“十四五”時期全面深化預算績效管理的幾點思考

劉薇

摘要：“十三五”時期預算績效改革進入全面實施績效管理階段，初步形成有中國特色的預算績效管理制度體系，取得顯著成績，但是，與“基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”的目標仍有較大差距。為此，“十四五”時期要緊緊圍繞十九屆五中全會對建立現代財稅金融體制的重要部署，全面加快預算績效管理改革步伐，構建預算績效管理制度框架體系，明確“十四五”預算績效管理制度建設重點任務，充分發揮預算績效管理的導向、助推作用，促進我國政府治理能力持續有效提升。

關鍵詞：預算績效管理 框架體系 重點任務

黨的十九屆五中全會開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）從宏觀經濟治理的高度，提出建立現代財稅金融體制，明確了“十四五”時期我國財稅改革六大重點任務。其中，“深化預算管理改革，強化對預算編制的宏觀指導；推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”的重要部署，為下一步政府預算績效管理改革提出新要求、新目標。“十三五”時期預算績效改革進入全面實施績效管理階段，基本形成全方位預算績效管理新格局、初步建立全過程預算績效管理新鏈條、推進完善全覆蓋預算績效管理新體系、初步搭建預算績效管理制度新框架、健全完善績效監督機制，取得顯著成績，但是，與“基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”的目標仍有較大差距。為此，“十四五”時期要緊緊圍繞十九屆五中全會對建立現代財稅金融體制的重要部署，全面加快預算績效管理改革步伐，構建預算績效管理制度框架體系，明確“十四五”預算績效管理制度建設重點任務，充分發揮預算績效管理的導向、助推作用，促進我國政府治理能力持續有效提升。

一、構建“十四五”預算績效管理制度框架體系

制度體系是績效管理施行的準則，它對績效管理的原則、范圍、流程及主客體等給與直接規范，是績效管理的“行動指南”。一個健全完善的預算績效管理制度框架體系，是實現預算績效管理高水平、高質量發展的前提。

（一）以完善的預算績效法律法規體系為統領

在推進實現全覆蓋績效預算管理的過程中，良好的法治基礎是夯實預算管理制度改革的根基，是規范財政治理的行為準則。績效預算的法制體系建設是一個長期的任務，要在形成系統的預算績效管理規章制度的基礎上，進一步推動績效預算方面的立法，將預算績效管理有關理念、機制等以法律法規的形式明確下來，為績效預算的形成建立良好的法律保障。在具體法制體系建設上，應當樹立長期思想，有計劃地逐步推進。

（二）以現代預算績效管理規范體系為支撐

1.加強整體制度建設。按照預算績效管理體系框架，從頂層制度設計上，建立涵蓋績效目標、績效監控、績效評價、評價結果應用各環節的管理制度，并促進各環節與現行預算編制、執行、監督等制度要求的無縫“焊接”，形成系統完整、有效銜接、運行順暢的制度體系，為預算績效管理提供實施支撐。從而提高財政預算績效管理的質量和效果，加快預算和績效管理一體化進程。

2.加強配套制度建設。圍繞預算績效管理內容要求，在配套制度建設上，健全預算支出標準體系，加強對資產和國庫現金的全面管理，完善預算決算報表反映內容，實現預算績效管理的信息化，推進績效信息公開制度建設，為預算績效管理提供管理支撐。

3.加強業務規程建設。立足于預算績效管理工作流程，在操作制度細化上，依據相關法律、法規及管理辦法，制訂系統、規范的預算績效管理工作流程和操作細則，明確各相關機構和人員的職責，規范操作程序，明確質量控制要求，健全協調機制，建立分級分類、適用高效、便于操作的實施細則及業務規范，為預算績效管理提供操作支撐。

（三）以科學合理的預算績效評價標準和指標體系為標尺

1.健全完善分領域、分行業、分層級預算績效評價指標體系，陸續推出。考慮我國地區發展特點，秉持差異的“均等”原則，以科學的方法建立分領域、分行業、分層次的成本績效目標和績效指標，加快探索推進行業指標體系、支出政策的績效指標體系的建立。重點研究出臺農業、科技、教育等法定支出領域的評價指標體系，以及“三大攻堅戰”領域、社會保障等重點支出評價指標體系，進一步完善預算績效評價體系建設。

2.在廣泛吸收國外及國內先進地方經驗的基礎上，按照“先易后難、簡便有效”的原則，從指標內容、權重設置、評價標準等各個方面進行完善，逐步建立全面、完整和科學的績效評價指標體系，實現績效評價技術的規范化、標準化。

3.設立規范化的評價標準，建立健全績效評價指標框架，逐步形成涵蓋各項支出的績效評價指標體系促進績效評價質量提升。可統籌考慮績效預算編制和績效評價需求，嘗試建立績效指標庫，將評價指標擇優納入指標庫管理，實現一套指標滿足績效預算編制、執行監控和監督評價等各環節的需求，保證績效信息的一致性和有效性。

4.建立完善、全覆蓋的預算績效目標體系，強化預算績效目標考核。財政部門應通過目標對財政預算支出進行后續管理，必要時要對財政支出目標進行有效分解，轉變成預算執行部門的分目標，再對預算執行部門的分目標進行分解形成項目目標，最后對項目目標進行考核與評價。在預算績效目標考核中，績效評價要徹底改變“重績輕效”現狀，以財政支出結果為導向，從較側重技術、工程和資金使用的合規性，向側重效益指標方向發展。

（四）以構建評價結果與預算安排掛鉤機制為重點

1.預算績效評價結果的應用是最終落腳點，也是深化預算績效改革的必然要求。應盡快建立預算績效評價結果與預算安排掛鉤機制，將績效評價結果作為下一年預算編制及調整支出結構的重要依據，防止“拍腦袋定決策”現象，從預算編制的源頭提高科學性及精準性。優先保障績效評價好的項目，督促績效評價一般的項目進行限期整改，調整重復交叉的項目，削減或取消低效、無效的項目資金，收回長期沉淀在部門單位賬上的資金。

2.不斷健全預算績效評價結果反饋制度，各級政府應要將績效評估結果納入政府績效及干部業績考核體系，建立績效考核結果通報制度及激勵約束機制，推動財政資金的聚力增效，進一步提升政府提供公共服務的質量。

3.重視績效結果的應用。將預算安排與績效評價結果掛鉤，將部門預算項目、工作活動及綜合績效評價情況作為制定財政政策、安排年度預算的重要依據，調動各部門參與改革、推進改革的積極性。

（五）以完善的問責機制為保障

1.重大項目和民生政策績效問責辦法。重大項目和民生政策是社會之本，影響廣泛，根據行政問責“權責統一”理念的要求，專門出臺重大項目和民生政策績效評價問責辦法文件，對問責的對象、內容、獎懲方法進行明確的規定，不僅要做到權與責相統一，也要做到責與利相配套，建立完整健全的激勵方法，確保讓老百姓獲得感、安全感、幸福感進一步增強。

2.以結果為導向。明確“花錢必問效、無效必問責”，規定評價主體應當保留所有績效評價底稿，所有支撐績效評價報告的底稿數據都要標明可靠來源，以年度為單位組織專家進行審核，以避免單次評價出現偏差，提出績效終身責任追究制，杜絕負責人的短視行為，提高預算資金使用的效率，從源頭上提升科學決策水平。

二、明確“十四五”政府預算績效管理重點任務

（一）加快啟動預算績效立法研究，完善預算績效法律體系

1.嚴格執行新《預算法》和《預算法實施條例》。各級財政主體及政府各職能部門需要嚴格遵循新《預算法》的要求，做好“編制”、“執行”、“結果考評”整個過程的績效管理工作，自覺接受內外部的監督，把新預算法的貫徹實施與預算執行審計有機結合，加大對被審計單位的宣傳力度，使預算更能全面反映政府收支計劃和現代化的治理要求。同時，針對新施行的《預算法實施條例》中細化的各項內容，各級財政主體以及政府職能部門應更好地熟悉掌握，貫徹執行有關政府與企業、社會合作提供公共服務項目的財政性資金的審查、批準、監督、執行等事項的相關規定。同時，推動《預算法》修改，在《預算法》修正案中增加預算績效管理的相關內容，細化對政府及其部門的法律要求，提高績效管理法律層級，引導全社會形成預算績效的法律意識。

2.加快立法研究，營造預算績效管理的良好法治環境。績效預算是一種以結果為導向的預算編制方式，它強調提高財政資源配置效率，以及產出效果最大化。與傳統投入預算相比，績效預算不僅意味著以新的方式匹配資源，也意味著推陳出新的治理工具，兩者都依賴于支持性的法治環境。隨著改革的不斷深入，由于行政性規章有其局限性，不足以為績效預算提供最佳約束與引導。績效預算只有建立在法治基礎上才能扎根，績效預算也只有在健全穩定的法治環境下才能長期穩定運行，改變資源配置方式與改變行為必須依賴立法。同時，要注意加快研究出臺《關于實施部門整體預算績效管理的意見》《部門委托第三方機構參與預算績效管理辦法》《部門預算事前績效評估管理辦法》《部門預算事中績效動態監控管理辦法》《預算績效評價結果與預算安排掛鉤激勵約束辦法》《財政運行綜合績效評價辦法》等，修訂《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》《預算績效評價管理辦法》《預算績效管理工作考核辦法》等制度規范，構建良好的法治環境。

（二）加快構建覆蓋“四本預算”的績效管理規范

重點是建立四本預算績效管理體系。一般公共預算績效管理體系主要聚焦于收入、支出和政府與企業、社會資本之間的合作項目這三個維度。收入方面，旨在追求收入結構多樣化、多層次化和比例優化設置，同時擴大稅收征管的覆蓋面，避免遺漏征收的空白地帶或重復征收的領域。支出方面，旨在聚焦預算績效管理全部領域的綜合資金使用效率、所惠及群體享受到預算績效投資的收益和重大項目實施的預算資金配置效率是否達到相對最優化，實現轉移支付向重點發展區域或待發展地區的深層次財權、事權與支出責任的覆蓋。政府與企業、社會資本合作項目方面，積極開展涉及財政資金的“五種合作模式”及其對應的預算績效管理，旨在擴大參與公共事務的主體覆蓋面，提升預算資金使用的績效和項目實施效果。其他公共預算績效管理體系聚焦于將政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算納入績效管理之中。對于政府性基金預算績效管理，旨在明晰政府性基金征收的界限范圍；對于國有資本經營預算，旨在使政府全面掌握經營性國有資本收支情況和資產負債情況，從而增強對國有資本保值增值的推進，最大限度地發揮出國有資本收益的效能；對于社會保險基金預算，旨在對于醫療、養老等各類民生領域社會保險基金管理，從而實現財政地區撥付平衡、運行風險規避和受政策福利效果普及化。此外，要注重“四本預算”之間的有機融合統籌。

（三）研究建立對沖公共風險的績效目標和標準體系

根據“公共風險防范論”，財政是作為對沖未來公共風險的制度安排。要將“預算績效”作為一個整體來認識，預算的是實現戰略和政策的行為績效。即從以資金為對象內容來編制、執行預算，轉向以支出和政策行為績效為對象內容來編制、執行預算。因此，在貫徹落實《預算法》、《預算法實施條例》和黨的十九大報告提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”的有關要求基礎上，努力構建對沖公共風險、內容完整、結構優化、定額科學、支出合理、程序規范、修訂及時的預算項目支出標準體系，充分發揮標準體系在預算編制和管理過程中的基礎支撐作用。

（四）加快推進全覆蓋的績效評價體系建設

1.健全評價機制。建立健全重大政策、項目預算績效評價機制，從中央部門開始逐步開展部門整體績效評價，并加快政策評價機制建設，進一步完善對省以下政府財政運行情況的綜合績效評價機制。

2.強化績效評價主體。進一步加強財政部門、預算部門的績效評價主體地位，探索引入社會中介等第三方評價力量，形成多元化的評價主體格局，并以評價主體的多元化促進績效評價的獨立性、客觀性。

3.創新績效評價方式，逐步建立自我評價與外部評價相結合、下級評價與上級再評價相結合，項目評價與整體支出評價相結合、定量評價與定性評價相結合的多種績效評價方式，實現內外、上下、點面、量質等多維度的評價網絡，確保績效評價結果的權威性、公正性。

4.加快出臺預算績效工作規范，統一預算績效評價流程。將績效管理貫穿預算編制、執行、監督的全過程。推進全過程的績效評價體系建設，將預算績效評價貫穿于預算編制的初步階段、執行過程和結束環節。

（五）分行業分領域分層次規范績效評價報告

績效評價報告是以結果為導向、以評價為手段，以指標為工具，以改進公共支出管理為目標的公共支出管理活動的成果，對財政支出的經濟性、效率性、效益性進行客觀公正分析與判斷，從投入與產出情況來分析資金使用效率，回應財政資金分配與使用的合理性問題，構建起了預算單位的財務與業務聯系，為政府決策提供咨詢。績效評價報告應當做到項目情況完整清晰、評價指標科學合理、報告數據詳實準確、項目問題客觀公正、項目建議明確可操作。高質量的績效評價報告融合了預算績效管理理念、觸及問題根本、提出有針對性的切實可行的建議。是評價結果被有效運用的重要載體，滿足政策制定者、執行者和利益相關者的需求，為后續預算安排和政策調整提供強有力的依據。

（六）積極培育、引導、發展第三方評價機構

第三方機構參與預算績效管理是全面實施預算績效管理的重要途徑之一，權威的第三方機構有利于增強預算評價、監督的透明度和公開度，提高政府預算績效管理的可信度。同時引入第三方機構還可以緩解地方政府在進行預算績效評價時面對大量項目人力不足的情況，將部分項目交予第三方機構獨立評價或在績效管理中加入第三方機構人員，可以從不同角度切入工作，有利于工作的開展。

（七）深化預算績效公開制度

1.各級財政部門要及時推進預算績效信息的公開機制。重要預算績效的評估結果要與預決算草案同時報送人大并同步向社會公開，自覺搭建公眾參與預算績效管理的渠道和平臺，主動接受人大代表和社會各界的監督。對單位申報預算績效目標單獨批復，隨同預算一并下達，在公開預算信息時單獨公開預算績效目標。年終決算必須對當年績效目標完成情況進行全面自評，自評結果與年度決算信息同步公開，自覺接受社會監督。

2.擴大重點項目績效評價信息的規模和數量。各中央部門參照財政部主導的重點項目績效評價信息公開內容和結構，主動公開由其部門主導評價的重點項目績效信息。讓公眾和社會通過重點項目的績效評價信息，看到執行與評價的全過程，更好地了解到部門目標與職能、重點項目目標與范圍、項目執行過程與基本情況、預算執行效果等。對于多年期的項目或者已設立多年的重點項目，可以績效信息公開的當年為基年，基年的績效信息為基線，為以后持續性評價提供比較信息。

3.重視重點項目的成本核算與管理問題。通過政府會計等相關制度改革，逐漸在項目成本與結果之間建立起合理、可行的聯系，進而為預算決策提供更多有用的數據和信息。在未來五至十年中，實現從重點項目績效信息公開走向預算績效管理報告全公開。

（八）推行評價結果與預算調整、改進管理、完善政策掛鉤機制

1.推行評價結果與預算調整相掛鉤。將績效評價結果體現到年度預算編制中，實現績效評價結果與預算安排的有機結合。將績效評價結果嵌入到日常預算管理中，做到績效評價結果與預算管理相互促進。根據績效評價結果反映出來的問題，要進一步分析原因，制訂完善措施，明確改進方向，健全相關管理制度，使之促進預算管理和項目管理水平的有效提高。

2.將預算績效評價結果與改進管理建立聯系，帶動各預算主管部門（預算單位）績效責任的提升以及對預算績效管理工作的重視。將績效評價結果納入到政府行政問責體系中，建立完善約談機制、誡勉機制，并形成績效評價結果與改進管理的一體聯結。

3.推行完善財政政策與績效評價結果相掛鉤機制，將預算績效管理作為檢驗政策執行效果、完善財政政策的重要依據，加強重大政策和項目預算事前績效評估，優化財政資金配置，發揮財政資金使用效益。

（九）進一步完善監督問責機制

1.發揮各部門在預算績效管理中的主體作用，加強對預算績效管理工作的組織領導，推動中央部門和地方財政成立預算績效管理工作領導小組，形成有效的協調領導機制，進一步建立財政部門統一組織指導、預算部門具體實施、專業機構支持配合、社會各界廣泛參與的領導工作機制和監督制約機制，為預算績效管理提供組織保障。

2.構建預算績效可視化監督體系。發揮多方積極性形成推進預算績效管理的合力，充分調動社會各界的積極性，發揮人大、紀檢監察、審計等部門的作用，健全完善監督體制機制，構建預算績效可視化監督體系，大力推行激勵相容原則下的監督結果的運用。加強社會公眾參與，將公眾滿意度作為績效評價的重要指標，提高評價結果的認可度，發揮社會合力，形成共同推進的力量，為預算績效管理提供外部保障。

3.全面推行權責發生制的政府綜合財務報告制度。權責發生制政府會計制度的一個重要特點是將預算收支確認標準由投入轉向結果，可以反映長期項目以及或有債務的信息，更準確反映財政資金的成本與效益，成本與產出的配比，使政府的業績更加透明化，政府預算更加完整、可信，有利于加強財政資金使用者對績效目標實現的責任意識，有利于促進全面預算績效管理改革的落實。“十四五”期間，著力進一步推進編制權責發生制政府綜合財務報告，將政府會計、政府部門財務報告、部門預算、部門決算相結合，為預算編制提供詳實可靠的科學依據。

參考文獻：

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[3]劉尚希.不確定性、公共風險與預算績效管理.澎湃新聞[N].2019-9-29.

[4]王澤彩.預算績效管理：新時代全面實施績效管理的實現路徑[J].中國行政管理，2018（4）：6-12.

（作者單位：中國財政科學研究院政府績效研究中心）

責任編輯：宗宇翔