我國農村社會治理的困境及出路

劉家用

摘要：目前，我國農村社會治理存在兩個方面的問題：政府獨大，社會組織力量微弱，農民的公民意識不強；行政管控不力，法制規范不到位，道德約束乏力。走出農村社會治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合黨組織、政府、社會組織、村委會、村民等力量，更加重視服務協商調解，改進行政監管，更多地運用法制規范、道德約束等手段去化解社會矛盾，促進農村和諧。

關鍵詞：農村社會 治理困境 治理出路

*基金項目：本文系國家社科基金一般項目“密切干群關系的長效機制研究”（項目編號：15BKS058）的階段性成果。

黨的十九屆四中全會強調，社會治理是國家治理的重要方面，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，推動社會治理和服務重心向基層下移。目前，我國農村社會治理存在兩個方面的問題：政府獨大，社會組織力量微弱，農民的公民意識不強；行政管控不力，法制規范不到位，道德約束乏力。走出農村社會治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合黨組織、政府、社會組織、村委會、村民等力量，更加重視服務協商調解，改進行政監管，更多地運用法制規范、道德約束等手段去化解社會矛盾，促進農村和諧。

一、農村社會治理的困境

（一）治理主體困境

農村社會治理主體眾多，主要有黨組織、政府、社會組織、村委會、村民等。隨著經濟社會的快速發展，農村社會治理各主體取得了長足的進步，但與時代發展要求與當前形勢相比，還存在不少問題。當前，農村社會治理主體困境主要體現在大政府、小社會，弱村組、散村民。

1.政府獨大。雖然我國一直在推進政府改革和轉型，但政府獨大的局面仍沒有根本性的改觀，村民遇到了問題和困難，不管是不是該政府管的，往往想到的就是去找政府解決，且動輒就要去上訪。面對治理難題，政府部門及人員相互推諉扯皮，政府該做的公共服務和監管嚴重缺位，如農村教育、醫療衛生、市場監管等問題重重，但對部門和個人有利的往往都爭著去管，亂攤派、亂收費、亂罰款等屢禁不止。基層政府職能缺位、越位、錯位往往就容易發生沖突，產生干群矛盾，影響農村和諧穩定。

2.社會組織弱化。社會組織是現代社會治理的重要主體，改革開放后，我國農村經濟型社會組織特別是農民專業合作社有了一定程度的發展，但總體上數量和種類偏少，特別是多數規模較小、專業化不夠，在市場開拓、資金籌集、技術推廣、風險防范等方面能力較弱。在我國農村，對社會治理發揮重大作用的文化類、服務類社會組織普遍匱乏，相反一些宗教組織發展很快，甚至一些邪教、傳銷組織等向農村滲透，給農村社會治理帶來嚴重挑戰。

3.農民主體意識不強。農村居民主體是農民，我國農民總體文化程度偏低，公民意識不強。在廣大農村地區，我們看到的多是“各家自掃門前雪”，對集體利益和公共事業很少有人關心過問，出現了“農民收入大幅提高，但村集體卻困境重重”的現象，農村道路、農田水利等靠國家財政投入，但國家投資興建的這些農村基礎設施很少有村民自覺地去維護保養。公民意識不強，帶來的是一盤散沙，人與人之間、個人與集體之間的矛盾沖突升級，社會問題增多。

（二）治理手段困境

社會治理是一項復雜的系統工程，需要綜合運用行政管控、法制規范、道德約束、協商調解等各種手段。當前，我國農村社會治理存在行政管控不力、法制規范不到位、道德約束乏力等問題。

1.法制觀念不強。社會治理與社會管理相比，更強調對群眾的服務和引導，強調運用法制規范去化解矛盾，但必要的行政管控仍必不可少。在我國農村，傳統人治觀念對人們的影響較深，許多村民有了問題首先不會想著去找法院、打官司，而是要去找政府、找領導，搞不好就要去上訪。我國社會主義市場經濟體制還不成熟、不完善，特別是廣大農村地區市場秩序不規范，政府市場監管缺位。農村地處邊遠信息閉塞，成為假冒偽劣、坑蒙拐騙等違法犯罪的重災區，封建迷信活動、黃賭毒等違法犯罪活動在農村也很猖獗，政府相關部門對農村違法犯罪的打擊乏力。

2.道德約束乏力。道德是維護社會秩序和形成良好社會風氣的重要手段。目前，在我國農村地區，普遍存在道德約束乏力的困境。有的農民完全拋離了傳統道德對自己的約束，不孝敬、不贍養老人的比比皆是，“見利忘義、損人利己”時常發生，“造假村”“販毒村”等不斷出現。道德缺失帶來的不僅是個人靈魂和行為的偏差，更帶來了農村家庭的矛盾和社會關系的動蕩。

二、農村社會治理的出路

走出農村社會治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合多元主體，利用各種手段，推進農村社會治理的現代化。

（一）整合各方力量，多元主體共同治理

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。加強系統治理，就要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。推進農村社會治理，需要整合黨組織、政府、社會組織、村委會、村民等治理主體的力量，發揮各治理主體的優勢。

1.加強農村基層黨組織建設。黨的領導是我國的政治特色和優勢，社會治理涉及的主要是公共事務，做好農村社會治理，主要還要依靠基層黨組織和政府。走出農村社會治理的困境，必須把黨的領導真正落到實處，把黨員的先鋒模范作用真正體現出來。湖北省武漢市百步亭社區探索的黨組織的“五級負責”制，值得學習推廣?！拔寮壺撠煛敝?，即黨委書記負責社區、支部書記負責苑區、支部委員負責片區、黨小組長負責樓棟、黨員負責家庭。特別是每名黨員都要聯系一些家庭，“問題面前有黨員”，居民有問題首先會找負責黨員，黨員就要負責把問題處理好，最后做到“黨員面前無問題”。武漢市百步亭社區改變了基層公務員和社區干部的考核方法，在社區工作的公務員和社區干部干得怎么樣、年終考核結果如何，全由居民投票說了算。推廣落實基層政府公務員和農村干部的考核由其服務對象說了算，而不是由其領導和同事決定，他們必然會去主動聯系服務群眾，政府的主導作用自然就能落到實處。

2.培育農村社會組織。現代化社會治理體系離不開完善的社會組織和成熟的公民，推進農村社會治理現代化，必須著力孵化培育農村發展急需的社會組織，提升村民的公民意識。孵化培育農村社會組織，當前應重點扶持發展經濟類、文化類、服務類的社會組織。農民專業合作社是農村重要的經濟組織，發展農民專業合作社可以把大家組織起來，提高生產經營效率和抗風險能力。培育發展農民專業合作社，需要財政資金支持、稅收優惠和金融、科技、人才的扶持。孵化培育農村文化類、服務類的社會組織，需要鼓勵支持公辦及民辦的農民學校、幼兒園、敬老院、農民興趣小組、文藝演出隊等。為了解決農村留守老年人的養老問題，可以成立老年人互助協會，建立老年人互助機制。農村有了健全完善的社會組織，農民就能更好地維護其合法權益，通過各類社會組織，農民的公共精神也會得到錘煉，素質和能力也會得到提升。

（二）利用各種手段，多管齊下綜合治理

創新社會治理，走出農村治理困境，要向更加重視服務、協商協調轉變，改進行政監管，更多地運用法制規范、道德約束等手段，化解社會矛盾，解決社會問題。

1.統籌協調各方利益關系。社會治理的主要任務是，維護社會穩定和激發社會活力，維護農村穩定、激發社會活力。為此，就要了解并滿足農民群眾的合理需求，統籌協調好各方利益關系。武漢市創新基層社會治理，強調基層干部要關注群眾冷暖，做到“三必到、五必訪”，即居民有突發性事件、有不滿情緒、有大的家庭糾紛“必到”，對困難家庭、住院病人、下崗失業人員、孤寡老人、刑釋解教人員“必訪”?！叭氐健⑽灞卦L”從群眾切身利益出發，幫助群眾解決實際問題，得到了群眾的肯定和好評。社會不同利益主體之間不可避免地會產生一些矛盾，統籌協調好各方利益關系，重點要做好協商調解工作。江蘇省南通市在實踐中形成了六級調解機制，取得了很好的效果。“六級”調解，即市大調解指導委員會、縣區調處中心、鄉鎮調處中心、村（居）級調處站、村民小組調解小組和基層調解信息員（每10戶確定一名）。村級調解站與村（居）綜治辦、警務室“三位一體”，人員配置實行“1122”模式，即一名綜治干部、一名駐村民警、兩名保安、兩名專職調解員。六級調解機制重點在基層，融人民調解、行政調解、司法調解于一體，形成了化解利益矛盾糾紛的大合力。

2.整合監管機構。黨的十九大后，為了加強市場監管，各地都整合相關監管資源，成立了市場監督管理局。如山東省青島市為了加強群眾反應強烈的食品監管，在全市各涉農鎮（辦）配備專職人員從事農產品質量監管工作。在村（居）一級，青島市6000多個行政村和城市社區都設立協管員，一旦發現黑作坊、黑窩點，協管員就到市場監管部門舉報，使制假售假無藏身之地。為了加強農村文化的監管，有必要將現在文化站由鄉鎮（街辦）主管改為縣（區）文化部門主管，由鄉鎮（街辦）進行協助管理。縣（區）文化部門對文化站的人員、陣地、經費進行統一管理，文化站經費由縣（區）財政承擔，讓基層文化站有職有權有經費保障，充分發揮文化監管職能。

3.加強法制、道德約束。法治是現代社會發展的必然要求，也是現代社會治理的重要手段。習近平總書記強調：在全社會弘揚社會主義法治精神，引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。如武漢市為了推進基層依法治理，在全國率先建立了社區（村）律師工作機制，推行“一社區（村）一律師”，由政府購買律師服務，律師定期“坐診”社區、村，為居民提供免費法律服務，得到了百姓的擁護和支持。通過律師法律服務，城鄉居民提高了法制觀念，有效推進了農村依法治理。

如何走出道德約束乏力的困境？重慶云陽縣南溪鎮南陽村探索出了給村民建立“道德檔案”的好辦法?！暗赖聶n案”實行動態管理，由當地群眾進行民主評議，形成量化指標。根據“道德檔案”記錄情況，年終由村委會和民風評議團提議，群眾民主評出南陽村“十大道德公民”“十大信用文明戶”等道德模范稱號，進行獎勵，并上報給銀行、公安、國土、社保等單位和部門，作為今后農民辦理各種手續、享受各種優惠政策的參考依據。民風評議團成員主要是村里德高望重、知名度較高的代表人物，由村“兩委”提名，群眾選舉產生，民風評議團的評判結果村民都比較信服。南陽村“道德檔案”與個人榮譽和獎勵掛鉤，特別是上報給銀行、公安、國土、社保等部門，不講道德的后果就變得十分嚴重，大大增強了道德的約束力。

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（作者單位：湖北省武漢市委黨校）

責任編輯：欣文