承上啟下：國企改革步入關鍵階段

李維安　侯文滌

從國企改革40余年歷程來看，深層次的改革始終圍繞治理模式轉型與治理水平提升兩條主線進行。從治理模式轉型來看，改革的方向是從行政型治理向經濟型治理的轉變，逐步實現資源配置、經營目標、高管任免由行政化向市場化、經濟化的轉變，也就是放權松綁、建立現代企業制度。從治理水平提升來看，改革的方向是從治理結構、到治理機制、再到治理有效性的轉變，即首先搭建合規的治理結構，然后導入科學的治理機制，最后不斷提升治理有效性的過程。

中央深改委第十四次會議通過的《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，明確今后三年是國企改革的關鍵階段。從“雙百行動”等專項工程到三年行動方案，體現的是國企改革的漸進式改革主線，其方向是從頂層設計轉變為落實，從試點轉變為推廣，從探索轉變為深化。今后三年作為實現這一轉變的關鍵時期，一個尤為重要的問題就在于如何承上啟下。要在明確改革方向與階段的前提下，總結國企改革探索中的經驗與問題，確立需要延續和解決的關鍵內容;同時要意識到，改革的深化必將伴隨著治理風險的釋放，應進一步思考如何在化解諸多風險前提下將深化改革總目標貫徹落實、將試點企業成功經驗分層、分類推廣。

國企改革的“一體兩翼”

國企改革三年行動方案的重點在于“行動”，也就是將改革的總目標和頂層設計貫徹落實。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，而企業、特別是國有企業，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和先行者。在兩個“一以貫之”、三個“有利于”等方針的引領下，國企改革實現了一些突破。在政策層面，我國建立了以《關于深化國有企業改革的指導意見》為核心的“1+N”政策體系，國企改革的頂層設計基本完成。在此之下，圍繞現代公司制建設、混合所有制經濟發展、國資監管體系構建等核心問題，形成了國企改革的“一體兩翼”。

“一體”：中國特色現代國有企業制度

2020年作為三年行動方案的第一年，改革的第一個內容便是完善中國特色現代企業制度。習近平總書記指出，中國特色現代國有企業制度，“特”在把黨的領導融入公司治理各環節。將黨組織嵌入到現代公司治理結構中，其實就是要將與政黨治理相配套的行政型治理，和與市場機制相配套的經濟型治理相結合，這引發的最關鍵的問題就是如何融合兩種不同的治理模式。

要解決這一問題，一方面需要明確黨組織與董事會的邊界，為黨組織和董事會的權責列出清單，既要充分發揮黨組織把握方向、有效監督的職能，也要避免黨組織對正常治理環節的替代，保證董事會的科學決策職能;另一方面則必須對國企內部兩類治理模式及其運作機制建立起清晰認知，解決二者融合過程中所產生的各類問題，推動改革進程。

三年行動方案提出，改革的一個重要方向是建立健全市場化經營機制，這其實體現了國企改革由行政型治理向經濟型治理轉型的治理模式轉型的主線。在當前過渡階段，行政性與經濟性兩種要素交織、行政型與經濟型兩種治理模式二元并存，形成了“行政經濟型治理模式”。這種治理模式的形成一定程度上來源于漸進式的改革和企業對行政型治理的路徑依賴，其目的在于同時發揮行政型治理的穩定性和經濟型治理的高效率。但是，這一特殊的治理模式也會帶來一些特殊的治理問題。

一是，經濟型治理結構雖已建成，但經濟型機制尚未完全導入，與之配套的外部治理改革相對滯后，治理有效性亟待提升。2017年《中央企業公司制改制工作實施方案》落實后，國資委監管的國有企業基本實現了從“國有企業”到“國有控股公司”、從企業治理到公司治理的轉變，也標志著經濟型的治理結構基本建成。但同時，也產生了公司治理結構性指標趨同、難以進一步提升治理有效性的“天花板效應”。之所以如此，一方面來自國企內部經營目標經濟化、高管任免市場化等經濟型治理機制尚未成熟，另一方面則是因為企業外部缺乏與之相匹配的治理環境。要提升國企治理的有效性，就需要在完善內部經濟型治理機制的同時，實現外部政府治理、公司治理、社會治理改革的協同共進。

二是，兩種治理模式的錯配，突出表現為高管激勵約束失效問題。兩種治理模式并存下，國企高管同時存在兩種身份、兩種激勵機制、兩種行動邏輯。國企高管既是“經濟人”，遵循薪酬激勵、追求企業利潤最大化;又是“行政人”，受到晉升激勵、追求完成政治目標。兩種模式的沖突滋生了高管“好處吃兩頭、空子鉆兩個”行為。通過加強行政監管來限制高管行為，只是治標不治本的短期方案。要解決這一問題，關鍵同樣在于導入經濟型治理機制，利用股權激勵等長期激勵措施促進管理者控制權和索取權的統一，實現管理者市場化選聘、市場化退出。

“兩翼”：混合所有制改革與“管資本”為主的國資監管體系

三年行動方案聚焦的另外兩個關鍵內容是分層分類深化混合所有制改革和優化國有資本布局、完善以“管資本”為主的國資監管體系。在國企改革探索中，混合所有制改革和國資監管體系改革這“兩翼”，成為了實現中國特色現代國有企業制度這“一體”的兩個關鍵措施。

混合所有制改革

“混合所有制”首次提出于十五大報告中。此后，國有企業法人治理結構逐漸建立，改革進入了完善治理機制、提升治理有效性的深水區，混改成為了進一步深化國企改革的突破口。在十八屆三中全會再次提出發展混合所有制經濟后，混改成為了國企改革的一項重要手段。在“雙百行動”等改革試點中，一大批國企率先進行了混改，并形成了一系列混改成功經驗。但同時，這一混改的探索階段也暴露出了諸多問題，需要進一步破解。

其一，“行政型混改”問題，即有些混改是在行政主導的“為了混改而混改”。2020年10月5日發布的《國務院關于進一步提高上市公司質量的意見》指出，“支持國有企業依托資本市場開展混合所有制改革”，“促進市場化并購重組”。混改作為導入經濟型治理的手段，本身也應該遵循經濟型原則。應當由企業利用市場機制選擇合適的混改對象，宜混則混;讓企業接受市場的“實戰”，而非政府的“演習”。

其二，“國企與國企混合”問題，即有的地方把國企與國企之間的重組作為“混改”的主要形式，這就有違混合所有制改革的本義——難以通過引進民營企業的高效率、機制靈活等長處，形成所有制的協同優勢，實現國企改革的目標。

其三，“混而不合”問題，即國資與民資能否恰當融合，混改是否真正發揮了應有的作用。混改的目的不僅僅是實現股權制衡，更是要借此導入經濟型治理機制、實現科學決策。然而，政府作為國有股的所有者，在行政型治理慣性的作用下，容易產生運用行政干預力量強勢主導混合所有制企業治理的“超級股東”現象，導致國企轉型長期處于“強行政型治理、弱經濟型治理”，極大削弱了混改的效果。

其四，“子比母快”問題，即子公司與母公司轉型速度不同，導致母子公司治理模式錯配。由于集團公司混改難度較大，不少公司僅僅選擇對子公司進行混改，集團公司層面公司治理仍然照舊。然而，在為子公司導入經濟型治理后，母公司卻依然遵循行政型治理的邏輯，兩種模式在層級之間就會產生沖突，混改效果難以保證。將混改推進至母公司層面，是進一步深化國企改革的必然趨勢。

“管資本”為主的國資監管體系

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管”，十九屆四中全會進一步提出“有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”。之所以建立以“管資本”為主的國資監管體系，一是遵循“競爭中性”原則，能夠創造公平競爭環境，優化國資布局;二是有助于實現政府對企業的簡政放權，提升國有資本運營效率。但在實際操作中，要想保證上述目標的實現，仍存在一些治理問題需要解決。

其一，混淆兩類目標，未能正確認識兩類公司、厘清國有資本投資公司和運營公司之間的差異。2018年《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》指出，國有資本投資公司的職能在于服務國家戰略、優化國資戰略布局，國有資本運營公司的職能則是提升國有資本運營效率、實現國有資本保值增值，這在一定程度上分別對應于上述兩個目標，也是對不同國企實現分類治理的關鍵。而一些地方在改革實踐中混淆了二者的區別，甚至將組建的國資運營主體直接命名為“投資運營公司”;有些國企集團為了避免“兩個婆婆”，直接把集團母公司改名為“投資公司”，這兩種做法都是換湯不換藥，背離了改革的初衷。

其二，優化國資戰略布局，應正確處理供給側改革對國企“去產能”與國企“做大”之間的矛盾。國企“做大”是壯大國家實力、維護人民利益等重大戰略目標的保證，但“做大”并非簡單地擴大國有經濟占比、對各類業務“大包大攬”，而是應通過國有資本投資公司的引領，將國有資本聚焦于戰略核心產業和業務，實現增強國企功能與創造公平競爭環境之間的平衡。

其三，市值管理能力不足。市值管理是提升國有資本運營效率的重要手段，而根據2019年《國有控股上市公司發展報告》顯示，國資委所屬上市公司的價值創造、價值經營、價值實現水平均低于全部上市公司的平均水平，國企市值管理能力偏低，國資運營效率有待提高。

“一體兩翼”是國企改革探索階段得到的重要成果，也是國企改革三年行動中必須要堅持的關鍵內容。盡管現階段還存在諸多問題，但相信只要把握好國企改革的治理模式轉型、治理水平提升的主線，未來一定能將這些問題一一解決，推動改革不斷走向深化。

深化改革伴隨治理風險的釋放

三年行動方案延續了十九屆四中全會提出的國有經濟五個發力點，其中一個重要發力點在于抗風險能力。在當前國企改革由探索轉為深化的關鍵階段，除上述結構性問題亟待解決外，還應注意伴隨國企改革而釋放的各類風險，特別是治理風險的防范。

治理模式轉型風險

行政型治理的優勢在于權力制衡，更擅長有效監督、維持穩定;經濟型治理的優勢是決策科學，更追求經濟目標和高效率。國企治理轉型中，行政型治理逐漸弱化，而經濟型治理機制尚未完全建立，政府放權的同時，治理風險隨之釋放，極易出現內部人控制等問題。而此類問題出現后，又依賴行政型治理介入，導致企業在行政型治理與經濟型治理模式之間搖擺不定，陷入惡性循環。

解決這一問題的關鍵，就是要盡快完善國企內部經濟型治理機制，加快外部配套治理改革，實現外部政府治理、公司治理、社會治理的協同共進。

合規性風險

在國企“走出去”過程中，國內外的制度落差使國企需要遵循兩套不同的規則，矛盾與沖突不可避免。國企在國際市場中的策略應是淡化自己的“國企”身份，弱化行政型治理色彩。特別是在中美貿易摩擦等背景下，行政型性因素存在會產生更高的海外合規性風險。

防范合規性風險，一方面要進一步導入國資戰略布局中的“競爭中性”原則體系，避免過度的政府干預導致的行政型治理“越位”，以更加市場化的姿態進入海外市場，規避海外合規性風險;另一方面則需要盡快厘清不同規則的模糊區域，按照分類治理要求，推出符合國際標準的國企治理準則，強化國企治理的合規管理。

分類治理風險

不同層次、不同功能、不同行業的國有企業存在很大的差異性，個別試點中得到的經驗不可簡單套用于全部的企業，針對不同的國企更不能采取“一刀切”的政策。國企的特殊性決定了深化國企改革必須貫徹分類治理，這一點在國企改革的“兩翼”中都有體現。例如在混合所有制改革中，有必要慎重考慮公益類型國企的混改進程，對商業類國企則可加速推進。在國資監管體系改革中，對重大戰略領域的國企而言，更應注重發揮國資的引導功能，提升國企核心產業和業務競爭力;對充分競爭行業的商業類國企而言，更重要的則是避免過度干預，推動各所有制企業公平競爭。

改革不可能是一帆風順的，國企改革的推進必然伴隨著更多問題的產生和風險的釋放，但應清醒認識到這是國有企業成長過程中的正常現象，不能因此而否定改革的方向，而是應在明確改革路徑和當前所處階段的基礎之上，堅定改革信心，以公司治理改革為主線，進一步完善國有企業經濟型治理機制，提高國企治理的有效性。