關于撫州市推進高標準農田建設的探討

章臨婧

摘要：建設高標準農田是保障國家糧食安全的重要基礎，是推動現代農業高質量發展的關鍵途徑。本文基于對江西省撫州市的調研，對撫州市高標準農田建設工作建成情況進行了概括，分析了撫州高標準農田建設中存在的主要問題，并提出了具體的解決思路與對策建議。

關鍵詞：高標準農田 存在問題 對策建議

高標準農田是指土地平整、集中連片、設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為基本農田實行永久保護的耕地。建設高標準農田，是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，是國家提高農業綜合生產能力、統籌農村資源開發、推動農業現代化以及激發鄉村振興活力的重要戰略部署。

本文基于對江西省撫州市高標準農田建設情況的調研，系統梳理撫州高標準農田建設中遇到的突出問題，并提出具體的解決思路與對策建議，為進一步推進我國高標準農田建設工作提供理論支撐與實踐參考。

一、撫州市高標準農田建設情況

自2017年起，江西省在全國率先從省級層面統籌整合資金，啟動新一輪高標準農田建設。根據規劃，2017-2020年，撫州市以3000元/畝的標準統籌整合建設資金49.23億元，建設164.1萬畝高標準農田。撫州市通過強化組織領導、規范項目管理、深化機制創新，高標準農田建設取得明顯成效，建設進度和質量均走在全省前列。項目的建成及投入使用，有力地提升了農業生產能力，建成后的高標準農田灌溉平均保障率達到85%，田間道路通達率超過95%，主要農作物耕種收綜合機械化水平提高至74%，進一步保障了糧食產能，為加快現代農業發展創造了條件。

二、撫州市高標準農田建設存在的問題

（一）部分農戶積極性不高，依賴思想過重

高標準農田項目建設的主體是農民，受益的也是農民。隨著項目建設的推進，農田產量明顯提高、流轉租金成倍上升，老百姓參與意愿逐漸增強。但仍然有少數農戶對高標準農田建設的政策不了解，參與意愿不高。同時，進行田塊規整化處理時，需要對已有承包經營權進行調整，無法做到“絕對公平”，一些原來田塊好的或是調整后利益減少的農戶積極性不高，甚至產生排斥心理。此外，一些村、組、農戶認為高標準農田建設項目是政府投資的工程，理應由政府全權負責，常常提出不符合工程規范的建設要求或是不合理的補償要求。

（二）部分項目設計不科學，管理監督粗放

一些項目從立項到開工建設的時間比較短，規劃設計過程中摸底調查沒有做足，方案設計比較倉促，致使項目設計與現實需求不相符，造成變更量大、項目實施困難或者被迫修改設計方案。其中，部分項目的后期變更與前期規劃設計是不同單位負責，進行后期變更的工作人員不了解項目初始規劃時的具體情況，難以給出合理的建議，只能被動接受變更訴求，導致最終建設效果偏離了原定目標。一些項目在施工過程中，為了施工便利未嚴格按照要求進行操作，導致耕作難度增加、耕作層被破壞、耕地質量下降。掛靠、轉包、違法分包的現象仍然在一定程度上存在，由于層層轉包，實際施工隊伍能力不足，施工單價過低、標準降低。此外，還有一些鎮、村管理人員力量相對不足，個別監理單位的工作人員責任心不強、素質不高，執行監理規定不嚴，監督不力，導致項目建設質量未全部達標。

（三）建后管護經費不到位，權力責任虛化

根據相關規定，各縣（區）需按照15元/畝/年的標準安排專項管護資金，但一些地方經費落實不到位，而且隨著建成的高標準農田數量不斷增加，對管護經費的需求也在逐年增加，可用資金與實際需要之間的差額不斷拉大。一般而言，高標準農田建成后，已流轉的由經營主體實施管護，未流轉的移交給行政村，鄉鎮為建后管護責任主體，村委會為實施主體。但實際上“誰使用、誰管護”的原則并沒有真正落實到位，存在權力責任虛化的現象。一些村集體經濟基礎薄弱，缺乏主體動力，管護意識差；一些村長期在家從事農業生產的村民很少，管護難以到位；一些經營主體由于后期運營乏力，管護不到位，建設不可持續。此外，由于一些不可預見的情況，如自然災害等原因，出現了基礎設施損壞，修復主體不明確，鄉鎮或村集體又無力承擔。

（四）資金來源渠道較單一，成本不斷攀升

到目前為止，撫州市高標準農田建設主要靠政府投入，即通過省級統籌進行資金籌措，社會資本參與度明顯不足。同時，以往的建設一般是按照“先易后難”的原則安排項目，未來建設中，地點偏遠、項目點分散、梯田多等情況會比較常見，土地平整、物料運輸等項目施工方面的人工成本隨之大幅增加，加之建設材料及設備的購置價格不斷提高，項目建設成本剛性提升，實際投入資金逐年攀升。在撫州市、縣兩級不同程度都存在財政緊張的情況下，資金投入需求增加與現實財力不足之間的矛盾更加突出。

（五）政策穩定性有待加強，配套措施不全

一方面，土地規模經營相關政策、農業招商引資配套政策不健全、不及時。比如，為了進一步穩定糧食產量，高標準農田產業結構調整面積控制愈發嚴格，而當下種糧效益相對較低，新型經營主體的流轉、投資意愿有所下降，即使進行了流轉，時間往往不長，不利于產業長期發展。另一方面，即使建了高標準農田，“靠天吃飯”的情況也不可完全避免，而保險公司對開展農業保險業務積極性普遍不高，尤其是針對小企業、規模不大的項目，保險品種少之又少。

三、推進高標準農田建設的對策建議

（一）加大統籌協調力度，增強工作合力

一是進一步明確領導小組成員單位的工作職責，圍繞工程立項、招投標、方案編制、驗收審核等重點環節，預先告知各成員單位時間和相關要求，提前介入為后續階段騰出時間。二是修訂和完善考核激勵機制，對成員單位的履職盡責情況進行匯報、通報和點評，加大獎懲力度。三是建立健全壓力傳導機制，由農業農村部門的分管領導掛點聯系下級政府及部門，增強督辦與協調力度，壓實縣（區）或鄉鎮、村組責任。四是結合機構改革，調配相關專業技術人員至高標辦，專職從事高標準農田建設工作，其他成員單位指定兼職聯絡員。

（二）加快產權制度改革，理順權屬關系

一是加大輿論宣傳力度，特別是針對部分干部、群眾存在的模糊認識，在現有廣播、宣傳車、專題報告會等方式的基礎上，加大新聞媒體和新媒體的宣傳力度。二是通過實地調查明確土地實際使用情況，及時發現并核實虛假信息，為下一步土地權屬關系調整做好提前準備。三是加快推進農村集體資產清產核資、農村集體資產股份合作制改革，實行耕地保底分紅入股，比如以每家每戶只確定田畝數不確定地塊的方式，由村集體或土地股份合作社統一經營。四是采用恰當的經濟方式與管理方式，如發揮黨員帶頭作用、強化村民理事會作用、健全利益表達機制等，盡量保護土地所有人的合法權益，避免土地糾紛。

（三）抓住項目關鍵環節，提升建設水平

一是建立健全模塊化管理制度體系，進一步明確各項工作的定性要求和定量指標，明確相關主體的工作職責和考核辦法，使項目建設全面納入制度管理，嚴格把好招標、質量、驗收、資金四道關口，并且建設模式和方法可復制、可推廣。二是提前謀劃和儲備高標準農田建設項目，為項目的規劃設計、施工建設騰出時間，減少不必要的項目變更。三是進一步完善“政府監管、社會監理、群眾監督”的三級質量監控體系，比如增加現場管理人員，加大現場巡查頻次，對工程重要部位、施工的關鍵環節進行旁站監理；落實現場監督人員的工作津貼補貼，調動鎮、村干部群眾的積極性主動性等。四是采取平行、見證、抽檢等方式，實行跟蹤檢驗，變事后檢驗為過程檢驗；進一步規范驗收程序，積極引進第三方檢測機構，提高檢測驗收的科學性、合理性、權威性。

（四）探索新模式新途徑，實現長效管護

一是建立健全縣級統籌、多渠道籌集的管護資金保障機制，完善資金管理，強化用途管控。比如，由高標辦定期對各項目區的建后管護工作進行考評打分，年末以考評成績作為管護資金撥付依據。二是將建后管護納入農村基礎設施管護重要內容，探索建后管護的新途徑、新模式。比如，把建后管護委托給負責人居環境整治管護工作的企業，實現建后管護與農村環境整治相結合以及建后管護市場化。三是明確不可預見災損的責任主體。比如，質保期內的由原建設單位負責修復；質保期外的，涉及修復金額小的由原設計單位拿出修復方案，縣（區）高標辦組織施工修復；涉及修復資金較大的，由縣（區）政府統一組織實施。四是在規劃設計階段預提災損費，用于因不可抗力造成的設施損毀、耕地損壞等的修復。同時，按比例調度原農發項目工程管護資金及歷年高標準農田項目結余資金作為災損準備金。

（五）探索多元投入機制，拓寬融資渠道

一是通過耕地資源合理溢出，實現“以資源換資金”。比如，完善新增耕地指標跨區域調劑統籌和收益調節分配，用于提高建設投資標準、縣（區）統籌使用以及增加村集體資產性收入。二是加大對金融和社會資金參與高標準農田建設的支持力度，積極探索委托代建、特許經營和購買服務等方式，推動高標準農田建設主體社會化。三是發揮政府財政資金投入的引導和撬動作用，構建財政補助、財政貼息、財政擔保三位一體的財政支持體系，根據高標準農田建設主體的資金需求特征制定多樣化的財政扶助方式。比如，通過先建后補、貸款貼息和財政補助等方式，支持、鼓勵新型農業經營主體直接申報承建高標準農田項目，推動建設、管護、運營一體化。四是鼓勵直接受益的村集體經濟組織和農民群眾自主籌資或投工投勞，參與高標準農田建設和運營管理。

（六）加大土地流轉保障，提高產業效益

一是深化“先流轉后建設”的理念，完善招商引資政策保障，創新流轉合同與模式。比如，由村集體與農戶簽訂土地預流轉協議，約定流轉要求和流轉期限，以及耕地補償費用和后期流轉費用。同時，針對“空窗期”租金等問題，制定實施細則和政策意見，解決新型經營主體和干部群眾的后顧之憂。二是積極引入金融保險機構，探索推出針對土地流轉的“履約保證保險”、農村小額短期信貸產品等，建立健全土地流轉風險防范機制。三是突出農業科技作用，積極推廣應用優質高效的新品種新技術。比如，積極引導發展多種形式，尤其是不挖溝的稻漁綜合種養模式，減少對農田可能出現的損毀。四是積極爭取農業生產社會化服務項目，促進新型農業社會化服務體系的發展，如加大對機播機插、專業防治、集中育秧、烘干收購等糧食生產社會化服務組織的扶持力度。

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（作者單位：中共撫州市委黨校）

責任編輯：欣文