環境行政公益訴訟原告主體資格擴大研究

展振宇

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266000)

當前，隨著檢察機關環境行政公益訴訟原告主體資格的確立，檢察機關在保護環境公益方面發揮的作用也愈加重要，實踐中檢察機關提起的環境公益訴訟的數量也越來越多，檢察機關正成為環境公益訴訟中一支最重要的力量。這種狀況與環境行政公益訴訟原告主體資格的限制有很大關系，因為在環境行政公益訴訟中，有資格提起訴訟的原告只有檢察機關。

與此同時，人們的環保意識也在不斷提高，專業化的環保社會組織數量也不斷增長，有關環境公益訴訟的案件數量也呈逐年上升的趨勢。在這樣一種背景下，將環境行政公益訴訟主體資格限制為檢察機關就顯得過于狹窄。社會團體在民事公益訴訟中還享有提起訴訟的原告資格，為什么在同樣涉及到公益的行政公益訴訟中就不被納入到原告范圍中呢？針對此問題，本文試對環境行政公益訴訟主體資格的擴大進行探討。

1 環境行政公益訴訟原告主體資格現狀分析

1.1 環境行政公益訴訟原告資格的唯一性

近年來，隨著全社會環保意識的不斷提高以及環境公益的保護越來越受到重視，有關環境公益訴訟的案件數量也呈逐年上升的趨勢。隨著實踐探索，環境公益訴訟制度也愈加完善。與此同時，我國在最新的《中華人民共和國行政訴訟法》①(以下簡稱《行政訴訟法》)和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)中規定，檢察機關可以作為原告提起環境行政公益訴訟，并被確立為唯一主體。此舉讓環境公益得到了更好的保護，極大地改善了當前環境污染所造成的一系列社會問題。作為立法確立的唯一起訴主體，檢察機關在更好地維護受損的環境公益的同時，隨之而來也產生了一系列的問題。

1.2 檢察機關作為唯一原告主體引發的問題

1.2.1 檢察機關的獨立監督地位難以保障

檢察機關雖然是國家監督機關，與地方政府并沒有隸屬關系。但是不得不說，實踐中檢察機關在面對當地政府或者其他行政機關時，其獨立性會受到一定的影響。例如：地方政府為了推動本地經濟發展，進行招商引資，如果被引進的企業存在排放污染物導致環境污染時，就會產生當地經濟利益和環境利益的沖突問題，當地政府及其行政機關根據當地實際發展狀況可能更傾向于選擇經濟利益。在這種情況下，地方檢察機關提起環境行政公益訴訟的意愿可能會受到當地政府的影響。在實踐中，當案件涉及到對當地經濟發展有重要影響的企業時，甚至還存在地方檢察機關負責人在作出決定之前向政府領導“作匯報”的現象。

1.2.2 檢察機關作為唯一主體具有消極性和滯后性

檢察機關作為國家機關，其不僅是環境公共利益的代表，也是國家經濟利益和其他方面利益的代表。在注重經濟發展的時代，即使有時以環境利益作為犧牲也實際上符合了檢察機關的利益。同時，檢察機關和相關的行政機關可能在某些利益上具有一致性，這也會使得行政機關在提起環境行政公益訴訟的意愿更加消極。若檢察機關發現環境問題便提起環境公益訴訟，很可能會與當地政府產生矛盾，從而使其獨立性受到影響。由此可見，檢察機關發現環境問題而提起環境行政公益訴訟的積極性必然不高。

檢察機關并不是環境問題最直接的感受者。環境污染是一個從量變到質變的過程，環境污染的初始階段所造成的影響只是區域性的，只有環境污染事發地居住的民眾才能最直接地感受到。無論是從檢察機關所在的地理位置來看，還是從環境行政公益訴訟的具體工作人員來看，檢察機關都不可能在第一時間發現轄區內發生的環境污染問題。往往是環境問題發生了質的變化，造成了較為嚴重的污染破壞時，檢察機關才可能予以關注。此時即使提起環境行政公益訴訟，也只能是對已經造成的環境破壞進行彌補，而防止環境破壞更加有效的預防措施并不能發揮其相應的作用。

1.2.3 司法公正難以保障

在公益訴訟程序中，檢察機關的角色具有雙重屬性：一方面其屬于公益訴訟的適格當事人，理應享有當事人應有的訴訟權利和義務；另一方面又兼具法律監督者的角色，其有權對訴訟的公正性以及法院裁斷的客觀性進行監督。[1]這種角色的雙重性如果把控不當，就會出現檢察機關以適格當事人的身份行使法律監督權的現象。而任何人參與到關涉自己利益案件的評判中，都不能保證取得絕對公正的結果。

從理論上來說，參與訴訟的主體是具有敗訴可能性的。如果某個訴訟主體連敗訴的可能都沒有，那訴訟活動也就違背了公正性與公平性的本質。檢察機關作為公益訴訟人參與到環境行政公益訴訟中，同樣也是具有敗訴風險的，也是會要承擔相應的敗訴責任的。可是就目前正在實施的行政公益訴訟的各項規定中，都沒有明確規定檢察機關的敗訴后果，從訴權的平等性和訴訟的完整性來講顯然是不合理的。[2]

結合實踐來看，檢察機關提起的環境行政公益訴訟的判決，幾乎找不到被訴行政機關勝訴的案例。檢察機關勝訴率如此之高，加上法律并沒有規定明確的敗訴后果，恐有違司法的公正性。

2 環境行政公益訴訟主體擴張的正當性分析

2.1 社會組織和公民個人的廣泛性

我國現在具備環境公益訴訟資格的環保社會組織超過700家，而專門從事環保方面工作的社會組織超過了6 500家，而因為環境破壞受到影響的公民個人則數量更加龐大，往往是以群體的形式出現。龐大的數量基數意味著他們在發現環境問題時會比檢察機關要更加及時。前文已述，環境污染和破壞是一個由量變到質變的過程，檢察機關發現環境問題時，往往已經產生了嚴重的損害后果，只能通過事后修復的方式來彌補環境污染所造成的破壞。社會團體和公民個人分布的廣泛性可以使得環境損害在初始階段就被發現，如果公民和社會組織享有環境公益行政訴權，就可以根據相應程序行使預防措施，以避免環境損害的擴大，這也豐富了環境污染治理與保護的選擇和路徑。

2.2 社會團體和公民個人的積極性

與檢察機關相比，社會團體和公民個人的自身利益與環境公共利益的聯系更加緊密。在發現環境污染之后，相關居民第一時間想到的是污染是否會對自己的生活或者工作造成影響，而相應地環保社會組織則會認為制止該污染是自己的責任。各方雖然目的不同，但都有積極的意向來阻止環境污染的發生。而檢察機關在此過程中則會顯得主動性不足。由于環境行政公益訴訟是一場自上而下的改革，在推行過程中，會出現地方檢察機關參與度不夠的現象，這與檢察機關自身利益與環境公共利益聯系不緊密也具有一定的關系。上級檢察機關精力不足，下級檢察機關缺乏直接參與，導致環境公益訴訟制度的推行遲緩。[2]對于環境的保護，還需要更加積極主動的讓其他主體扮演一定的角色。

2.3 社會團體與公民個人與檢察機關具有互補性

雖然檢察機關在提起環境行政公益訴訟上的主動性、利益關聯性等方面較其他主體存在劣勢，但檢察機關在環境行政公益訴訟中的地位卻是難以取代的。在環境行政公益訴訟中，被起訴的主體是相關的行政機關，公民個人處于弱勢地位，而相關的社會組織在經濟能力、組織能力上也參差不齊。面對有組織性、有權威性的行政機關，單純由公民和社會團體提起環境行政公益訴訟顯然是不夠的。而檢察機關作為國家機關，不論是在權威性、取證能力還是專業程度上都是其他主體不能比擬的。環境公益訴訟的最終目的是為了保護環境，所以為了最大限度地保護環境，防止環境遭到破壞，就要合理地拓寬行政訴訟參與主體的渠道，將環境行政公益訴訟主體進行擴大，以彌補單個主體的缺陷，使各個主體在訴訟活動中起到互補作用。

3 環境行政公益訴訟主體擴張的方式探索

確立了環境行政公益訴訟主體擴張及正當性之后，探討對環境行政公益訴訟主體的擴張方式更具有重要意義，這也決定著環境行政公益訴訟制度在我國未來的發展前景。

3.1 原告主體的適度擴張

環境行政公益訴訟原告主體的擴張，并不意味著要將所有主體全部納入到此范疇中來。目前享有原告資格的主體只有檢察機關，如果直接將全部公民個人和社會團體全部納入到有資格提起訴訟的范疇中，必然會出現濫訴現象或者“搭便車”的現象。此舉必然增加法院的訴累，也不利于公益訴訟制度的發展。

雖然目前學者都主張對原告主體進行適度擴張，但是對適度擴張的對象卻存在著諸多不同主張。有學者主要論證公民參與環境行政公益訴訟可能性[3]；有學者基于訴權客觀化理論，主張將一部分公民、法人和社會組織納入其中(只要能證明具體行政行為客觀上侵犯其合法權益即可)[4]；有觀點基于我國現狀，提出將檢察機關作為第一、主要順位的原告，將社會組織作為第一順位原告，將社會次要個體作為第二順位原告。[5]

雖然一定的公民和社會組織的個人利益與社會利益具有緊密的關聯，但在主觀訴訟模式中，要想真正成為公益訴訟的主體，其必須是公共利益的代表。檢察機關之所以有權提起環境行政公益訴訟，也是因為它是以法律授權的方式獲得了環境公共利益代表人的資格。在我國以主觀訴訟為主導的訴訟模式中，其他主體要想獲得同樣的原告主體資格，唯一的路徑就是需要證明其代表環境公共利益。

如此看來，專門的環境保護組織是可以納入到原告資格擴張范疇中的。環境保護組織通過法律認可的方式成立，以其章程宣稱其存在的宗旨就是為了保護環境，可以說環境公共利益就是其“個體利益”。從必要性上分析，環保社會組織具備從事環境工作的經驗，具備一定的專業性、訴訟能力和證據收集能力，又具備較之于檢察機關更強的積極性，可以與檢察機關產生互補作用。所以，在我國以主觀訴訟為主導的當下，應該將環境行政公益訴訟的主體適度擴張到從事專門環保活動的環保社會組織。

3.2 設置前置程序

將環保社會組織納入到環境行政公益訴訟主體之后，在程序設置上可以參照檢察機關作為原告主體的模式，即優先啟動前置程序，提出類似于檢察機關檢察建議的訴訟，如果行政機關在訴前程序中沒有履行職責或者未有效阻止環境破壞或者環境修復，則相關環保社會組織才有資格提起訴訟。

訴訟前置程序并不應該專門為檢察機關設計，為環保社會組織提起訴訟設置前置程序存在理論依據和現實必要。從理論上來說，司法救濟的核心是對私益的救濟，環境公益行政訴訟的目的是為了防止生態破壞或者恢復生態功能，屬于對環境公共利益的維護，這原本屬于環境行政機關的職責，是行政機關實現行政權的體現，并不屬于司法救濟的范疇。事實上訴權是以私益訴訟為基礎，以被訴訟行為對當事人造成不利為前提條件的。公共利益原本不是訴權的客體，但由于其也具有保護的必要性，所以國家在其受到侵害時，賦予了公益糾紛在訴訟上的可行性。[6]因此，在利用司法權對環境公共利益進行救濟時，需要行政機關的行政權完全實現為前提。在環境行政機關運用行政措施能夠救濟環境公共利益時，司法權就沒有介入的必要。[7]前置程序的設置，就是希望行政機關能夠完全行使行政權，履行維護環境公共利益的職責。

程序的設置同樣存在著實踐上的必要性。環境行政公益訴訟的目的是保護受損的環境公共利益，越早著手進行，就越有利于環境公共利益的保護。一旦進入訴訟程序，在參與訴訟活動、等待判決結果的過程中，環境污染修復工作很可能會陷入停滯，環境損害也有繼續擴大的可能，這顯然與環境行政公益訴訟的目的相違背。而前置程序的設置能夠最大限度保證環境保護的及時性。同時，對于環境工作的修復和治理，相關行政機關較之司法機關具有更強的專業性，作出的補救方案可能會更加行之有效和切合實際。出于對行政機關的信賴和尊重，也應該給與行政機關補救其失職行為的機會。因此前置程序是環境行政公益訴訟不可或缺的一部分，無論是檢察機關還是環保社會組織，在提起訴訟之前，都要向相關行政機關提出相應報告或者檢察建議，如果行政機關仍沒能履行自己的義務，則可以向人民法院提起訴訟。

3.3 構建合理的多元主體訴訟機制

雖然有權提起環境行政公益訴訟的主體只有檢察機關及環保社會組織，但是也不應該忽略其他主體在環境保護中所能起到的積極作用。公民個人是環境損害最直觀的感受方，其發現環境問題的及時性、對環境利益維護的積極性應該加以利用。況且加強公眾參與，可以對行政機關的具體行政行為起到更好的監督作用。因此，公民個人發現環境問題之后，可以告知相關環保機關或者向檢察機關舉報。公民向檢察機關舉報環境問題，檢察機關應當積極考察現實情況。若公民對檢察機關的行為存在異議，可以對檢察機關的行為向相關機關提起復議，以便更好地讓公民發揮監督者和環境問題發現者的作用。

另外，對于不同主體就同一事實向行政機關提起環境行政公益訴訟應作具體分析。如果某一主體在提起訴訟時，發現該侵權行為已經由其他主體提起，如果法院拒絕后這一主體參與訴訟，環境利益便無法得到最大化的保護。對此，在某一主體提起訴訟時，法院應進行公告，設置一定的公告期，在公告期內若其他主體有同樣的訴求，或者想要針對同一個行為提起訴訟，則可以聲明加入此次訴訟中，法院可以將其列為共同原告參與訴訟活動。

4 結語

為了更好地保護環境，對環境行政公益訴訟的主體進行一定擴張具有必要性。縱觀世界各國，僅規定檢察機關具有環境行政公益訴訟資格的國家并不多，無論是公民還是社會團體，在國外都能夠成為環境行政公益訴訟的主體。在我國以主觀訴訟為主導的行政訴訟中，將環境行政公益訴訟的主體適度擴張到環保社會組織是具備現實合理性的。但是要想真正解決環境問題，遏制目前我國環境污染高發現象，環境行政公益訴訟的主體在未來還需要進一步擴張。

注釋：

①《行政訴訟法》第二十五條：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護……負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為……行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟.

②《檢察公益訴訟解釋》第二十一條：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護……負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為……行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟.