運用積極財政政策改善農村低收入人群的生產生活條件助力解決相對貧困問題

王朝才 童鑫 查梓琰 李天舒 周子超 李淑一

摘要：2020年我國將實現剩余貧困人口全部脫貧，消滅絕對貧困，取得脫貧攻堅戰決定性勝利。消滅絕對貧困并不是貧困問題的終結，而解決相對貧困問題將成為今后的主要課題。本文在分析完成脫貧攻堅任務后我國貧困問題面臨的新問題、新形勢的基礎上，提出在推動農村基礎設施建設、加快城鎮化、新農村建設步伐和完善農村居民社會保障制度等方面，充分發揮積極財政政策作用。

關鍵詞：財政 政策 農村 相對貧困

一、解決相對貧困問題時期的新問題、新形勢

目前，我國仍有6億人口月收入不足1000元，且大部分分布在農村。因此，提高農村低收入人群的收入水平，解決他們的相對貧困問題將成為今后的主要任務。而正確認識農村低收入人群的特征、認清農村產業升級困難以及判斷當前低保標準的提升空間等是解決農村相對貧困問題的關鍵。

（一）農村低收入人群的弱勢特征

首先，獲取資源能力有限。脫貧攻堅戰的最低標準是“兩不愁，三保障”，著力構筑貧困家庭基本生活保障網，化解農村物質匱乏問題。2020年消除絕對貧困后，貧富差距依然大，農村低收入人群不僅收入水平低，而且其獲取教育、醫療、住房等方面的機會和能力也相對落后。

其次，抵御風險能力弱。脫貧攻堅戰時期主要解決原發性貧困問題，而原發性貧困對象的自身收入及財富積累水平存在脆弱性，抵御風險能力較弱。他們在基本生活問題解決后，也極易因不確定性事件的發生致使家庭入不敷出，如大病、不可控自然災害等剛性支出風險，以及暫時性失業導致農民工收入水平突然下降等，應對不及時則會導致其陷入生活困難，甚至返貧。

再次，融入城市難。隨著城鎮化加快，農村人口逐漸向城市轉移，外出務工成為農民增加收入的主要途徑之一。2019年我國農民工總量達29077萬人，相比上年增加241萬人，增長0.8個百分點。農村居民人均工資性收入對其總收入增長的貢獻率高達38%。但農村人口由于知識水平、思維習慣及城鄉社保體不統一系等的限制，很難真正融入城市生活，許多農民工變成收入不穩定、失業風險大的“候鳥式”新市民。

最后，“等靠要”思想嚴重。普遍文化水平不高、參與就業的積極性不高和缺乏開發創新觀念，“等靠要”思想嚴重。他們在勞動力市場處于劣勢地位，生產組織化程度低，缺乏主觀能動性和應變能力。新技術運用及互聯網時代新型交易模式對農村低收入人群產生擠出效應。此外，在幫扶政策實施過程中，危房改造、產業幫扶等項目一定程度上助長了農戶間盛行攀比之風，存在干部幫扶能力有限與低收入群體勞動致富意愿不強、對幫扶期望值過高之間的矛盾。

（二）農村產業升級難

農村產業發展是提高農民收入的主要途徑，而眼下產業面臨升級困難。農村產業升級難首先是產業自身轉型難。目前的農村產業多以第一產業為主，不僅面臨較大的自然風險和市場風險，而且由于農產品的生產銷售渠道未得到拓新，其增收能力有限。其次，依靠政府投資為主的產業可持續性不強。之前的產業扶貧多強調項目建設的前期投入，項目周期短，成效立竿見影，但往往缺少充分的市場評估和項目的后期管理維護，導致產業同質化嚴重、可替代性較強，產品銷路困難，甚至出現滯銷現象，影響農民增收。此外，產業升級過程中存在農民主體缺失的現象。部分新型經營主體多采用入股分紅方式來帶動低收入群體，雖然提高了低收入群體的財產性收入，但其并沒有真實參與到產業經營活動中，這種方式違背了“造血式”產業發展的初衷，不能真正提高低收入群體的致富能力。

（三）當前我國低保標準的提升空間有限

我國最低生活保障制度自20世紀90年代建立以來，已取得巨大成效。2019年，城鄉低保制度已覆蓋4333.5萬人，農村低保年人均標準為5247元，同比增長10.4%。與世界銀行的國際貧困線相比，我國低保已遠超低收入國家每人每天1.9美元的標準，接近中等收入國家每人每天3.1美元的標準。我國低保制度覆蓋農村人口數量多，財政投入資金規模大，目前已基本實現應保盡保，在脫貧攻堅戰中發揮了重要作用。

從提高低收入人群生活水平講，低保政策是主要手段之一。但是，當前我國無法對低收入人群進行大規模資金援助。若不切實際地大幅度提高低保標準，一方面易使低收入人群滋生依賴心理，不能從根源上有效解決相對貧困問題，且會加劇其應對風險的脆弱性，發生“養懶漢”的情況；另一方面這不僅會增加財政負擔，降低財政資金使用效率，而且財政也不堪負重。“輸血”式的低保政策始終只能發揮兜底保障的作用。

（四）相關戰略之間銜接不暢

從農村低收入人群的特征可以看出，其面臨的問題較為復雜，如何使他們長效穩定增收便是未來亟需解決的問題。黨的十九屆四中全會提出要“建立解決相對貧困的長效機制”，相比單純的“輸血”，構建“造血”和保障雙管齊下的政策體系則是未來更加現實的方向。

戰略上，脫貧攻堅戰主要是解決農村范圍內的絕對貧困問題，它與新農村戰略的內在機理上存在一致性。但是，農村相對貧困問題的解決不僅有賴于鄉村振興，更要依靠農民市民化，也就是農村人口的絕對和相對減少（從國際慣例看，農村人口比重降至30%或20%以下是徹底解決城鄉差別，較好解決相對貧困問題的門檻之一）。而大規模農村人口轉移僅靠大中城市也不現實，大量農村人口將轉移至中小城鎮。因此，解決農村人口相對貧困問題不僅要與新農村建設戰略相結合，還要與新型城鎮化戰略有機結合。但是，由于各戰略的制定和決策由不同的政府部門負責，目前我國相關戰略間的銜接不暢。例如，新農村建設戰略在農村地區遍地開花地開展建設，而城鎮化戰略強調人口相對集中，導致許多農村基礎設施建設項目閑置或荒廢；再如，脫貧攻堅戰期間建了許多移民搬遷點，而有些點的基礎設施或者公共服務設施長期滯后，等等。相關戰略銜接不暢影響各戰略實施效果，也嚴重影響財政支出績效。

二、改善農村低收入人群生產生活條件的著力點

進一步改善低收入人群生產生活條件是解決相對貧困問題的根本性措施，應激發農村低收入群體內生動力以塑造和提升應對致貧風險的能力，促進城鎮化和農村產業升級，筑牢解決相對貧困問題的戰略基礎。

（一）激發解決相對貧困的內生動力

發揮主觀能動性，先扶“志”與“智”。一方面，加強低收入群體人力資本建設，注重低收入群體的專業化技能培訓，加強子女教育的扶持力度。拓展“互聯網+農業”線上遠程教學方式，通過農業專家網絡答疑，為農戶提供農業生產技術指導以及咨詢服務。另一方面，做好社會融入工作，幫助低收入群體在社會化大生產鏈條中找尋價值點，由被動接受幫扶轉為主動參與。通過在疏導心理健康、居民身份認同、豐富文化生活等方面加大工作力度，解決農村易地移民搬遷戶的融入問題，來緩解異地移民人群因社會網絡重構、群體交往分化而導致的抗生計風險弱化問題。此外，應建設低收入人群利益維護平臺，拓寬其利益訴求表達渠道。

（二）促進農村產業升級和城鎮化建設

結合農村實際，應從以下三個方面有效推動農村產業升級：一是因地制宜選定特色產業，充分利用當地資源，促進新型農業經營主體的發展，增強本地區經濟的內部活力，對歷史悠久的特色地區或地區特色產品，可通過發展旅游業帶動其發展；二是通過推進社區服務、產業指導等方式培育專業人才，使他們重逢了解家鄉的產業現狀、經濟發展狀況，主動地弘揚地方文化，鞏固和提升產業質量，為地區經濟發展作貢獻；三是從改善外部環境制約入手，完善農村道路、水、電等基礎設施建設，促進加工業、旅游業等二、三產業的發展。

新型城鎮化建設已經推進了一段時間，尤其是黨的十九大提出城鎮化率具體目標以來，城鎮化取得了重大進展。但就當前的情況看，中小城鎮的建設推進緩慢。其主要原因是承擔中小城鎮建設職責的縣級或鄉鎮級政府財力極其有限，不僅很難為中小城鎮建設提供充裕的公共服務基礎設施建設，更無力開展相關產業發展所需的生產基礎設施建設。應利用當前實施積極財政政策的機會，大力支持縣鄉政府推進小城鎮建設步伐。

（三）構筑長效可持續的政策體系

構筑長效可持續的解決相對貧困問題的政策體系的關鍵在于清理復雜的政策工具，從而建立相互銜接、互不重復、目標明確的政策體系。改變各類救助政策碎片化、效益低的局面，將低保和其他類的救助性政策工具合并，形成瞄準對象準確、標準明確、易于操作的政策工具。構建適應現階段經濟社會發展的社會保障機制，改變原有的城鄉扶貧二元框架和農村開發扶貧主導路徑，從基于地理的靜態扶貧轉向基于人口流動的動態扶貧，避免社會保障制度的碎片化抵消兜底基本民生的有效性。在做到應保盡保的同時，也應注意杜絕“養懶漢”，識別并剔除不屬于低收入人群的對象。

三、發揮積極財政政策作用，著力改善低收入人群生產生活條件

改善農村低收入人群的生產生活條件，提高收入水平，需充分發揮積極財政政策的作用，補短板，強基礎，推動財政支農惠農政策“提質增效”。

（一）統籌推進基礎設施建設

產業振興離不開基礎設施強有力的支撐。應進一步加大對縣鄉財政的支持力度，同時構建由政府引導、農民主導、社會廣泛參與的投入體系，創新財政農村投融資方式，實施農村基礎設施建設戰略，為鄉村產業發展夯實基礎。

既要加快補齊傳統基礎設施建設的短板，又要積極推進新型基礎設施建設。應主要圍繞農村路網、農田水利、供水供氣、電力通信等領域來提高農村生產基礎設施水平。同時，農村地區根據自身發展條件和特色資源優勢，開展以新一代“物聯網+”、“互聯網+”、“大數據+”等信息技術為代表的新型基礎設施建設，從而助力提高農村產業發展的現代化和信息化水平。

（二）加快城鎮化、新農村建設步伐

低收入人群集中在農村地區，從長遠看包括他們在內的許多農民將進入城鎮。即使部分低收入人群可能將繼續留在農村，其他村民的離開也將為留下者提供更多的土地等生產條件，也有利于他們改善生產生活條件。因此，在加快新農村建設的同時，要加快城鎮化建設。在當前，可以利用比較充裕的特殊國債和地方債、地方專項債資金加強城鎮化相關道路、交通、環境等基礎設施建設，還可以增加對城鎮學校、醫院等公共服務設施的建設。

關注農村和小城鎮的教育、文化、法律等社會事業的發展。在辦好基礎義務教育的基礎上，支持幼兒園建設，積極發展免費的中等職業教育、農業職業教育和職業技能培訓班。建立圖書館、居民活動室以及農村居民法律保障隊伍，維護低收入人群社會權利，消除其參與、分享障礙。

（三）完善農村居民社會保障制度

由于存在城鄉二元結構，農村居民在醫療、教育、養老、就業等社會公共服務的獲得感上明顯弱于城鎮居民。社會保障“安全網”不完善背景下的農村居民在面臨疾病、輟學、養老、失業等風險時表現出明顯的脆弱性，特別是對于農村低收入群體而言，任何突發性風險事件都會使其陷入低收入陷阱，無法實現收入的可持續增長。因此，必須健全農村社會保障體系，筑牢民生發展的“安全網”。

一是構建優質高效的醫療衛生體系。推動基層醫療機構標準化建設，在房屋建設、設備購置、配套設施等方面給予資金支持。加強鄉村全科醫生人才的培養和引進工作，建立基本藥物長效補償機制，提高醫藥報銷范圍和比例，鞏固城鄉居民醫保全國異地就醫聯網直接結算。完善農村低收入人群的醫療救助制度，提高重大疾病保障水平和大病保險能力。二是完善城鄉一體化的基本養老保障體系，建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金標準正常調整機制，對于農村地區低收入群體，要求地方政府和集體經濟組織代繳部分或全部基本養老保險費，實現基本養老保險的全覆蓋。三是加強農村就業公共服務保障體系建設。統籌和優化城鄉公共就業服務資源，培育新型職業農民。重點推行農民終身職業技能培訓制度，加強農村就業創業人員培訓。

（四）搞好戰略銜接，科學規劃農村地區空間布局

整合新農村建設、新型城鎮化建設和解決相對貧困策略的目標、任務要求，對現有農村地區空間布局進行科學合理的規劃。通過集聚化開發，營造宜居宜業的土地布局，既要體現功能布局的“集約化”，又要便捷農村居民的生產生活。在條件成熟的地方，以中心村為核心或者實施村莊合并建設農村社區，有效集中分散的教育、醫療等資源，從而大幅度提升農村社區的公共服務水平。同時，又要體現村落的“人文化”，做好古村落歷史文化的保護和修復工作，重拾村落的傳統文化，形成村落的無形財富和旅游資源。當然，科學合理的農村空間布局規劃，離不開政策支持。通過加大財政投入力度，統籌整合相關部門的財政支農資金，采用“購買服務、直接資助、以獎代補”等方式，制定和實施空間規劃，實施至城鎮與鄉村一體化的空間布局，實現財政支農投入的精準化，提高財政資金的使用效率，助力解決農村地區相對貧困問題。

（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔