我國農業供給側結構性改革的成因分析

李軍國 宗宇翔 李紅

摘要：本文從我國經濟發展進入新常態和國內外經濟發展大背景下，針對當前我國農業發展進入新階段出現的新情況新問題，即：農產品有效供給不足難以滿足市場需求，供求結構嚴重失衡；國內外農產品市場價格倒掛，農業綜合效益和競爭力下降；長期過度消耗資源，使得農業資源環境的承載力不堪重負；國內外經濟增速放緩，農民增收面臨前所未有的挑戰；優質耕地資源逐年減少，農業基礎設施建設滯后，科技創新、人才儲備后勁不足等問題突出等五個方面，詳細論述了我國農業供給側結構性改革提出的背景與成因，回答了中央為什么要推進農業供給側結構性改革。

關鍵詞：農業供給側改革 成因分析

*基金項目：本文為吉林省社會科學基金項目《吉林省農業供給側結構性改革問題研究》階段性成果，項目編號：2006A18

農業供給側結構性改革是黨中央順應新形勢、新要求，堅持問題導向，科學研判當前我國農業農村發展出現的新情況和新問題，以及國內外農產品供求關系發生重大變化的基礎上提出來的。為何在這個時點上中央把農業供給側結構性改革作為當前國內農業發展的緊迫任務，乃至今后一段時期我國農業農村經濟工作的方向是有其深刻的原因。本文通過對農業供給側結構性改革提出和成因分析，使我們能夠深入認識和準確把握農業供給側結構改革的來龍去脈、有針對性把這項工作推進下去，對于農業提質增效、增強農業競爭力，推進我國農業現代化都具有重要意義。

一、農業供給側結構性改革提出的背景

農業供給側結構性改革，是我國供給側結構性改革的重要組成部分。首次是在2015年12月召開的中央農村工作會議上提出來的，即“要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率”。之后，在連續召開的中央政治局會議、中央財經領導小組會議上，習近平總書記多次提及要推進“農業供給側結構性改革”。而國內市場需求方先于官方是從2015年初開始，國內市場對農產品的質量、品種、安全性要求更高了，倒逼供給方要適應這種新需求。

2016年底，在京召開的中央經濟工作會議上，明確把“農業供給側結構性改革”作為下一年度的工作重點，隨后召開的中央農村工作會議突出強調農業供給側結構性改革，從會議通稿中把去年強調的“著力加強農業供給側結構性改革”的表述，轉變為“深入推進農業供給側結構性改革”，且將它確定為2017年中央一號文件主題，即《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》。文件圍繞提質增效的主線，從“優化產品產業結構，著力推進農業提質增效；推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力；壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈；強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展；補齊農業農村短板，夯實農村共享發展基礎；加大農村改革力度，激活農業農村內生發展動力”等六方面部署推進這項工作。文件確定“三轉三增”的目標，通過“三調”、激活“三種要素”、優化“三個體系”、提高“三個利用率”，進一步細化推進農業供給側結構性改革的思路和措施，把它作為轉變農業發展方式，加快培育農業農村發展的新動能主要抓手來推進。

二、農業供給側結構性改革的成因分析

改革開放40余年來，雖然我國農業農村發展不斷邁上新臺階，糧食生產取得“十三連增”，但與此同時，農業農村發展也面臨著前所未有的困難與挑戰，農業發展環境日益復雜，新情況與新問題不斷涌現。

1.農產品有效供給不足難以滿足市場需求，供求結構嚴重失衡。隨著我國經濟社會的快速發展，城鄉居民收入水平的不斷提高，我國城鄉居民消費結構也在發生深刻變化，人們對農產品的消費由過去“能不能吃飽”，轉向到如今“能不能吃好”以及“能不能吃得健康”。人們開始從生存型消費向享受型消費轉變，對農產品質量、品種和安全提出了更高要求。但生產質量更好、品種更多、安全度更高的農產品，以滿足城鄉居民消費升級需求的市場反饋卻出現了明顯滯后。傳統的農產品供給結構跟不上市場消費需求的變化，有效供給沒能很好適應需求變化，大而不強、多而不優的現象沒有明顯改觀，出現了農產品結構性過剩和短缺并存的現象。過剩的農產品還在持續生產，市場迫切需要的農產品卻得不到有效供給。特別是糧食呈現出生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的現象。

從大宗農產品看，玉米、水稻、小麥都出現了階段性庫存積壓的問題，2015—2016年度三大主糧政策性期末庫存已達到2.3億噸左右，其中庫存最大的是玉米，達到1.53億噸，稻谷庫存6900萬噸，小麥庫存1800多萬噸。許多地方玉米庫出現了存不下、銷不動的現象。而大豆缺口較大，受國內大豆產量低、生產成本高和國外價格低等因素影響，國內大豆生產規模逐年下降萎縮，進口量年年增加。2018年我國進口大豆已達到9553萬噸，占國內消費量的87%。

從農產品品質結構和食品安全看，中低端、廉價的農產品供給較為充足，而放心、安全、優質，高端農產品供給明顯不足。市場對綠色、有機、無公害食品的供給遠遠滿足不了人們的需求。近年來，我國食品安全問題頻頻曝光，少數生產者為追求最大經濟利益，不按國家標準進行生產，過量使用農藥、化肥、除草劑，以及畜牧業養殖濫用瘦肉精、抗生素、添加劑等問題，糧食出現的“毒大米”、乳制品的“三聚氰氨案”，水產品的“綠孔雀石”等問題都向我們提出了挑戰，迫切需要農產品生產轉型升級。

2.國內外農產品市場價格倒掛，農業綜合效益和競爭力下降。目前，我國除玉米價格與國際市場拉平外，小麥、水稻、大豆等產品國內價格普遍高于國際市場，有些農產品價格已經高于配額內的進口到岸價格。國內糧價高的主要原因：

一是政府定價機制。長期以來，國家一直對小麥、水稻、玉米等主要糧食品種采取國內執行委托市價收購和臨儲政策，雖然這些政策措施，對促進農業產值增加、農民收入增加發揮了重要作用。但這些措施缺乏靈活性，并沒有隨著國內外市場價格變化進行上下浮動調整，出現了短期政策舉措常態化、長期化，扭曲了市場功能，價格不能及時反應市場供求狀況，干擾了市場價格信號的正常發揮，導致市場供需脫節，長期累積下來形成了較大的結構性矛盾。玉米臨儲價格最為典型。2007年，國家為鼓勵玉米生產出臺了臨時收儲政策，逐步演變成按高于市場價格收儲，且這個臨儲價格高于市場均衡價格，其提價速度只考慮國內生產成本上漲因素，沒有考慮國際市場價格漲跌幅變化，對國內市場價格進行調整，仍按原來節奏逐年提高收儲價格，導致了國內外價格的倒掛。臨儲托底高價收購玉米讓農民感到了種植玉米可以帶來可觀收入，有些地方不顧本地條件，采取毀林，毀草的方式，擴大玉米規模，最終造成國內玉米市場產大于銷的局面。應當說，國內外糧食價格倒掛，既是2004年以來，我國連續13年農產品貿易赤字，農業比較優勢減退的重要因素，也是2012年以來產量、庫存量、進口量“三量齊增”的根本原因。國內外糧食價格倒掛，使得養殖業飼料成本和加工業的原料成本大幅度提升，使得國內養殖業和加工業的競爭力持續減弱。國內糧食加工企業寧愿使用進口糧食作原料，也不愿意購買國內生產的糧食，大量的糧食沉淀在國庫之中，不僅給糧食收儲企業和財政帶來了沉重的負擔和壓力，也使國內農業支持保護政策調整空間受到極大限制。據有關部門提供數據：2012年至2014年國家用于玉米收購資金從610億元猛增到1866億元，兩年增加了3.1倍；中央財政用于糧食庫存利息和保管費用超過2000億元。

二是國內農產品生產成本上漲過快。主要農產品成本上漲過快的根本原因，是資源稟賦條件差，人工和土地成本過高。國內學者研究資料顯示，2006年以來我國糧棉油生產成本年均增長10%以上，農業生產要素價格快速上漲，成本持續攀升，導致我國農業成本優勢在“十二五”期間發生逆轉，包括糧食在內主要大宗農產品的生產成本高于世界主產國。過去農業生產成本上升，是物質投入成本上漲帶來的，而現階段成本的快速上升主要是人工和土地租金費用上漲所帶來的。其原因是我國工業化、城鎮化發展迅速，帶動資源要素價格大幅度上漲，推動國內農業生產成本快速上升。

2004年以來，我國農業勞動力成本年均漲幅在20%以上，土地流轉價格年均上漲25%以上。2016年農業部網站信息顯示，東北地區種糧大戶每畝成本超過800元，其中僅土地成本就500元。農業部“百鄉萬戶”河北調查組調研顯示，種糧大戶每畝盈虧平衡點在420元，而多地土地成本在300元至800元不等。2014年國內玉米、大豆、稻谷、棉花、小麥每噸的生產成本，分別比美國高出112%、103.3%、39%、35.6%、和14.8%。

盡管水稻、小麥單產達到發達國家水平、玉米單產達到中等發達國家水平，但我國農業勞動生產率只是世界平均值的47%。在我國就業結構中，農業就業人員占比高達29.5%，而農業增加值占比只有9.2%。這一短板導致農業生產成本居高不下、競爭力減弱。在農業成本不斷抬升的同時，國內大宗農產品價格確在下降，受國內農業生產高成本和國外產品價格低的雙重擠壓，使得農民生產出來的產品賣不出好價錢，農民收入持續增長乏力，這不僅打擊了農民的生產積極性，影響農民收入的持續增長，也使中國農業競爭力、農民對收入的支配能力嚴重下降，降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。

三是國際金融危機和匯率變動影響。2008年以來，受國際金融危機美元貶值和人民幣匯率升值變動的影響，全球經濟始終處于不景氣狀態，國際農產品市場價格一直在低谷中上下波動。特別是世界經濟的不景氣所帶來石油需求的下降，導致國際原油價格的大幅度下跌，世界原油價格由2007年的每桶147美元下跌到2012年每桶23美元，石油價格下跌既帶來化肥價格的下跌，也帶來農業生產成本下降，致使國外主要農產品價格一直處于較低狀態。尤其是國際石油價格持續回落，擠壓了玉米的燃料轉化需求，玉米替代品進口的增加擠壓了國產玉米市場，這也是造成國內市場上玉米供大于求的原因之一。不僅如此，石油價格下跌也帶來國際海運成本和價格的下跌。從2008年以來，美國到中國的海運費用每噸下降70%以上，使得國際農產品的價格競爭優勢明顯抬升。匯率的變動是國際農產品價格持續走低的另一個重要原因。2005年以來，人民幣對美元匯率升值26%，人民幣的升值削弱國內農產品在國際市場的競爭力。

3.長期過度消耗資源，使得農業資源環境的承載力不堪重負。尤其是資源環境“硬約束”加劇等帶來的新挑戰。從農業發展條件看，我國是一個典型的人多、地少、淡水資源稀缺的國家，農業資源稟賦先天不足特征非常明顯。目前，我國人均耕地面積1.35畝，人均淡水資源2300立方米，耕地和淡水資源僅為世界平均水平的1/3和1/4。且水土資源的區域分布嚴重失衡，有土無水與有水無土的問題都十分突出，特別是華北平原地下水超采已造成了嚴重的生態問題。雖然，我們用占世界9%的耕地養活22%的人口，解決了13億人口“吃飯”問題，對世界糧食安全作出巨大貢獻，但是，我們資源環境也付出了相當大的代價。為了把糧食產量搞上去，在追求農業增產優先、滿足數量供給的目標引導下，經過長期對資源開發利用和過度消耗及透支，已經造成了對生態環境的破壞。長期無節制地毀林、毀草開荒，圍湖、填河造地，使生態系統受到嚴重破壞，土壤地力減退、土地超墾過牧、水土流失加劇的問題十分突出。尤其是農業生產中化肥、農藥、除草劑、殺蟲劑的過量使用和低效利用，以及農藥、除草劑、殺蟲劑等包裝物任意丟棄；畜禽糞污隨意排放以及農膜等廢棄物殘留，不僅對土壤和生態環境帶來破壞，而且造成土壤有機質含量下降，江河流域及地下水環境的污染。我國化肥和農藥平均每畝使用量是世界平均水平的2-3倍，而化肥利用率不到40%，農藥利用率為35%；農膜殘留率高達40%，大量使用不可降解的農膜，極易造成耕地的板結；為追求糧食產量，對地下水進行超采，造成了華北平近20萬平方公里世界上最大地下水超采漏斗區；農業水源污染和工業廢水及城市生活污水直接排放，導致全國60%以上的江河湖泊受到了污染，工業污水的直接排放，不僅在一些地區造成嚴重的地表水污染，而且導致耕地嚴重污染。2014年以來陸續在湖南、江西等地出現的“毒大米”重金屬鎘嚴重超標事件，就是工業污染造成的。目前全國已有上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。我國耕地資源污染已呈現出從局部向區域蔓延的態勢，特別是重金屬污染已經開始由大氣、水體向土壤污染轉移，土壤重金屬污染正進入一個“集中多發期”。不僅如此，近年來我國農業生產所造成面源污染也呈現出了擴大態勢，農業排放的COD已經超過了工業和城鎮。東北黑土地是世界公認的“三大黑土地”之一，其土壤肥沃，有機質含量高，是我國重要的商品糧主產區。然而，長期以來，由于重用輕養、掠奪式經營，東北地區黑土地退化相當嚴重，黑土層平均厚度由開墾初的80-100厘米降至目前20-30厘米，出現了土層變薄、有機質減少、肥力下降等問題。要看到，長期以來，我國農業生產的資源環境代價沒有充分反映在農業生產成本中。如果把農業生產導致的資源透支、生態退化、環境破壞等外部成本內部化，部分農業產能就失去了存在的經濟合理性。據國研中心農村經濟研究部課題組測算，按現在的治理思路，僅退耕還林、退耕還濕、重金屬污染治理和地下水超采治理，預計減少糧食產能就達390億公斤。因此，農業資源長期透支，資源、環境兩道“緊箍咒”越繃越緊，拼資源、拼投入的老路已難以為繼。如果我們不能很好地處理人和自然環境的關系，終究會受到大自然對我們的懲罰。

4.國內外經濟增速放緩，農民增收面臨前所未有的挑戰。應當說，進入新世紀以來，在國家強農支農惠農政策支持下，我國農民收入增幅連續多年高于城鎮居民。特別是2010年以來，農民收入保持了連續6年的增長，城鄉居民收入的差距正在逐步縮小，國家統計局公布數據：2016年，城鎮居民人均可支配收入33616元，農村居民人均可支配收入12363元，城鄉居民收入比由上年同期的2.73下降為2.72，應當說，近年來城鄉居民收入差距比的縮小，并不是農民的務農收入真正增加了，而是農民在城市的打工收入的增加所帶來的。雖然城鄉居民的收入差距比繼續縮小，但絕對差距仍在不斷擴大，2017年我國城鎮居民收入為36396.2元，農民居民收入為13432.2元，城鄉收入差距由2010年的12506.7元擴大到2017年的22963.8元。目前，我國農民收入的構成主要來源四個方面：一是家庭經營務農收入；二是外出務工收入；三是轉移性支付，包括政府補貼和社保；四是財產性收入，如土地出租、房屋出租等。

從農業經營收入看，由于國內外農產品市場總供求形勢處于供給大于需求，決定了農產品價格走勢處于下行周期，包括全球在內大宗農產品市場價格一直處在低迷狀態之中，國內農產品漲價空間面臨全球農產品供給相對寬松的擠壓，短期內我國主要大宗產品包括糧食在內的價格很難有較大回升。加之，大量青壯年農村勞動力，尤其是第二、第三代農民工離開農村，離開了農業生產經營第一線，涌向城市打工，導致大量農村地區僅僅剩下了一些留守老人、兒童，以及一部分婦女，致使農民收入增長難有很大空間。不僅如此，受國家農產品價格和收儲制度改革的影響調控，國內部分地區區域性農民減收風險已經顯現。2016年國家開始實施玉米臨時收儲政策調整，按“市場定價+政府補貼”方式，雖然在一定程度上穩定了農民的收益，但政府給予農民的補貼，在國內生產成本持續快速上漲和國外農產品價格持續走低的條件下，農民種植玉米的收益遠不如改革前，致使區域農民收入家庭經營性收入再出現較大幅度減少，部分區域農民收入陷入增長徘徊期的狀態。

從農民外出務工收入看，2013年以來，我國農民家庭收入的40%以上來源于農民外出務工收入，此項收入已成為農民家庭收入的主要來源。然而，我國外出農民工的凈增數量和工資水平增速卻出現了“雙降”的趨勢。2017年全國農民收入的增速比前5年下降了3.3個百分點，作為農民增收主引擎的工資性收入，在國內經濟進入新常態。在經濟轉型升級的背景下，特別是受中美貿易戰和國內經濟下滑的影響，城市就業崗位緊張，農民就業相對較難，農民工資性收入增速已從“十二五”期間20%以上，下降至目前的個位數，從而導致我國農民收入在持續多年較快增長后出現疲態，甚至停滯下降的狀態。從近十年國內勞動市場就業結構和工資水平變動情況看，2012年，劉易斯拐點在我國已經開始顯現，無論是城市還是農村，新增勞動力人口數量已經開始掉頭向下，農村勞動力向城鎮轉移出現停滯，隨著農業成本的上漲，農村勞動力的工資跟城市勞動力的工資開始持平，農業勞動力支撐不足和就業結構問題并存，以及農民進城務工的許多制度性障礙仍沒有得到有效解決，直接影響阻礙著農民外出務工帶來收入增加。

從轉移支付角度看，目前，中央和地方財政對農民的各種補貼力度不夠，對農民工、對農村老人的社保支持力度不夠，不僅標準低，而且資金少?，F在社保體制覆蓋最差的就是農民工，雖然有些農民工及子女市民化進城多年，但他們還沒有融入城市，享受和城鎮職工一樣的基本公共服務和社保工資待遇。從財產性收入看，目前大多數農民財產性收入主要來源于土地租金和房屋出租。有少數農民享受到了城鎮化的紅利，大中城市規模擴大占用征收農民土地，城中村改造，公共基礎設施征用土地，得到數額不菲的補償。其余絕大部分農民是靠家庭承包地的流轉租金和住宅及宅基地轉讓來獲取財產性收益，農民難以獲得財產性收入的主要原因，是農民的承包地、宅基地、集體經營性用地難以變成資本，受現行農村土地政策的制約和影響，巨大潛在的農村土地資源，沒有給農民帶來巨大的財產性收益。

5.優質耕地資源逐年減少，農業基礎設施建設滯后，科技創新、人才儲備后勁不足等問題突出。在我國耕地資源構成中，優質耕地面積所占比例僅為2.9%。在工業化、城鎮化背景下，優質耕地所占比例將會進一步下降。近年來，工業化、城鎮化的快速發展帶來的最大問題是占用了大量耕地，雖然國家對耕地有占補平衡的法律規定，但占多補少、占優補劣、占近補遠、占水田補旱地等情況普遍存在，特別是花了很大代價建成的旱澇保收的高標準農田也被成片占用。耕地紅線不僅是在數量上減少，而且質量上也在下降。在優質耕地嚴重不足的同時，耕地資源污染日益嚴重，呈現出從局部向區域蔓延的態勢。特別是土壤重金屬污染已進入一個“集中多發期”，正在由大氣、水體向土壤污染轉移。

與發達國家相比，我國農村基礎設施、農田水利建設、農業生產經營主體等方面仍存在著相當大的差距，成為制約農業發展的短板。盡管近年來我國農業組織化程度有所提高，在農業基礎設施建設特別是高標準農田建設方面取得了一定成就，但粗放型發展方式普遍存在。整體上看，我國在農業生產模式上依舊粗放原始，灌溉用水浪費巨大。同時對地力消耗缺少節制，化肥使用隨意造成水土污染。農業依然沒有擺脫靠天吃飯、勞動靠人力畜力的局面。集中連片、旱澇保收、穩產高產農田占比低，一家一戶的分散經營方式仍然普遍存在，農業經營規模小、土地細碎化、農戶兼業化、副業化，農業勞動生產率低下的狀態仍然沒有得到根本性改變。農村勞動力弱質化仍然沒有逆轉，農業勞動力支撐不足與結構問題并存，大量青壯年農民離開農村，離開了農業生產經營第一線，涌向城市打工，農村僅剩下了一些留守老人、兒童，以及一部分婦女。農業勞動力素質低下，農業科技支撐創新能力不強，農業信息化水平偏低，農機裝備的研發和制造能力較弱。城鄉在土地、資金、人才等要素配置不均衡，農村金融保險供給不足等問題十分突出。

為此，2016年3月，在兩會期間，習近平總書記在參加湖南代表團審議時明確指出，“新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向”。這一的重要論斷，為推進農業供給側結構性改革定下了基調，提供了重要的遵循依據。

問題總是與發展相隨，農業供給側結構性改革，是農業轉型發展中出現矛盾和問題倒逼的必然結果，它之所以成為改革的對象，根源在于當前越來越嚴峻的農產品市場需求與供給發生了背離，這種背離是因為農業市場化改革不徹底，導致市場機制在資源配置中出現了失靈。解決問題的關鍵就是要在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發揮政府作用。政府的主要作用就是加快轉變政府職能，解決體制機制不順的問題。所以，中央提出加強農業供給側結構性改革，不僅抓住了現階段我國農業發展的關鍵要害問題，也是順應新形勢下我國農業發展的內在要求，適應和引領經濟發展新常態的重大制度創新，更是提升我國農業競爭力的主動選擇。推進農業供給側結構性改革的目的和意義在于：一是使我們農產品能夠適應消費升級的需要，從而達到提高農業供給體系的質量和效率的目的。二是通過深化改革推動農業轉型升級，提高我國農業的綜合競爭力，使農民得到更多的收入。三是通過供給側結構性改革能夠揚長補短，使我們的生產能力得到鞏固、資源環境壓力得到改善。

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[8]陳錫文.《適應經濟發展新常態，加快轉變農業發展方式》.求是2015年6期

（作者單位：中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）中國農村財經研究會吉林省產品質量監督檢查院）

責任編輯：凌玉