菏澤市村級集體經濟發展路徑研究

黃 超

(菏澤市委政研室，山東 菏澤 274020)

一、發展菏澤市村級集體經濟的重要意義

菏澤市地處魯西南，是山東省經濟發展相對比較落后的地區。截至2019年末，菏澤實現地區生產總值(GDP)3 409.98億元，人均地區生產總值38 867元，可比增長6.0%，但橫向比較來看，同濟南(人均GDP 106 416元)、青島(人均GDP 124 282元)等較為發達的地區仍有一定差距。2013年11月26日，習近平總書記視察菏澤時強調：“農業這個優勢不能丟，要繼續鞏固加強”。2019年9月，山東省委書記劉家義主持召開菏澤鄉村振興工作推進會時指出：“山東區域發展最大的短板在菏澤，菏澤發展最大的短板在鄉村”。為了補齊鄉村發展這個“短板中的短板”，菏澤市村級集體經濟發展受到各級黨委政府的高度重視。2020年作為全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，菏澤市靶向發展村級集體經濟意義重大。

發展村級集體經濟是脫貧攻堅工作的重要抓手。根據2019年菏澤市國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，菏澤市農村居民人均可支配收入14 176元，低于山東省人均水平。目前，菏澤市仍有61.4萬人享受脫貧政策，需要兜底幫扶的人口超過30萬人，菏澤市脫貧攻堅工作的壓力相對較大。同時，2020年中央一號文件指出，必須攻克脫貧攻堅最后堡壘，對于“三農”領域問題需要特別重視，特殊短板必須補上。為能圓滿完成脫貧攻堅的目標，攻克最后堡壘，做到“脫真貧、真脫貧”，必須發揮村級集體經濟的“抓手效應”。牢抓村級集體經濟發展，發揮“帶動效應”，實現脫貧工作由“輸血”到“造血”的轉變[1]，由面及點，實現由整體帶動個體發展。在村級集體經濟發展壯大的基礎上，增加農民經營性收入占比，提高農民可支配收入，助力打贏脫貧攻堅戰。

發展村級集體經濟是農村基層黨組織運轉的重要保障。農村基層黨組織是落實農村各項工作的“戰斗堡壘”，是村集體發展壯大的“帶頭雁”“領頭羊”，其高效運轉不僅能夯實黨的執政根基，更能進一步繁榮村集體。村級集體經濟作為農村基層黨組織建設的引擎之一，對農村基層黨組織的基礎建設起著至關重要的作用。發展壯大村集體經濟能夠不斷加大組織基礎建設力度，提高物質保證程度，突破農村“有心干事，無錢辦事”的難題。同時，發展壯大村集體經濟能夠促進基層黨組織戰斗力的提升，從而進一步帶動村集體發展，實現農村穩定。

發展村級集體經濟是實現鄉村振興的重要舉措。黨的十九大報告首次提出了實施“鄉村振興戰略”，次年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，確保鄉村振興戰略落實落地。為了從根本上解決好“三農”問題，保證鄉村振興戰略穩步實施，村級集體經濟的發展與壯大是關鍵舉措，也是必經之路[2]。只有真正實現了鄉村集體經濟的發展，才能為鄉村其他各項工作的開展奠定良好的經濟基礎，才能促進村集體產生謀求進步發展的自主能動性，進而調動廣大村民的積極性，為鄉村全面振興注入活力，達到“強農業、美農村、富農民”的目標。

二、菏澤市村級集體經濟發展模式及存在的問題

(一)菏澤市村級集體經濟發展模式

通過走訪調研，發現菏澤市村級集體經濟發展較過去有明顯進步，但仍存在部分農村集體經濟結構不合理，收入來源渠道較窄，經營性收入占比較低，可持續發展后勁不足的現象。根據村級集體經濟收入實現形式，大致劃分為以下三種模式。

1. 資產租賃型

“資產租賃型”是指將村集體資產對外承包、租賃，并收取租賃費的運營模式[3]。由于歷史原因，很多村莊內都有閑置的場地、廢棄廠房等，對于這些場所，某些村集體將其整合作為集體資產對外出租，獲取承包費或租賃費，以此提高村級集體經濟收入。根據調研結果來看，菏澤市通過這種類型增加集體經濟收入的村莊占據比較大的比例。如單縣北城街道辦事處四里埠村位于105國道與定碭公路交匯處，地理位置優越，并于2014年完成了新農村改造，改造后的新村依托優越的地理位置，大力發展門面房租賃業，每年能給村集體帶來20余萬元的收入；定陶區南王店鎮萬莊村通過把坑塘和土地租賃給種植、養殖大戶，以此增加村集體收入；東明縣石化集團規劃發展多功能工業園區，租賃菜園集鎮薄寨村、武勝橋鎮等多個村莊土地，村集體收取租金，帶動了當地村集體經濟的發展。

2. 資源開發型

“資源開發型”是指利用、開發村內的各種資源(包括旅游資源、文化資源等)，并以資源為載體，實現集體經濟收入的提高。菏澤市部分農村本身具有可開發性資源，如牡丹區馬嶺崗鎮穆李村在菏澤城區西南方向，位于城鄉結合部，具有優越的地理位置與便利的交通，依托村內生態采摘園、農家樂、休閑觀光園區與面塑制作，大力發展鄉村旅游；定陶區仿山鎮何樓村東抱西周故國墓群——仿山風景旅游區，依托歷史資源，大力發展旅游服務業；單縣北城街道三官廟村立足“天地水三官文化”，打造仿古村落，開發集休閑采摘、觀光游覽、科普教育、農家休閑為一體的田園綜合體，以此不斷壯大村集體經濟。

3. 產業拉動型

“產業拉動型”是指村集體利用自然資源、區位條件等天然優勢，有選擇性的發展一二三產業。例如單縣李田樓鎮陳蠻莊村利用地處礦區的優勢，借助肥城礦業集團單縣能源有限責任公司，大力發展煤炭運輸服務業，拓寬了村內集體經濟收入來源渠道；東明縣城關街道劉墻村位于縣城西部，交通便利，是一個典型的蔬菜種植專業村，建立“創業園區+合作社+農戶”運作機制，形成了規模化、標準化的綠色創業園區，通過大力發展瓜果種植業，逐步壯大村級集體經濟。但是根據調研結果來看，菏澤市具有產業支持的村集體較少，大多數村內企業發展水平不高，科技創新元素較少。

(二)制約菏澤市村級集體經濟發展的原因

1.鄉鎮(街道)扶持機制不健全

一是鄉鎮(街道)對所轄村集體經濟發展缺少整體規劃布局。由于缺乏整體規劃，村級集體經濟發展缺少大方向的指引，村與村之間發展較為獨立，每個村依據自身單獨優勢無法發揮太大作用。同時由于不存在統一的發展目標，各個村集體的經濟發展不僅難以形成合力，還有可能導致村集體之間在一定程度上形成了干擾，產生成果“抵消”效應。加之村集體單獨規劃站位不高，視野不開闊，往往不能準確抓住發展要點，所以導致村級集體經濟發展容易走偏、繞遠。

二是鄉鎮(街道)扶持指導力度不足，村集體經濟發展缺少有力后盾。村集體經濟發展是個長期的過程，鄉鎮(街道)往往在村集體項目建設過程中支持力度不夠、持續性不足。一方面是硬性的制度規范條例不明確，在遇到問題之后可能會出現“無規可循、無法可依”的現象，進而問題堆積，解決效率低下，影響項目的進展；另一方面是軟性的資金扶持機制比較生硬，項目進行中資金鏈斷裂的風險較大。部分項目投資大、見效慢，在項目后期建設過程中，鄉鎮(街道)等扶持單位可能會出現“缺席”現象，導致后期投入跟不上項目發展需求。

2.村級集體經濟發展人才隊伍建設不完善

一是存在村集體領導班子成員能力欠缺，沖勁不足，視野不開闊的現象。部分村“兩委”班子成員年齡普遍偏大，文化程度較低，缺乏明晰的集體經濟發展觀與先進的管理經驗。對于村集體經濟發展，他們往往沒有開闊的發展思路與改革創新的闖勁，發展集體經濟的思路相對比較閉塞，缺少創造性發展的思維方式，這易導致村級集體經濟發展活力不足，村級集體經濟發展滯后。

二是農村專業技術人才缺乏，阻礙了集體經濟發展進程。農村人口老齡化現象日趨嚴重，青壯年勞動力多外出務工，加上經濟相對比較落后，福利待遇較差，更加難以吸引年輕的知識型、技能型等專業人才回籠，產生了“本地人才留不住，外地人才不愿來”的尷尬局面，從而導致嚴重缺乏能夠帶領鄉村發展的高素質農民。

3.經濟發展結構不合理，可持續發展性較差

大多數村集體經濟收入結構單一，產業基礎薄弱，缺乏合作與交流，難以實現可持續性發展。從調研的結果來看，多數村集體經濟發展依賴對村集體資產進行租賃，租賃款成為村集體經濟收入的主要形式，集體經濟收入結構單一，經營性收入占比偏低，集體資產盤活進程較慢。同時大部分村距離城區較遠，農業生產性基礎設施支撐力不足，資源有限，產業基礎薄弱，缺少可持續發展的集體產業，集體經濟發展缺少有力抓手，穩健度偏低，可持續經營難以維續。

4.資產碎片化，難以形成規模經濟

一是農村集體資產閑置化、細碎化，難以形成規模經濟。隨著城鎮化建設進一步發展，農村勞動力外流數量不斷增加，導致農村土地閑置率進一步提升。同時土地握在農戶手中，固囿于家庭式種植，資源資產碎片化，難以實現規模化發展，取得規模化效益。

二是集體資產利用不充分，存在對清產核資制度認識不到位，清產核資操作步驟與程序不能準確把握的現象。由于歷史原因，部分村集體資產歸屬不明確，并遺留產權存在爭議的合同。村集體資產權屬模糊，資產閑置現象較為突出，資產效用難以實現最大化。

三、菏澤市村級集體經濟發展的路徑選擇

(一)加大扶持力度，完善扶持機制

一是縣級、鄉鎮(街道)有關單位要立足高站位，梳理發展優勢，打造主導產業群，以規模優勢創造市場競爭優勢。一方面立足縣、鎮(街道)，借力外部智囊團，統籌分析轄區資源，依托優勢生產要素，規劃整體布局，為村集體經濟發展指明方向、探明路徑。組建“村集體經濟發展振興專項小組”，組員包括外部專家團隊，內部相關工作人員，完成縣級、鎮(街道)級村集體資源分析報告，分析資源優勢，清晰整體產業發展方向，為村集體經濟發展領航；另一方面要樹立全局觀，有針對性地選擇試點村，對本身具備一定產業優勢的村集體要優先發展，率先打造規劃產業，以點帶面，實現規模發展，搶占市場競爭優勢。村集體產業發展，要立足村集體現狀，有針對性選擇不同發展途徑，可以立足資源做文章，走實體經濟發展之路，發展大棚種植業等；也可立足文化做文章，走文旅產業發展之路，依托鄉村文化，發展集鄉村游、親子教育等為主題的美麗鄉村。

二是著重加大扶持指導力度，為集體經濟高效運轉提供保障。加大硬性制度指導，制定集體經濟規范制度條例，包括農村集體承包合同規范制度、農村集體承包整頓條例、集體經濟審計制度、集體經濟財務管理制度等；其次提高軟性資金扶持力度，根據村集體發展項目，主動向相關單位申請專項扶持資金，創新資金扶持機制，實行滾動扶持機制，確保扶持資金發揮最大價值，落到實處，用在點上。

三是實施村集體經濟發展“兩步走”戰略。鄉鎮(街道)有關部門通過指導，加大村集體之間合作力度，實現村集體共同發展。第一步是“扶強幫大，打造先進典型”。最大限度發揮財政扶持資金的效用，幫助強村實現更強的目標，助力集體經濟再上一層樓；第二步是“強弱聯合，借力發展”。“借力發展”體現在兩個方面，其一是“區位借力”，經濟較弱的村集體以土地入股的方式，促使弱村村民成為強村股民，為強村的經濟發展提供土地資源，助力強村集體經濟做大做強，實現強弱聯合，使弱村村民與強村村民共享集體經濟發展成果；其二是“產業借力”，弱村依托自身現有資源，與強村合作，融入強村產業鏈，成為上下游其中一環，從而提高村集體的經濟收益。

(二)選優配強村“兩委”班子，加大人才隊伍建設

一是大膽選用年輕干部，同時注重提升老一輩村干部思想認知與技能學習能力。對于村“兩委”班子建設，要大膽用、放心用年輕干部。以實際工作需求為落腳點，注重從退役軍人、農村致富能手、務工經商人員等群體中選優配強基層領導班子，拓展集體經濟發展思路，為村集體經濟發展注入活力。同時加強指導老一輩村干部學習使用學習強國、燈塔黨建在線等，通過先進理論的學習潛移默化改變老一輩村干部的思想認知；其次開展理論教育課堂與技能提升培訓班，幫助全體村干部掌握和提升理論知識與實踐技能。

二是逐步形成“橫向攬人才，縱向育人才，全方位激勵人才”機制，壯大村集體經濟發展人才隊伍。首先是發揮好“第一書記”的作用，充分利用“第一書記”的資源，助力村集體經濟發展；其次是貫徹“頭雁書記”選拔標準，大膽選任年輕干部，解放思想，建立健全容錯機制，實現干部能作為、敢作為；再次是建立縱向人才隊伍培育機制，包括村集體領導干部管理技能培訓、農業技術培訓、營銷技術培訓等，以實際需求為切入點，形成訂單式培訓；此外還要制定人才激勵機制，實現村集體經濟發展與個人利益相掛鉤，進一步煥發人才隊伍的內生動力。

(三)優化經濟結構，實現可持續發展

立足村集體優勢，選擇性發展實體產業，實現一二三產聯動，激發“新六產”。以縣、鎮(街道)整體規劃布局為指導方向，根據村集體優勢，差異性發展實體產業，力求形成以“村莊為載體，村民為主體，產業為支撐”的集體經濟發展格局，實現一二三產聯動貫通，提高三次產業關聯度，突破全產業鏈發展。

一是村集體聯合，優勢互補，實現三產聯動。“一產”方面，選擇有一定農業基礎的村集體，因地制宜發展種植業、養殖業等，并可以有選擇的采取種養結合的方式，將養殖禽畜所產生的糞便等作為有機肥的基礎，為種植業提供有機肥來源，同時種植業生產的作物給畜禽養殖提供食源，進一步發展生態農業。“二產”方面，利用有閑置廠房的村集體，在盤活集體資產的同時，發展農產品加工、商貿服務制造、產品包裝等。與大力發展農業的村集體進行合作，雙方形成供求關系，進一步完善鄉村發展產業鏈。“三產”方面，選擇有一定地理優勢的村集體，與大力發展制造加工業的村集體進行合作，發展物流運輸業，將產品輸入市場，連接終端消費者，實現三次產業之間的聯動貫通。

二是優化村集體產業結構，實現優勢村集體三產貫通，打造特色農業全產業鏈。以企業項目、農民合作社、家庭農場等新型經營主體為主要參與者，以農產品加工業為支撐點，以鄉村文化為背景，打造鄉村旅游品牌，有序激活鄉村生態發展要素，實現農民增富，集體增收的目標。以農業為基礎，轉變發展方式，規模化打造花卉種植基地、果蔬大棚等，推動農林結合、種養結合，做大做強特色農業產業，推進現代農業園區、田園社區建設，夯實集體經濟發展。以加工制造業為主導，開發手工DIY基地，打造家庭式作坊等，將手工業與生態農業相連，引領集體經濟發展。以服務業為延伸，將鄉村旅游產業與現代服務業相結合，開發休閑采摘、農事體驗、科普實踐、康養保健、休閑度假等項目，提高第三產業比重，促進村級集體經濟快速發展。

通過村集體聯合、產業結構調整，實現一二三產業融合發展，開發集“生態農業、休閑旅游、田園社區”為一體的鄉村綜合發展模式，更好地將產業增值留給農民，打造“田園綜合體”菏澤樣板。

(四)明確產權，實現連片規模發展

一是引導連片集中種植，發展村集體“大農業”。一方面在原有種植基礎上，通過村內按戶連片、互換并地的方式，鼓勵村民成方連片集中種植，克服土地細碎問題，實現大規模機械耕種，提高耕作質量，增加單位土地有效產出。另一方面成立土地股份合作社，實現規模效益。將農民組織起來，把村民的土地集中起來，通過產業結構調整，將村民從單家獨戶的零碎地塊中解放出來，從舊的傳統的生產方式中脫離出來，選好產業方向，實行規模化經營，實現效益的最大化。通過股權改革，將集體資產股權量化，成立土地股份合作社，讓村民做股東，把集體變實體，創新集體經濟組織發展模式，同時吸納村民為實體產業一份子，提高村民的主人翁責任感和參與集體發展的能動性。

二是深化集體產權制度改革，明確集體資產產權，壯大集體經濟。針對村集體資產歸屬不明，受益不清的問題要高度重視，積極解決。首先要對村集體各類資產全面清查，聘請專業人士參與，建構清晰的清產核資流程，摸清集體家底，保障農民的知情權，健全相應管理制度，對清查過程中查擺出來的問題要及時進行整改，并對違法違紀現象及時進行追責；其次要在全面清查的基礎上，對集體資產進行歸類劃分，按照屬性與用途，有針對性的多元化發展。積極探索閑置資產發展形式，根據實際情況，用活閑置資產。