新時(shí)代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力研究

李存發(fā)，季福田

(中共菏澤市委黨校政法教研室，山東 菏澤 274032)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是國家治理的一場深刻革命。他多次在講話中要求領(lǐng)導(dǎo)干部“謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式”，“學(xué)會用法治思維和法治方式做好治國理政各項(xiàng)工作”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確指出：“各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。”[1]今年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上，他再次強(qiáng)調(diào)：“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作。”提升法治素養(yǎng)、提高法治思維能力、增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的必修課。

一、新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的內(nèi)涵

對法治思維內(nèi)涵的認(rèn)識和理解可謂見仁見智。一般說來，法治思維系指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀思考問題的思維模式。簡單地說，符合法治精神的思維模式就是法治思維[2]。這種思維將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運(yùn)用法律手段解決問題。法治思維的內(nèi)涵包括但不限于以下幾點(diǎn)：

(一)規(guī)則性思維

法治是法律之治、規(guī)矩之治，而非長官意志之治。沒有規(guī)矩不成方圓，治理國家和社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。凡事都要先有規(guī)矩，而且要有完善的規(guī)矩，而法律就是最大最重要的規(guī)矩。這次新冠肺炎疫情就充分說明完善法律制度的重要性。雖然之前我國已經(jīng)出臺了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是新冠肺炎疫情的暴發(fā)與快速傳播也暴露出法律制度建設(shè)的一些短板和不足。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善懲罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。”[3]我們必須抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

(二)合法性思維

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、辦事情，必須從是否合法作為出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)法律對某一事項(xiàng)有明確規(guī)定時(shí)，就要按法律規(guī)定辦事，不能繞開、不能變通；當(dāng)法律對某一事項(xiàng)沒有明確規(guī)定時(shí)，也要嚴(yán)格遵循法律原則辦事，既不能法無授權(quán)亂為，也不能法定職責(zé)不為。如我國在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定，國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，對即將發(fā)生或者可能發(fā)生的疫情及時(shí)發(fā)布相應(yīng)級別的警報(bào)、決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。但此次疫情早期，在“是否有醫(yī)護(hù)人員感染”“是否人傳人”等關(guān)鍵問題上，有關(guān)地方政府主管部門未能依法、及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會公布信息，有關(guān)地方政府也未能依法預(yù)警，“有法不依”對這次疫情蔓延有非常重要的影響。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)強(qiáng)化法治思維，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，始終在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控、維護(hù)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。

(三)平等性思維

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。不能堅(jiān)持法律面前人人平等原則，就談不上法治。但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著“選擇性執(zhí)法”等違背這一原則的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象使法律失去權(quán)威和公信力。當(dāng)法律成為執(zhí)法者手中不可捉摸的工具時(shí)，法律也開始走向虛無，長而久之，尊法、畏法、守法的觀念淡化，法律的引導(dǎo)、教育、規(guī)范作用消失[4]。因此，如果領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不能遵守平等原則，那么必然導(dǎo)致人們對法律的不信任、對政府的不信任，還可能會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

(四)程序性思維

程序是我們解決問題的路徑、步驟，程序公正是實(shí)體公正的前提和保證。如果缺乏程序制約，權(quán)力必然導(dǎo)致偏私和腐敗，只有通過公正的程序，權(quán)力才最可能實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。“正義不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”[5]這就意味著當(dāng)程序公正與實(shí)體公正沖突時(shí)，法治思維要求程序優(yōu)先，只有程序優(yōu)先才能保障獲得普遍性的實(shí)體公正。但程序絕不是“走形式、走過場”，程序還應(yīng)符合正當(dāng)原則。不論是解決糾紛還是作出重大決策，領(lǐng)導(dǎo)干部不能滿足于“程序上沒有問題”，還要學(xué)會通過正當(dāng)程序正確行使權(quán)力。

(五)權(quán)責(zé)性思維

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責(zé)任，絕不允許出現(xiàn)執(zhí)法和司法的“空擋”。權(quán)責(zé)性思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部“法定職責(zé)必須為”。法律賦予領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)干部就必須行使，公權(quán)力不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓，不存在選擇的余地。而且，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，權(quán)力主體與義務(wù)主體完全一致，誰享有權(quán)力，誰就擁有義務(wù)，不履行義務(wù)或者履行義務(wù)不到位，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、新時(shí)代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的必要性

法治之重，重在關(guān)乎黨和國家生死存亡，關(guān)乎人民群眾的福祉和切身利益；法治之難，難在歷史的羈絆、現(xiàn)實(shí)的約束和改革所面臨的諸多障礙；法治之要，要在領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員能夠不斷提升法治思維能力，能夠身先士卒、以上率下厲行法治。

(一)新時(shí)代要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備法治思維能力

黨的十九屆四中全會把“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”上升為我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度之一。市場經(jīng)濟(jì)的突出優(yōu)勢就是資源配置效率高，能夠最大程度地發(fā)揮市場主體的積極性，但是，市場經(jīng)濟(jì)也有劣勢，市場主體為了獲得最大利潤，可能實(shí)施商業(yè)賄賂、虛假宣傳、合同詐騙等違法行為，這就必須通過法治來保障公平競爭、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序。另外，市場本身具有自發(fā)性、盲目性、滯后性等劣勢，只讓市場“看不見的手”發(fā)揮作用顯然不行，還必須進(jìn)行宏觀調(diào)控，即必須發(fā)揮政府這“看得見的手”的作用。但是，宏觀調(diào)控要取得實(shí)效，也必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行，無論運(yùn)用財(cái)稅調(diào)控、金融調(diào)控、產(chǎn)業(yè)調(diào)控、價(jià)格調(diào)控等哪種具體調(diào)控手段，都應(yīng)貫徹調(diào)控法定原則，不僅對各類調(diào)控主體及其具體調(diào)控權(quán)作出明確規(guī)定，還應(yīng)對調(diào)控程序作出具體規(guī)定[6]，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以切實(shí)保障市場主體的合法權(quán)益，切實(shí)保障市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。法治是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是我國目前治國理政的基本方式，所以新時(shí)代要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備法治思維能力。

(二)人民群眾對美好生活的向往要求領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維能力

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，人民群眾不再滿足于解決溫飽問題，也不再滿足于基本的教育、文化娛樂，其權(quán)利意識、自主意識和民主參與意識逐漸增強(qiáng)，對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出了更高的要求，他們希望更加充分、更加有效地行使憲法和法律賦予的權(quán)利。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須提升法治思維能力，依法履行職責(zé)、行使職權(quán)，不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。另外，隨著依法治國方略的推進(jìn)，群眾的法治意識普遍提高，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的現(xiàn)象越來越普遍，強(qiáng)權(quán)命令、長官意志等簡單粗暴的做法越來越不適應(yīng)新時(shí)代的要求。群眾法治意識的提高，也促使領(lǐng)導(dǎo)干部在深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的過程中，提升運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。

(三)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的修養(yǎng)必須提高法治思維能力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)既可以起到關(guān)鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。建設(shè)法治中國，公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部起關(guān)鍵作用。但是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念和依法辦事能力還不能適應(yīng)全面依法治國的需要。譬如，目前仍有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念還屬于人治思維模式，將公權(quán)力凌駕于法律之上，以言代法、以權(quán)壓法，把法律拋于腦后，重政策輕法律，唯長官意志行事；漠視公民合法權(quán)利，在法無授權(quán)的情況下隨意侵犯公民私權(quán)利；以身份為標(biāo)志、以特權(quán)為核心，將人情、關(guān)系置于法律之上，搞選擇性執(zhí)法。此外，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識儲備較少，法治實(shí)踐更是缺乏，運(yùn)用法治方式處理問題的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)依法治國的需要。“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。領(lǐng)導(dǎo)干部作為全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，必須帶頭尊法學(xué)法守法用法，給群眾樹立好的榜樣，使廣大人民群眾自覺成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

三、新時(shí)代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的路徑

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法守法用法，重在付諸實(shí)踐、知行合一，不斷提高運(yùn)用法治思維、法治方式解決問題的能力。

(一)不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)

習(xí)近平總書記要求對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，從其踏入干部隊(duì)伍的那一天起就要開始抓，教育引導(dǎo)他們把法治的“第一粒扣子”扣好。領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)法治素養(yǎng)，必須樹立法治思維，首先要多涉獵相應(yīng)的法律知識，只有把法律法規(guī)學(xué)好了，才能自覺轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的行為規(guī)范，才能依法決策、依法執(zhí)政、依法行政。其次要完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)理論中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課。

(二)強(qiáng)化法治實(shí)踐歷練

學(xué)習(xí)的目的在于運(yùn)用。法律知識不與實(shí)踐相結(jié)合，就不能真正用法律解決問題，也不會真正提升法治思維能力。領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)踐中，一要多研討案例，對媒體上出現(xiàn)的一些典型案例仔細(xì)分析，借鑒過來為我所用。二要運(yùn)用法律手段解決實(shí)踐中遇到的問題。法律法規(guī)確實(shí)很多，領(lǐng)導(dǎo)干部不可能全部掌握，關(guān)鍵看是否擁有用法律手段解決問題的意識。如果領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識不足，那么可以聘請法律顧問、咨詢專業(yè)人士，只要經(jīng)過多次法治實(shí)踐，法治思維能力必然會提升。如我國《行政訴訟法》要求被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，就是一項(xiàng)既能改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠面對面聽取群眾意愿和呼聲，又能提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要舉措。

(三)對違法行為及時(shí)問責(zé)

領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中要經(jīng)常分析自己的行為是否符合法律要求，不論是程序上，還是實(shí)體上，只有符合法律要求的才能去做。但是，動員千遍不如問責(zé)一次。要想養(yǎng)成法治思維習(xí)慣，關(guān)鍵是要對領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為及時(shí)予以問責(zé)，充分發(fā)揮法律的懲罰和預(yù)防作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部對法律懷有敬畏之心，使其始終牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，從而形成運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的習(xí)慣，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地遵守法律、依法辦事。

(四)積極參與法律法規(guī)及規(guī)范性文件的立改廢釋工作

由于法律具有指引、強(qiáng)制等作用，它對我們每個(gè)人的行為都有規(guī)范作用，良法能夠促進(jìn)社會的和諧發(fā)展，惡法則成為社會發(fā)展的桎梏。習(xí)近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。1978年黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)有法可依，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)法律不完備。2014年黨的十八屆四中全會提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，強(qiáng)調(diào)的是在完善立法的基礎(chǔ)上提高立法質(zhì)量。盡管大部分領(lǐng)導(dǎo)干部不能親自參與對法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，但不少領(lǐng)導(dǎo)干部卻能夠參與政府規(guī)范性文件或部門規(guī)范性文件的制定清理工作，領(lǐng)導(dǎo)干部參與立法或制定、清理規(guī)范性文件的過程，既是一個(gè)學(xué)習(xí)法律知識的過程，也是一個(gè)提高法治思維能力、進(jìn)行法治實(shí)踐的過程。

(五)要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向

用人導(dǎo)向最重要、最根本，也最管用。要把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，把嚴(yán)守黨紀(jì)、恪守國法的干部提拔重用。在相同條件下，要優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，對于法治觀念淡薄，在決策、執(zhí)行過程中有法不依，濫用職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部，堅(jiān)決不予提拔重用。堅(jiān)決杜絕在干部選拔、任用、考核、晉升等方面，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而輕視甚至忽視法治素養(yǎng)的現(xiàn)象。必須從兩個(gè)方面完善干部考核評價(jià)體系，一是要用法律的標(biāo)尺審視考核指標(biāo)是否科學(xué)、是否合法，不斷提高干部考核工作的科學(xué)化水平；二是要在考核指標(biāo)中增加法治的權(quán)重，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的意識。

(六)正確認(rèn)識法治與政策、改革、發(fā)展的關(guān)系

首先，要正確處理法律與政策的關(guān)系。一方面，要運(yùn)用黨的政策指引法律的制定和實(shí)施，必要時(shí)，應(yīng)及時(shí)通過法定程序?qū)Ⅻh的政策上升為法律；另一方面，黨的政策不能違背法律原則，要切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

其次，要正確處理法治與改革的關(guān)系，要努力做到“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”。一方面，法治是需要在改革進(jìn)程中不斷完善的法治。中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但還是一個(gè)“毛坯房”，需要進(jìn)行“精裝修”，需要根據(jù)新實(shí)踐、新要求不斷進(jìn)行修改完善[7]。另一方面，我國當(dāng)前的改革應(yīng)當(dāng)在法治之下有序、漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)。那種借改革之名行違法亂紀(jì)之實(shí)的做法顯然是錯(cuò)誤的。改革必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，重大改革必須于法有據(jù)。

再次，要正確處理法治與發(fā)展的關(guān)系。法治是可持續(xù)發(fā)展的保障，發(fā)展必須是在法治之下的發(fā)展。只有法治才能保障市場主體公平進(jìn)入市場；只有法治才能保障市場主體在統(tǒng)一的規(guī)則下公平有序競爭；只有法治才能保障市場主體的財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益得到保護(hù)；只有法治才能充分發(fā)揮市場的能量，同時(shí)保障市場經(jīng)濟(jì)沿著正確的方向發(fā)展。