經濟合作區。

綜上，中緬經濟走廊建設背景下，中緬雙方不斷加強政策溝通和高位推動，互聯互通取得了多方面突破，包括：重大項目合作達成共識，皎漂經濟特區建設項目落地，中緬鐵路建設項目有重要進展，互聯互通相關項目持續推動等等。誠然，中緬互聯互通的推進面臨復雜的政治、經濟和文化環境，一些已達成的項目在推進過程中存在不確定性，甚至有可能出現波折。因而需要在加強政策溝通的同時，不斷促進民心相通，以此推動互聯互通的順利推進和建設成效。

二 中緬互聯互通面臨的問題

從2018年以來中緬經濟走廊框架下中緬互聯互通取得的新進展來看，中緬互聯互通建設在穩步推進，互聯互通建設發展的快車道已開通。但是，中緬互聯互通還存在一些需要正視的問題。

（一）共建中緬經濟走廊的規劃引領是關鍵

中緬經濟走廊建設從中方首先倡議，到中緬領導人達成共識，再到中緬經濟走廊諒解備忘錄的簽署，其間只經歷了十個月的時間，推進速度可謂驚人。2018年9月11日，雙方決定由中國國際經濟交流中心和緬甸計劃與財政部作為雙方的牽頭單位，共同編制中緬經濟走廊總體規劃。當下，中緬兩國共同編制一個符合中緬兩國人民對美好生活的向往，突出互聯互通和基礎設施建設，體現中緬優勢互補領域的總體規劃，顯得特別重要而緊迫，以切實發揮規劃的引領性作用。同時，中緬經濟走廊聯合委員會第一次會議確定的12個重點合作領域的專項規劃也需在注重建立長效機制的前提下加以同步編制，對于使規劃在各相關領域具有引領性作用同樣至關重要。

（二）皎漂經濟特區建設需要進一步加以落實

2015年12月，中國中信集團與泰國正大、中國港灣、中國招商局集團、中國天津泰達、中國云南建工組成的跨國企業集團聯合體中標皎漂經濟特區的工業園和深水港項目。[6]近3年里，中緬相關部門在歷經10余輪商務談判和90多次非正式談判之后，最終實現了2018年11月8日皎漂深水港項目框架協議的簽署。不難看出，在皎漂深水港項目推進過程中，平等協商、攻堅克難和互利共贏貫穿始終。目前，皎漂經濟特區的工業園項目也需要進一步加以落實，而在皎漂經濟特區工業園建設推進過程中，平等協商、攻堅克難和互利共贏依然是中信集團等跨國企業集團聯合體的成功之道。同時，始終堅持落實企業社會責任，注重公益項目開展等依然是中信集團等跨國企業集團聯合體建設民心相通的可靠捷徑，也需要在項目推進過程中逐步加以落實。

（三）中緬鐵路建設任重道遠

2018年7月，中緬鐵路國內的昆（明）大（理）鐵路正式開通運營。但是，全長約330千米的大（理）瑞（麗）鐵路還在建設之中，最快在2021年才能開通運營。全長約202千米的大（理）臨（滄）鐵路也在建設當中，2021年6月可以實現通車。而臨（滄）清（水河）鐵路預計最快在2020年才能開工建設。應該說，中緬鐵路建設最大挑戰來自于國外部分。第一，仰光至曼德勒鐵路急需改造升級。作為聯通緬甸南北的仰光至曼德勒鐵路全長799千米，但至今仍多為英國殖民地時期的遺留設施，相關設備陳舊不堪，技術嚴重落伍，在緬甸當前的經濟發展中沒有發揮出交通運輸主動脈的作用。[14]第二，雖然全長431千米的木姐至曼德勒鐵路可行性研究諒解備忘錄已經簽署，但是備忘錄的期限僅為兩年，項目的可行性研究需要快速推進。對此，中鐵二院工程集團股份有限公司需要不斷加強和緬甸交通與通信部緬甸鐵道局的溝通協調，確保項目順利落地和高效推進。除此，木姐至曼德勒鐵路即便能如期開工，離實現開通運營也有幾年光景。

總之從中緬經濟走廊框架下中緬互聯互通面臨的問題來看，共同編制中緬經濟走廊總體規劃亟待完成，皎漂經濟特區工業園項目需要簽署框架協議，木姐至曼德勒鐵路應該早日實現開工建設。中緬雙方需要認真審視存在的現實問題，確保中緬互聯互通的可持續性并取得更大成效。

三 加快中緬互聯互通建設發展的思考

2018年以來的中緬互聯互通取得了一系列的新進展，但由于以上問題的存在不利于中緬互聯互通的加快建設。鑒于中緬兩國具有較好的合作基礎，為了穩步推進中緬互聯互通取得更大成效，筆者在此提出如下三個方面建議：

（一）加強政策溝通，保持高位推動

加強政策溝通，保持高位推動是我國在中緬經濟走廊建設中的重大舉措，也是中緬互聯互通捷報頻傳的重要保障。為進一步落實中緬領導人就“一帶一路”倡議下共建中緬經濟走廊達成的重要共識，中國國家發展和改革委副主任寧吉喆于2018年11月24至27日訪問緬甸，先后拜會了昂山素季，與緬甸計劃與財政部吳梭溫部長以及緬甸交通與通訊部、電力與能源部、商務部等11個部門和單位負責人舉行了工作會議，會見了仰光省長和議長，就對接中緬兩國經濟發展規劃、務實推動中緬經濟走廊建設、開展仰光產業新城等重點項目合作、加快形成早期收獲等進行了深入交流，達成了廣泛共識。在緬期間，寧吉喆副主任還赴中信集團、中交集團、中國中鐵、云南能投等中資企業在緬項目現場進行調研。緬甸方面，為落實好“一帶一路”倡議下共建中緬經濟走廊的相關事務，不僅于2018年12月成立了由國務資政昂山素季親自擔任主席的實施“一帶一路”指導委員會，而且在2019年2月召開了實施“一帶一路”指導委員會的首次會議。2019年2月16日至18日，中國外交部部長王毅在中緬邊境調研時表示，要大力推進中緬經濟走廊和中緬邊境經濟合作區建設，密切中緬兩國邊境地區交流合作，為中緬兩國邊境地區人員往來提供更多便利，服務中緬兩國經濟社會發展。[15]2019年12月7日，國務委員兼外交部長王毅訪問緬甸時在內比都表示，2020年是中緬建交70周年，雙方應辦好系列慶祝活動，規劃籌備好中緬兩國高層交往，深化全面戰略合作，攜手共建命運共同體。緬甸總統溫敏表示，緬中“胞波”情誼源遠流長。緬方感謝中方長期以來在維護緬甸國家主權、尊嚴以及經濟社會發展方面給予的大力支持。緬甸國務資政兼外交部長昂山素季則表示，雙方要以2020年中緬兩國建交70周年為契機，加強高層交往，共建“一帶一路”，發展好緬中經濟走廊，推動各領域務實合作取得更多成果。[16]在中緬經濟走廊框架下，中緬互聯互通建設需要不斷加強政策溝通，持續保持高位推動態勢。

（二）積極做好項目儲備與篩選

中緬經濟走廊是中緬共建“一帶一路”共識的具體體現，描繪了中緬互聯互通的美好藍圖。盡管中緬兩國共同編制中緬經濟走廊的總體規劃和重點領域規劃工作已經啟動，但具體的合作項目并沒有列出，總體規劃和重點領域規劃編制的完成也有待時日。要實現中緬經濟走廊框架下中緬互聯互通建設的可持續性，中緬雙方需要加快加強彼此間的溝通對接，從緬甸最需要的領域開始，確定一批互利共贏的互聯互通項目。同時，需要對已經進入合作諒解備忘錄的互聯互通項目進行篩選，加快推進一批具有較好前期工作基礎、可行性研究方案已經完成的成熟項目，爭取簽署正式合作協議，并盡快實現開工建設。2019年2月20日至22日，由中國國家發展和改革委員會、云南省人民政府、緬甸計劃與財政部聯合主辦的第二屆中緬經濟走廊論壇在云南昆明舉行，為中緬兩國政府有關部門、金融機構、企業、行業協會等探討推動中緬兩國在中緬經濟走廊聯合委員會第一次會議上確定的12個重點合作領域的對接合作提供了平臺載體。[17]目前，12個重點合作領域的對接合作工作也需要中緬各相關部門齊心協力加以推進并漸次落實。

（三）打造中緬鐵路重點項目

中緬鐵路通道規劃建設作為中緬經濟走廊的骨架支撐和優先發展項目，描繪中緬經濟走廊的鐵路新藍圖，即中緬鐵路向南通過曼德勒樞紐，連接緬甸鐵路網，通達緬甸全境，將皎漂深水港及工業園與中緬瑞麗木姐跨境經濟合作區、中緬清水河邊境經濟合作區連接起來，開辟緬甸中西部地區經皎漂港至印度洋港口的物流通道，串聯曼德勒、內比都、仰光三大緬甸城市，構建以首都內比都為中心的兩小時經濟圈，助推緬甸的經濟騰飛。[3]2018年12月10日，大（理）瑞（麗）鐵路怒江四線特大橋鋼桁拱合龍，這是目前世界上跨度最大的鐵路拱橋，為大（理）瑞（麗）鐵路全線早日建成通車創造了條件。[18]2019年4月，木姐至曼德勒鐵路技術部分可行性研究報告已完成。2019年10月15日，大（理）臨（滄）鐵路長12.3千米的新華隧道順利貫通。10月30日，大（理）臨（滄）鐵路橋梁完成89%，隧道完成84%，巍山縣境內豎起了第一根接觸網支柱，站后工程進入全面施工階段，為鐵路按期實現通車打下了堅實基礎。[19]

綜觀所述，中緬經濟走廊建設為加強中緬互聯互通提供了前所未有的歷史新機遇，中緬互聯互通取得了一系列新進展。中緬兩國只要正視中緬互聯互通客觀存在的現實問題，采取有效對策，積極作為，中緬經濟走廊框架下的中緬兩國互聯互通就能夠穩步推進并取得更大成效。