體育場館PPP模式風險治理研究

劉偉

（1.安徽體育運動職業技術學院，合肥 230000；2.西安交通大學人文社會科學學院，西安 710049）

體育場館建設周期長、資金需求大以及準公共物品屬性使得PPP(Public－Private Partnership，公私合作)模式成為我國近些年來體育場館新的建設管理方式。體育場館PPP模式的迅速推廣將有效減輕政府公共財政負擔，促進體育事業發展和優化財政資金績效管理有著重要的社會意義。但是，由于政府和社會參與方的風險產生和管控能力不同，可能造成體育場館建設PPP項目的失敗。周小付曾指出在各國PPP的項目實踐中，由于社會政治和法律等原因，PPP項目中的風險并沒有合理轉移到相關企業中去，更甚的是企業的風險逆向轉移到了政府，PPP的合作模式僅繁榮了市場，而沒有讓市民社會收益。[1]為此，在體育場館建設PPP項目中，政府既作為參與者又作為監管者，對項目進行有效治理有著重要意義。

一 PPP體育場館風險概述

PPP(Public-Private-Partnerships)模式起源于上個世紀末期，出發點是為了提高社會資本投資效率，減輕政府支出負擔，增加社會基礎設施數量。近20年來，世界各國都在不斷充實PPP理論，其理論的實踐也逐步進入體育場館建設領域。從國際層面看，體育產業發達的美國大型體育場館建設采用PPP模式，法國法蘭西體育場及比格體育場，澳大利亞奧林匹克體育場也是采用PPP模式。[2]在我國，第一個PPP模式體育場館就是2008年北京奧運會的主場館鳥巢。隨后，南京奧林匹克中心也準備采用PPP模式，但是由于種種原因卻失敗了。究其原因，無非是大型體育場館的建設中，政府在考慮自身需求的同時，也要考慮社會資本的投資需求。對于社會資本而言，逐利首要選項，而一旦出現問題必然就遇到了風險問題。從社會實踐來看，造成大多數PPP項目失敗的原因無非是以下幾種：

（一）宏觀上的經濟風險、組織風險、政策風險和不可抗逆風險

宏觀上的風險來源于政府和企業之外，即是整個經濟社會和自然社會帶來的不可控外生風險。相較其他風險，宏觀風險的影響面大、持續時間較長。如經濟風險包括市場外部環境的利率風險、資本市場風險、匯率風險、通貨膨脹和原材料成本等因素的共同影響。組織風險包括由于政府組織部門變化導致的人事與工作思路調整。而Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾認為在中國PPP項目的風險主要來自政府部門帶來的政策風險。[3]不可抗逆一般包括自然和社會兩個方面，是指雙方在合同訂立時無法預測或者規避的客觀實際，如地震、騷亂等。

（二）中觀上的融資風險、配套風險、維護成本、程序風險和運營風險

體育場館的中觀風險，是指風險的本身發生在項目的邊界系統之內且在很大程度上受參與主體控制的內生型風險。一般而言，中觀風險表現形式多樣和狀態各異。具體而言，融資的風險多為社會資本承擔，但是項目主導方和面對公眾詢問的卻是政府，政府需要為體育場館建設失敗承擔相對應的責任。為此，政府不能忽視融資風險而帶來的政治損失。配套風險則多半因為配套的不健全導致項目進程受阻，甚至后期運營無法達到預期。維護風險分為項目建設階段的技術風險和交付后期的運營風險兩大部分組成。程序風險可以理解為與社會資本的工作往來互動中，政府部門內部的程序是否合規和遵規，社會資本方的行為是否合法。運營風險是指體育場館建設后收益的多少，而對于政府來說，合作方運營的好壞不僅僅關系到PPP模式的可持續發展，還關系到體育場館后續的經營開發與管理。

（三）微觀上的監管風險、投機風險和管理風險

PPP模式下體育場館微觀風險是指由于參與各方直接導致的風險，是一種合作雙方的“屬人”風險，即是合作雙方的具體行為導致的風險。這樣的風險從始至終隨時可能發生發展，伴隨著項目的進行而存在，但這類風險由于主觀性較強，多數通過強化管理可以規避。體育場館PPP模式下的監管風險主要是對權力的監管，體育場館的公共屬性要求整個項目的建設中離不開監管，但是這種監管只能在合理的范疇之內，合理的監管可以使雙方互相補位，優勢互補，而“越位”的監管可能會造成項目的損失甚至夭折。投機風險是指參與PPP的各方運用規則的漏洞或者信息的不對稱，采用一些灰色手段實現利益最大化的行為而造成的風險。技術管理風險與體育場館建設初期和后期的運營使用緊密相關，一般而言由技術帶來的風險應有合作雙方共同承擔。

二 PPP模式下體育場館風險博弈治理框架

PPP模式下體育場館風險博弈治理是為了實現項目管理的經濟效益和社會效益，促成項目的可持續性發展。然而，公私雙方的利益取向差異會導致項目合力產生一定的偏差，因而需要通過風險博弈治理來促進項目效率的提高。

（一）風險的分配

PPP模式下建設體育場館的主體，即政府和建設方雙方公平的分配風險是平等合作的基礎。劉麗云曾將風險分為事前風險和事后風險兩類，并認為對風險進行有效的控制和治理將對PPP項目的順利進行發揮著重要的作用。[4]我們認為，無論風險怎么分類，風險的合理分配是發揮彼此優勢，降低風險發生率，確保體育場館的建設順利進行的關鍵。具體而言，PPP體育場館建設風險分配應考慮以下幾個方面：

第一，按照“誰擅長，誰管理”的原則合理進行風險分配。體育場館建設風險分配原則可按照PPP項目風險誰最能管控風險誰管理。除此，雙方還要協調彼此協助控制風險的具體方式和時間。如明確風險后，考慮誰去管理風險到如何預防和最小化風險。Sulafa和Stephen研究指出此類原則的分配具有可管理性、適宜性和清晰性三個特征。[5]

第二，實現風險分配動態化。PPP體育場館建設周期長，社會經濟內外部環境變化大，風險具有變換性，這就要求雙方的風險分配方案中應有動態的風險分配機制。通過查閱相關資料，我們發現任何PPP項目的劃分都不是最初分配而成功的，基本上都經過反復的協調磋商后根據彼此的比較優勢進行二次分配。初次分配一般按照彼此分工領域進行風險管控，當風險超預期或者發生外部環境變化時二次風險分配動態化也就尤為重要。

第三，風險分配共擔原則。無論是按照“誰擅長、誰管理”，還是動態化分配原則進行風險劃分，這都不是為了區分責任。事實上，PPP體育場館項目一旦發生任何風險，造成的損失都是雙方的，也就是俗話說的“結果對等”。為此，PPP體育場館建設的風險分配，實質上是在風險分配基礎上的風險共擔。

（二）風險的利益博弈

PPP體育場館建設的公私雙方既有利共享，也有風險共擔。從博弈論的角度來看，都想盡可能享受利益而減少對風險的承擔。因而，PPP體育場館建設的公私雙方利益博弈的基礎也就存在了事實的基礎。從研究的角度來看，通過雙方博弈的推演，協調雙方治理風險不僅可以使雙方的利益得到合理的分配，還能夠讓彼此承擔風險的選擇做到最優。為此，通過利益博弈角度來分析風險治理框架也就不可或缺。

從PPP體育場館建設的最優模式來說，公私雙方的目標需要一個均衡點，即社會效益和經濟效益的均衡模式。就實質而言，在時空范圍內，經濟效益和社會效益此消彼長要大于共同增長的可能性，這種均衡模式是一種公私雙方的合作博弈。具體來說，這樣博弈結果一般是以雙方博弈的均值而決定的。在PPP體育場館建設中公私雙方在各自利益的追求中與彼此的付出成正相關，與創新型的投入成負相關。究其原因，因為PPP體育場館建設中社會資本的搭便車現象，主要體現在政府的激勵措施不具體時，社會創新動力可能會下降。這也正如王曉彥所認為的PPP合作模式的治理失靈現象是不可避免的，只有把公共利益作為雙方的最終目標，才會實現這種治理方式達到善治的結果。[6]

三 PPP模式下體育場館建設風險治理體制策略

多元風險的產生和衍生、社會經濟生活中的趨利追求以及錯綜復雜的關系網絡都決定了體育場館PPP模式充滿了合作與沖突。新的合作模式要求政府創新管理方式，提高監管效率，減少成本支出。林立宏認為傳統的單邊治理模式已經無法滿足PPP模式的發展需求，PPP模式治理開始轉變為多邊治理體系。[7]為此，政府與社會共同搭建的風險治理體制也就尤為重要。

（一）引入第三方監管，加強監管治理時序安排

在體育大國向體育強國轉變的歷史背景和各地運用PPP模式興建體育場館的視閾下，政府部門對PPP模式體育場館建設是一項復雜的系統工程。治理的內容既要包括宏觀、中觀和微觀的風險，又要涵蓋相關部門的統一配合與協調。尤為重要的是引入第三方監督，充實監管治理能力。PPP模式體育場館監管治理在時間上分為事前監管、事中監管和事后監管。事前監管的內容一般為項目的發起、識別和準備階段。這一階段的監管是保證PPP模式體育場館建設的合法性審視，風險管理預測、市場資本預估、輿論管理測試以及風險分配機制的設計等。事中監管，通常是在PPP體育場館的建設工期內，這一階段的監管內容主要是監管社會資本合作方的進度行為。事后監管的內容為體育場館驗收、財務審計核算、資產移交運營管理和管理經驗總結等內容。

（二）運用關系治理，適應社會文化需求

治理關系在我國會受“關系文化”的影響，大致可以分為關系治理與非關系治理。因此，我們并不是否定關系治理。事實上，非關系治理建立在契約精神之上，目標在于通過制度安排的方式控制雙方的投機行為。相較于一般的PPP項目，體育場館類項目存在著大量溝通，難免存在文字描述的不夠精確，歧義的產生再所難免。合作雙方在降低各種可能的風險或采取模糊條款和彈性條款，由此解決的方法就是關系治理。

（三）過程民主公開，增強社會監督效用

PPP模式下體育場館項目的經濟性與公益性要求項目過程的政治民主性與透明公開。換言之，無論政府部門和企業間怎么分配風險，政府在從招標到運行過程中都處于支配地位，貫穿項目始終都有政府。這就要求政府要最大可能地實行民主公開機制，并依托社會各種媒體進行社會監督管理，保證PPP體育場館建設的程序正義，保障項目的正常發展運行。

（四）選擇運作方式，提高項目實施效率

盡管在不同的行業都有PPP的運作模式參考研究，但體育場館建設的行業特殊性要求主管部門還是要對運作方式進行選擇時，要將各類客觀因素與現實條件相結合。對于具體實施的體育部門來說，合理運用PPP的相關運作類型，清晰運作方式設計路徑，最終選擇最適合建設項目的PPP運作方式。

（五）合理回報機制，激發社會參與動力

PPP模式下體育場館項目本身的公益性決定了政府需要控制建設方的合理回報，即一方面保證社會資本的趨利性能夠追逐到合理的利，也要防止社會資本利用特許機制獲取超額利潤。從表面上看，是政府與社會資本的對立矛盾，其實質就是政府在為民爭利。為了實現這一目標，政府要在選擇合適的運作方式下創新新的補償回報機制。

四 結論

本文從PPP項目的風險分析、公私雙方博弈分析到提出治理體制安排，探討PPP模式下體育場館風險治理研究。相較于以往的體育場館PPP下風險研究，以利益雙方的博弈進行分析嘗試，為PPP體育場館風險治理提供了更多的研究視角，同時也讓PPP體育場館除了從工程技術外的治理有了新的依據。