中國70年行政體制改革的分期與沿革

孫喆

回顧中國的改革開放之路，不僅改變了中國的現狀，帶動了經濟的發展，促進社會進步，也為世界樹立了榜樣，提供了一條可以借鑒的社會主義道路，是一個重要的成功經驗。改革開放前的幾次行政體制改革致力于鞏固國家權力，而改革開放后的多次改革，主要目的是為了建立和完善市場經濟體制。通過對中國行政體制改革的探討，有助于我們從改革歷史中吸取經驗教訓，對實施現代化國家治理體系和能力，以及完成中國特色社會主義偉業具有推進作用。經過多次規模較大的改革和各種布局的調整，現已形成了符合國情和滿足中國特色社會主義市場經濟發展需要的行政管理體制。

改革開放前的行政體制改革

改革開放前，中國的行政體制改革可以分為三個階段：第一階段是1954年、第二階段是1956年、第三階段是1970年。行政體制改革第一階段，正處于新中國成立初期，這時需要一個高效的、以人為本的行政體制來鞏固新政權。同時，在經濟上，新中國需要一個科學的、強有力的管理體制，以更好地改變中國的貧困狀況。雖然當時設立政務院為最高執行機關，下設35個協助部門，但由于任務復雜、經驗不足，各級政府組織存在機構臃腫、職責不清、機構和人員之間沒有合理的規劃等問題。

行政體制改革第二階段是在社會主義改造結束以及五年計劃已完成的前提下開始的。第二階段的改革是以精簡機構下放權力為主要目標，同時擴大地方管理自主權。由于行政機關繁雜，存在著政府效率低不作為、職員積極性差等一系列弊端。在各級國家行政機關中，總體上看，事業機構還是太大，人員太多。我們必須采取應對策略，優化政府機構和管理人員，協調中央與地方之間的關系。“我們必須認真地、有系統地改善國家機關，精簡他們的組織機構，明確規定每個人的責任”。1956 年行政體制改革重點在于精簡工作部門，下放中央的權力，擴大地方自主權，是中國第一次自主開展的并獲得了顯著的效益。但由于當時受“左”的思想的制約以及各方面條件的約束，改革并沒有進行到最后。

1970年行政體制改革由于“文化大革命”的影響，中央機關的工作很多已經停止。1970年，國務院直屬大部分企事業單位被轉給下級管理，大量裁并機構和下放職員。國務院部門從 79個減到 32 個。這個時期的改革并不是成功的探索。

改革開放至2018年的行政體制改革

至1992年：改革開放的體制探尋

十一屆三中全會確定了黨工作的重點戰略性轉移路線，從“以階級斗爭為綱”轉移到“社會主義現代化建設”，并將當時的政府職能定位成經濟建設。當時政府機構存在結構不合理和形式主義、文牘主義、官僚主義等不良作風。1982年，改革的背景是改革開放后，主要是基于政治背景，由于客觀的工作要求，截至1981年底，國務院工作部門已達到100個，創歷史最高。基于當時形勢背景，為適應改革開放新形勢，1982年進行了一次大規模人事調整，不僅廢除了領導干部終身制，還對領導幾層人員進行了優化精簡，然后重點選拔和培養人才，不斷加快領導干部隊伍的年輕化建設，選擇德才兼備的行政人員。1987 年中共中央直屬機構改革方案，第二次全體會議上鄧小平同志指出：“第一，黨和行政機構以及整個國家體制要增強活力；第二，要真正提高效率 ；第三，要充分調動人民和各行各業以及基層的積極性。”。直至1992年的行政改革重點在于進一步下放權力和對政府的工作機構進行改革，實現政企分開，減少對企業的不必要干涉。實踐證明這樣的政府職能轉變是關鍵，具有一定的超前性。

這一時期行政管理體制的一系列改革，不僅推動和服務了經濟改革，找到經濟發展的動力機制，而且還提高了行政管理效率，精簡組織及人員，減輕政府負擔。為中國深化行政體制改革奠定了基礎。

1993年至2007年：與社會主義市場經濟相適應的制度構建

鄧小平同志在黨的十四大上，首次提出了要建立社會主義市場經濟體制。這就需要政府對機構實施進一步的改革，通過簡政放權的方式，促進社會主義現代化建設與發展。

1998年的改革仍然基于經濟背景，以轉變政府職能為主要目標。由于當時機構龐大，直接阻礙了改革的深入和經濟的發展，所以就一次性撤銷工業專業經濟部門。

2003年的改革更為精細化、優質化。中國經濟為了進一步融入世界經濟體系之中，相繼成立了一些重要市場監管機構，如：國家食品藥品監督管理局。國家安全生產監督管理局更是變成了中央直屬機構，嚴格地對市場進行把控。

這一階段改革初顯成效，以宏觀調控和市場監管為重點的制度和責任逐步明晰，但在社會主義市場經濟體制下，政府的身份并不完全明晰。政府不僅是經濟領域的管理者和參與者，還是公共資源的保管者和土地等市場要素的提供者。

2008年至2018年：全面回應改革和管理的體制發展

2008年行政體制改革主要為了解決公共服務要求的快速擴張與供給滯后兩者的矛盾。與以往不同，2008年改革特征是優化自身行政體制、符合自身規律，優化政府職能，理順部門之間的責任關系。按照精簡、高效的原則，優化和合理設置組織結構，決策、執行、監督等權利之間要相互制約，實現職能有機統一的大部門制。

2013年中國經濟進入了新常態，經濟結構發送改變，政府投資拉動地方經濟增長的方式已經不再受用。改革重點在于繼續推進大部制改革，實行了鐵路部門的政企分開并且深化“放管服”改革。極大地改善了政府與人民的關系，從企業到公眾，“放管服”改革得到了大多數人的支持和認可，同時改革也促進了就業，這是最大的民生需求。

2018年改革不再局限于政府機構的范疇，而是將整個治理體系作為對象，將深化“政府機構改革”改為“黨和國家機構的改革”。推動簡政放權，改變職能的缺位、不到位、分散化等問題，使資源配置更具有高效性和公平性，推進全面深化改革進入新階段。在這次改革中，為加強資源統一管理，成立合并自然資源部、生態環境部、農業農村部，組建了國家衛生委員會。

這一時期的行政改革致力于政府職能的轉變，堅持和完善政府的公共服務，加快建設服務型政府，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，更加注重管理自身的規律和管理體制要求，是一場廉潔化、制度化、重構化的深刻改革。

行政管理體制改革的歸納

歷次改革涉及的內容都十分豐富，又各有特色，并帶有時代的痕跡。縱觀整個行政改革歷程，不難發現其中又很多一脈相承的特征。

一是在行政體制改革70年歲月里，以每5年一個周期，每一次改革的重點和背景貢獻不盡相同，不變的是圍繞著經濟發展這一目標，政府在經濟領域的職責導向影響著經濟改革方向，也決定了政府參與管理經濟的手段和方法。

二是要加強黨對多方面和全過程的領導，提高黨的領導能力和執政水平，通過制定合理的政策助力行政改革。十九屆三中全會后，注重黨和國家機構的行政改革，進一步完善黨的領導體制政策，通過政府治理體系提高了政府的行動力，用黨的領導制度掌握重大工作的決策權，在體制和職責允許范圍內實行政府治理制度。

三是有明確的政府與市場的職能邊界劃分，是政府職能定位的軸心環節。轉變為市場在資源配置中起決定性作用，下放政府的權力，才能更好的發揮政府的能力。轉變政府職能，推進要素價格市場化。

四是改革開放前的行政體制改革主要是表現為“政治導向”。其主要有以下幾方面表現：（1）以鞏固國家政權和維護社會主義制度為首要任務，以人民代表大會為根本政治制度；（2）以執政黨為國家治理的唯一主體；（3）以“階級斗爭”為重點，充分發揮政府在資源配置、鞏固上層建筑、發展生產力等方面的作用。（4）是通過政治運動推進工作的進行，國家采取指令性計劃、單位制、人民公社制，在特定階段為中國現代化取得了必要的“資本”。

五是改革開放后，更傾向于“經濟導向型”，其主要有以下幾方面表現：（1）是以經濟高速增長為治國方略，以經濟發展為價值取向；（2）是規范政府、政協和人民團體之間關系，在黨的領導不變前提下，治理主體的多元化；（3）是發展生產力的主導模式是發揮市場在資源配置中的基礎性作用和政府對經濟增長的拉動作用；（4）主要治理模式是逐步用法治取代人治。

2018年后，中國行政體制改革踏入了新時代，建設現代國家治理體系，需從全局上尋求地方性，即籌建有中國特色的現代國家治理體系。不再是簡單的政府機構改革，而是黨、政府和人民群眾的全面改革。不再是簡單的制度改革，而是對多年改革所取得的制度成果的系統整合，“把制度優勢轉化為治理效能”。

（黑龍江大學）