高質量發展背景下煙草專賣許可證管理改革探索

陶子泉　張蓉蓉　阮雯君

[摘 要] 2018年以來，煙草行業提出了“高質量發展”的戰略目標，在國務院將“互聯網+政務服務”作為深化“放管服”改革關鍵環節的背景下，不斷創新思路、提高行政審批的時效性和規范性，是踐行煙草行業高質量發展的舉措之一。文章通過分析當前煙草專賣行政審批的改革措施，結合蕪湖市煙草專賣局實際，創新性地提出了“煙草零售許可承諾制”，并對其可行性從流程優化、法律風險等方面進行了闡述。

[關鍵詞] 高質量發展; “互聯網+”;煙草專賣;許可承諾機制

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.111

1 引言

在黨的“十九大”報告中，習近平總書記提出：要進一步為市場松綁、為企業和社會組織解套，以建設人民滿意的服務型政府為方向性要求。作為煙草市場的服務者，應該主動適應“互聯網+”發展趨勢，善用“互聯網+”思維和手段，著力推動信息化與專賣業務工作的深度融合，積極做好行政審批提速的優化服務。近年來，煙草零售許可證的申辦條件放寬，主體申請量大幅度增長。伴隨申請量的增加，對申請方式的變化和申請周期的縮短都提出了新挑戰。

2 “互聯網+政務”下行政許可改革案例

2.1 行業外先進經驗

近年來，我國的政務服務實施機構在深化行政審批制度改革的實踐中堅持以問題為導向，積極創新改革、試點探索，積累了許多好的經驗和做法值得借鑒，例如：“不見面”審批、“定期調度分析”“網端推送”“網上跑、數據跑、幫你跑”“快遞傳達”等。

2.1.1 南京市“不見面”審批模式

江蘇省南京市建立“不見面”審批（服務）模式，通過“外網受理、內網辦理、全程公開、快遞送達、網端推送、無償代辦”的方式開展審批，實現“一次不跑、事情辦好”。用“數據跑”“快遞跑”代替群眾和企業“跑趟趟”，讓數據多跑路，企業和群眾少跑腿，逐步加大“零上門”的服務占比。

南京市的審批服務模式以線上申請為抓手，減少群眾的路途耗時，但對此筆者有自己的看法。其一，“外網受理、內網辦理”的方式證明各行政單位的數據壁壘未打通，新的審批系統智慧化程度不高;其二，在行政相對人不懂運用網絡的情況下，現場辦理還將續存，咨詢服務還需堅強;其三，“無償代辦”是創新點，但當行政相對人材料提供不全或委托申請事項數量急劇增多時，代辦機構能否仍然實現高效辦結是值得商榷的部分。

2.1.2 朝陽市“一指城市”App研發

遼寧朝陽市“一指城市”App軟件，實現許可事項網上查詢、行政相對人與審批機關網上互動。在申請人下載申請表格，填寫完整在線提交后，窗口工作人員即可通過系統，對申請材料進行網上預審，將需修改、補充的內容反饋至申請人，申請人按要求完善資料后，再到窗口辦理業務，以此提高辦結效率。

朝陽市的做法有“互聯網+”的思維，但總的來說只是將申請材料的形式審查進行線上前置，并未實現整個審批事項的線上辦理。此外，在線客服的人數設置、在線咨詢的等待時間等問題，都未得到根本性解決。筆者認為行政審批時限提速措施，還應從流程優化、信息化應用、機制建設等方面進行綜合考量。

2.2 行業內先進做法

2.2.1 杭州市局辦證“一次都不跑”

2018年4月煙草專賣零售許可證新辦、延續、變更、補辦、停業、恢復營業、歇業7個申請事項已全部在浙江政務服務App上線。這意味著，煙草零售業從業者們可以通過手機App快速辦理上述七個業務。此外，煙草專賣零售許可證還可以快遞到家，真正實現辦事“一次都不跑”。

浙江省煙草專賣局一直都是行業信息化的領航人，此次改革將實名制認證做在前，確保了申請主體的真實性，在“浙江政務服務網”明確了辦理事項，在行政相對人提交相關電子材料后，下達電子《申請答復書》予以公告。這種做法和南京市“不見面”審批模式異曲同工，對信息化程度發展較弱的地區還需深入探索和研究。

2.2.2 西安市局“現場辦公”

西安市煙草專賣局在深入推進行政審批制度改革的基礎上，大力推進“互聯網+政務服務”，針對零售戶申辦煙草專賣零售許可證時在信息溝通、業務流程升級優化等環節存在的問題，充分運用信息化手段，研發了“零售許可證網上申請平臺”“煙草專賣現場辦公平臺”，進一步提高了辦證效率，提升了零售戶滿意度。

西安市局通過“現場辦公”平臺的研發，將辦公地點向一線延伸，打通了許可證辦理的現場受理、現場核實、在線審批、現場制證的一整套現場辦結的流程，是“互聯網+辦證方式”的融合之舉，但該項措施對前往政務服務中心申請的許可事項辦理尚未進行簡化。

3 蕪湖市局煙草專賣零售許可證辦理提速探索

3.1 “兩日辦證”

2014年，社會反映煙草專賣零售許可證辦證時間過長，蕪湖市煙草專賣局（公司）（以下簡稱蕪湖市局）迅速響應群眾呼聲，組織人員重構辦證流程，壓縮辦證時間，探索出“兩日辦證”行政許可制度，在轄區南陵縣試行后推廣至全區并上報省局。經綜合考慮，省局對省、市、縣三級行政許可事項的辦結時限進行全面調整，其中要求煙草專賣零售許可證核發辦結時限均縮減至5個工作日以內（特殊情況經批準可延長2個工作日）。蕪湖市局對外承諾五日辦證，對內要求兩日辦結，從近幾年運行結果來看，煙草專賣零售許可證新辦事項中兩日辦結率逐年提升，2018年合計辦理煙草專賣零售許可證1461份，兩日辦結1449份，兩日辦結率達99.17%，社會滿意度顯著提升。

《煙草專賣許可證管理辦法》第二十三條規定：“經審查，申請人的申請符合法定條件的，煙草專賣局應當自受理申請之日起二十日內作出許可書面決定。二十日內不能作出決定的，經本單位負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限理由告知申請人;煙草專賣局應當自作出予以發放煙草專賣許可證決定之日起十日內向申請人送達煙草專賣許可證”。從法律層面分析，整個辦證過程最長達到40個工作日，給予行政機關的時限過于寬松，是導致辦證時限冗長的問題癥結。與法定辦結時限相比，蕪湖市局的舉措并未對流程進行簡化，而是通過流程優化將辦證速度提高了8倍，這在當時來看已做到極致。

3.2 “申請承諾即辦結”

2018年以來，為繼續深化“放管服”改革，蕪湖市局在煙草專賣零售許可證申請環節放寬行業準入條件，簡化許可流程，提高辦證效率，試點改革“行政許可申請人承諾制”。探索“申請承諾即辦結”的煙草專賣零售許可證現場辦結模式。該制度旨在將事中、事后監管作為“申請人承諾制”改革有效運行的支撐點和行政審批工作的重心，實現監管部門從傳統的集權管理向現代的信息化、契約化、信用化管理方向轉變，促進卷煙經營者全面自覺落實零售許可主體責任，推進“煙草+政務服務”和“煙草+征信”體系建設工作。

征信體系和許可承諾機制是構建“以信用為核心”的新型市場監管機制的重要內容，是創新社會治理方式、加強事中事后監管的重要舉措。通過兩項舉措的實行和煙草專賣許可證辦理的有機融合，可進一步簡化市場主體在申請市場準入時的手續，有效降低制度性交易成本，激發市場活力;進一步強化市場主體的責任意識，促進市場主體依法誠信經營，維護公平競爭的市場秩序;進一步創新監管方式，依托信息公示，提升市場準入的風險防控能力，加強事中事后監管，努力推動形成市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局。

4 許可承諾機制在煙草專賣零售許可證新辦中的應用及前提條件

4.1 許可承諾機制的含義

申請人提出行政審批申請，行政審批機關一次性告知其審批條件和需要提交的材料，申請人則以書面形式承諾其符合審批條件，行政審批機關即為其辦理相關審批事項。簡單來說就是：你已經理解政策要求，并承諾所提供的材料或資質屬實。這一新模式的實施，在政策制定方面有更為規范的要求和前提，筆者將在下文中進行詳細敘說。

“承諾制”與以前的審批模式相比優勢有以下幾點：一是辦理流程得到優化，可以快速取得審批;二是行政工作以服務為主，降低了以權謀私的風險;三是側重事后監管，“官老爺”作風得到一定遏制;四是加強申請人的誠信意識和自我責任意識。

4.2 “煙草+征信”體系建設的重要意義

人無信不立，業無信難興，政無信必頹。2011年10月19日召開的國務院常務會議提出，“把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”，說明征信體系建設迫在眉睫。2012年12月26日在國務院第228次常務會議通過的《征信業管理條例》，歷經1年多的籌劃于2013年3月15日起施行。2016年11月8日，國家煙草專賣局發布《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進煙草行業誠信建設的意見》。這一系列的舉措，都說明了當前社會信用的力量無處不在。

“煙草+征信”在行政許可方面的研究，一方面打通了行政許可綠色通道，對符合條件的市場主體，應先行受理，加快辦理進度。另一方面優化了卷煙市場誠信體系，增加了違法違規失信成本，形成“一次失信，處處受限”的良好氛圍。

4.3 許可承諾機制應用的現實依據

蕪湖市局在“兩日辦證”的實踐基礎上，充分吸收借鑒行業內外優秀經驗和做法，結合社會征信體系建設，借助政府大數據平臺，嘗試引入許可承諾機制，落實市場主體責任。

在許可證辦理過程中，申請人書面承諾主要依據煙草專賣零售許可證申辦條件及《負面清單》內容，申請人在書面承諾后，自愿依法承擔相應的法律責任，煙草專賣行政主管部門可以當場發放煙草專賣零售許可證。審批發證后，由監管部門在后續規定的時限內完成實地核查工作。在具體操作前，還應重點做好以下三點工作。

4.3.1 寬進嚴管

筆者通過調查發現，全國煙草行業大部分地區仍沿用《合理布局》規劃，采用距離、總量或距離+總量模式，控制煙草專賣零售許可準入。但在許可證的后續監管方面，仍存在零售戶檔案不全、“空殼證”處理不及時等問題，甚至還有 “辦證難、臉難看”的官僚主義苗頭，煙草專賣零售許可證管理呈 “嚴進寬管”現象。

2013—2016年，國家局對煙草專賣零售許可證管理工作的重視程度不斷提升，關于行政審批改革和證件管理方面的文件下發達13項之多。并將零售許可證審批時限減少到15個工作日。2019年3月，國家局、安徽省局先后下發了《國家煙草專賣局關于貫徹落實“放管服”改革要求推進審批服務便民化的通知》和《安徽省煙草專賣局關于轉發國家貫徹落實“放管服”改革要求推進審批服務便民化的通知》分別對煙草專賣零售許可證辦理時限提出8個工作日承諾辦結和5個工作日承諾辦結的新要求。隨著國家“放管服”改革的不斷深化，煙草專賣行政主管部門對于煙草專賣零售許可證管理也應擯棄“審批嚴，管理松”的模式，把“寬進嚴管”作為“新常態”。[ZW（]王寧.“放管服”下煙草專賣零售許可證的寬進嚴管[C].中國煙草學會學術年會優秀論文集，2017.[ZW）]

4.3.2 負面清單

“負面清單”是一種管理，起源于國際經貿活動，原來指的是政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可的經濟管理方式，適用于國家對外商投資準入的監管領域。自2015年國務院印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》后，負面清單制度的實行已上升到經濟戰略層面高度，逐步在各行各業行政審批管理方面興起，煙草行業經濟作為國家經濟的重要組成部分，也不例外。2015年國家局已經在重慶和深圳開展了煙草專賣零售許可證審批實行“負面清單”制度的試點;2017版二級煙草專賣師教材已將負面清單模式納入“證件管理——合理布局規劃的模式”中……可見，推行煙草專賣零售許可負面清單管理模式，是落實國家“簡政放權”的重要舉措，更是推動煙草專賣行政許可高質量發展的有效途徑之一。

許可承諾制雖說是“寬進”，但不是無原則的，而是建立在負面清單這一合法、合情基礎上。負面清單是依據《煙草專賣許可證管理辦法》規定，對申請人的主體資格、經營場所、經營模式、特殊區域等內容進行明確，明確禁止范圍的準入機制。在許可承諾制的辦證新模式下，申請人僅需對負面清單禁止準入內容進行承諾，即可享受現場辦結。

2017年蕪湖市局施行煙草專賣零售許可負面清單準入制度，通過運行的結果來看：自2017年實行負面清單制度以來，辦件事逐年遞增;當年零售戶總數下降后，零售戶總數趨于平穩。證明零售戶的存在是通過市場的自我調節決定，負面清單下的卷煙零售市場呈生態、自控、治理、調節的特性。

4.3.3 后續監管

強化零售許可證后續管理，首先要從行業內部出發，專賣、營銷、物流、內管等部門形成合力，對違法、違規零售戶實行聯動監管，并依法適用責令停業整頓、撤銷、注銷等行政措施，理順許可證退出機制，對許可證實施長效監管。其次要與社會征信體系建設形成失信聯合懲戒機制，完善社會征信體系建設，實現“一次失信，處處受限”。

后續監管中發現已許可的行政相對人，經營情況、申報材料及承諾的條件與事實不符或存在虛假的，可按以下情形分別處理：

（一）因不實承諾，導致行政行為具有瑕疵或者錯誤的，審批機關予以撤銷;（二）申請人一年內不得再次提出申請;（三）對違反承諾失信行為進行曝光，公示該違反承諾者的失信行為;（四）納入社會征信體系失信人員名庫。

5 潛在風險防范

煙草專賣零售許可是煙草專賣許可制度中與社會公眾聯系最為密切的一種，其發放和管理是否合法規范直接影響到煙草行業的社會形象，更是煙草行業能夠實現規范化發展的重要因素之一。

2018年國家局下發的《國家煙草專賣局辦公室關于煙草專賣許可證管理工作檢查情況的通報》中提出目前許可證管理的主要問題就包括了零售許可受理審批方面的多項工作瑕疵，如要求申請人提供超過規定范圍的申請材料、按規范流程開展實地核查、許可決定所依據的事實和法律不清、引用法律條款錯誤等。[ZW（]《國家煙草專賣局辦公室關于煙草專賣許可證管理工作檢查情況的通報》。[ZW）]

因此煙草部門既要創新改革舉措，解決煙草專賣零售許可辦理過程中出現的熱點、難點問題，也要切實做好法律風險防控，避免在法律實施過程中的缺位、越位和錯位問題，最大限度地消除影響專賣制度的隱患和風險。

在試行信用承諾制度時，筆者認為應重點防范以下兩個法律風險：一是不實承諾導致撤銷許可后的復議風險，二是省略審批前實地勘察的違規風險。

6 結語

煙草專賣零售許可證信用許可承諾是符合行業高質量發展要求的制度創新，可以最大限度地優化審批流程、縮短審批時限、提高行政效率，與行政審批制度改革的發展方向是一致的。但具體實行中還需要大量數據信息支撐，同時需要做好潛在風險防控，注重與政府、工商等部門相互協同形成合力以及誠信體系在全社會的推行。如此，方可保障煙草專賣零售許可證信用許可承諾制度切實落地。[ZW（]陳雪峰.公共場所衛生許可“告知承諾發證制度”研究[D].上海：上海交通大學，2012.[ZW）]

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