建立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金的實(shí)踐與思考

劉明

摘要：本文分析了常州市設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金的必要性，介紹了常州市鄉(xiāng)村振興基金的現(xiàn)狀，并針對(duì)目前存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 發(fā)展基金 對(duì)策建議

近年來(lái)，江蘇省常州市財(cái)政局以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以促進(jìn)農(nóng)民增收為中心任務(wù)，積極探索財(cái)政支農(nóng)投入增長(zhǎng)機(jī)制，通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，有效發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，吸引金融社會(huì)資本，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

一、常州市設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金的必要性

（一）財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興取得明顯成效

近年來(lái)，常州市級(jí)財(cái)政部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，積極發(fā)揮職能作用，努力克服財(cái)力緊張等困難，積極籌措支農(nóng)資金，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度。2017-2019年，市本級(jí)財(cái)政安排支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金分別為5.52億元、5.18億元、5.26億元，大力支持高效節(jié)水灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展、市級(jí)全域美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建、菜籃子米袋子工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等。

同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督管理，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)作。通過(guò)打造全市統(tǒng)一的三農(nóng)項(xiàng)目資金申報(bào)管理平臺(tái)，將全市“先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目、農(nóng)村小型公益設(shè)施項(xiàng)目、村級(jí)一事一議、扶貧等項(xiàng)目全部納入管理平臺(tái)，統(tǒng)一申報(bào)，統(tǒng)一審核，充分發(fā)揮項(xiàng)目平臺(tái)的排查梳檢功能，杜絕多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)行為的發(fā)生；通過(guò)打造全市陽(yáng)光扶貧+涉農(nóng)資金綜合監(jiān)管平臺(tái)，將全市涉農(nóng)資金統(tǒng)一納入平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督管理，真正發(fā)揮財(cái)政資金使用績(jī)效。

（二）財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的問(wèn)題

1.財(cái)政支農(nóng)資金籌措難度日益加大。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)率下降，而財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)不變，財(cái)政收支矛盾明顯。在本級(jí)財(cái)力有限、專(zhuān)項(xiàng)資金逐年削減的情況下，支農(nóng)資金籌措難度逐年加劇，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制困難重重。

2.財(cái)政支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金面廣且分散，集聚作用不足。2019年，常州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)五大類(lèi)36個(gè)小項(xiàng)，平均每個(gè)小項(xiàng)600萬(wàn)元左右；市供銷(xiāo)社2019年支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金兩大類(lèi)7個(gè)小項(xiàng)，平均每個(gè)小項(xiàng)50萬(wàn)元。同時(shí)，每個(gè)小項(xiàng)又可能會(huì)扶持幾十家新型經(jīng)營(yíng)主體，支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金面廣且分散，存在資金“碎片化”“撒胡椒面”的現(xiàn)象，不能發(fā)揮財(cái)政資金的集聚作用，扶持效果有限。

3.財(cái)政支農(nóng)資金無(wú)償補(bǔ)助為主，未能發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和撬動(dòng)作用。目前，財(cái)政支農(nóng)主要是無(wú)償補(bǔ)助的方式，撬動(dòng)金融社會(huì)資本扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展作用有限。市財(cái)政雖然設(shè)立了常州市農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)貸和農(nóng)業(yè)保證保險(xiǎn)等，但2019年有償資金占比只有5%左右，同時(shí)覆蓋范圍有限，未能充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。

4.財(cái)政資金績(jī)效結(jié)果不明顯，有待提高。一些主管部門(mén)在管理和使用支農(nóng)資金時(shí)，存在“重爭(zhēng)取資金、輕財(cái)政績(jī)效”的觀念。部分項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施達(dá)不到預(yù)期效果，存在資金沉淀等問(wèn)題；部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)不理想，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)，由于財(cái)政支農(nóng)資金投入分散，缺少拉動(dòng)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大項(xiàng)目，影響支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮，財(cái)政績(jī)效有待提高。

因此，適當(dāng)發(fā)揮財(cái)政資金杠桿和撬動(dòng)作用，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本共同參與全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展，就成為政府部門(mén)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要選擇。

二、常州市財(cái)政設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金的現(xiàn)狀

近年來(lái)，常州市財(cái)政改革財(cái)政資金支出方式，按照“資金改基金”“無(wú)償變有償”，積極引入社會(huì)資本，推動(dòng)建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，建立財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)體系，探索建立債權(quán)基金、母子基金等多種方式并存的鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。

（一）常州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金

該基金于2018年底設(shè)立，首期規(guī)模1億元，市級(jí)財(cái)政出資 2900萬(wàn)元（占比29%），常州市政府投資基金管理有限公司出資100萬(wàn)，作為基金管理人，同時(shí)積極吸引和撬動(dòng)金融資金參與。基金主要投資于全市有發(fā)展?jié)摿Α⒂袔?dòng)能力、有上市意愿的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)智能化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)，一二三產(chǎn)深度融合；農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備提升；農(nóng)業(yè)電子商務(wù)發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”模式創(chuàng)新；特色與健康種養(yǎng)殖，農(nóng)產(chǎn)品精深加工等方面。基金為有償扶持方式，存續(xù)期限為5年（3年投資期，2年退出期，最長(zhǎng)可延長(zhǎng)存續(xù)期2年），單筆投資資金最高不超過(guò)1000萬(wàn)，主要通過(guò)股權(quán)直接投資和投貸聯(lián)動(dòng)兩種方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。截至2019年11月，投貸聯(lián)動(dòng)方式下，農(nóng)業(yè)投資基金已經(jīng)為全市9家農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放貸款5400萬(wàn)元；股權(quán)直接投資方式下，對(duì)6家農(nóng)業(yè)企業(yè)完成盡職調(diào)查，其中江蘇寧錄科技股份有限公司的股權(quán)直接投資已經(jīng)完成，解決了部分農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)融資難問(wèn)題。但農(nóng)業(yè)投資基金整體規(guī)模偏小，扶持作用有限。

（二）常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金

鄉(xiāng)村振興基金按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)行，其宗旨在于充分放大政府財(cái)政資金的杠桿作用，有效引導(dǎo)金融和社會(huì)資本參與并支持全市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展建設(shè)。發(fā)展基金首期規(guī)模1億元人民幣，其中，市財(cái)政局作為發(fā)展基金有限合伙人，出資9900萬(wàn)；常創(chuàng)集團(tuán)作為基金管理人，出資100萬(wàn)。同時(shí)，積極吸引金融和社會(huì)資本共同參與，通過(guò)母子基金、直接投資、投貸并行等方式，共同投資符合鄉(xiāng)村振興政策重點(diǎn)支持項(xiàng)目，基金存續(xù)期不超過(guò)8年。投資領(lǐng)域包括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理、污水管網(wǎng)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施保障和公共服務(wù)項(xiàng)目；二是各類(lèi)主題農(nóng)業(yè)公園、田園綜合體、文旅小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿等建設(shè)項(xiàng)目；三是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等符合國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；四是對(duì)有上市潛力、且對(duì)常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展有顯著帶動(dòng)作用的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，按市場(chǎng)化方式進(jìn)行股權(quán)投資、退出。

三、推動(dòng)建立鄉(xiāng)村振興基金的對(duì)策建議

（一）加大專(zhuān)項(xiàng)資金整合力度，發(fā)揮財(cái)政資金集聚作用

常州市財(cái)政在設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金的基礎(chǔ)上，將繼續(xù)加大支農(nóng)資金整合力度，整合設(shè)立常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。同時(shí)，市財(cái)政將打破行業(yè)界限、部門(mén)分割，把涉農(nóng)部門(mén)（市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市供銷(xiāo)社等）扶持的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行整合，充實(shí)到鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金中，做大鄉(xiāng)村振興基金基數(shù)，更好服務(wù)全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行轄市（區(qū)）聯(lián)動(dòng)，通過(guò)市、區(qū)（縣）財(cái)政共同出資形式，做大基金基數(shù)，放大杠桿倍數(shù)，真正調(diào)動(dòng)區(qū)（縣）積極性，推動(dòng)基金的滾動(dòng)發(fā)展。

（二）打造錯(cuò)位支持，發(fā)揮基金優(yōu)勢(shì)

鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資金要分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金主要投向：全市有發(fā)展?jié)摿Α⒂袔?dòng)能力、有上市意愿的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)。鄉(xiāng)村振興基金主要投向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理、污水管網(wǎng)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施保障和公共服務(wù)項(xiàng)目；各類(lèi)主題農(nóng)業(yè)公園、田園綜合體、文旅小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿等建設(shè)項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等符合國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。兩只基金側(cè)重方向不同，各具特點(diǎn)，需形成錯(cuò)位支持，共同服務(wù)與全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。

（三）擴(kuò)大社會(huì)資本來(lái)源，發(fā)揮基金的“引導(dǎo)”和“杠桿”作用

要按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、嚴(yán)格管理”的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大基金規(guī)模，激勵(lì)社會(huì)資本共同參與。市財(cái)政可考慮逐步擴(kuò)大合作社會(huì)資本范圍，將天使投資人、民營(yíng)企業(yè)、銀行、孵化器、園區(qū)等其他社會(huì)資本列入合作范圍，鼓勵(lì)全市更多的金融機(jī)構(gòu)積極參與鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。同時(shí)，適時(shí)通過(guò)“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”“收益分成”“資金劣后”等多種方式，完善對(duì)社會(huì)資本的讓利政策和平衡政策，充分吸納民間資本，深度發(fā)揮政府基金的杠桿作用和引導(dǎo)作用。

（四）強(qiáng)化資金績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用績(jī)效

要強(qiáng)化財(cái)政資金的績(jī)效導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金的績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村振興基金投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效。鄉(xiāng)村振興基金可考慮公開(kāi)上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)收購(gòu)、控股股東回購(gòu)等多種退出方式，不僅限于債權(quán)退出方式，逐步提高財(cái)政資金收益率，做大財(cái)政出資基數(shù)。

（五）加強(qiáng)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，提升基金管理公司管理水平

引進(jìn)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)高效的管理團(tuán)隊(duì)、提高基金管理公司管理水平，是做大鄉(xiāng)村振興基金、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金管理力度的兩大前提。要大力引進(jìn)一批具有專(zhuān)業(yè)金融投資技能、對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特性了解的人才，建立一支專(zhuān)業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，通過(guò)各方面的培訓(xùn)和進(jìn)一步磨合，逐步建立科學(xué)有效的考核與激勵(lì)機(jī)制，使得基金管理工作更加專(zhuān)業(yè)、規(guī)范、高效，不斷提升產(chǎn)業(yè)基金的管理水平。

（作者單位：江蘇省常州市財(cái)政局農(nóng)業(yè)農(nóng)村處）

責(zé)任編輯：欣文