制造業轉型升級政策協調性分析
——以粵蘇鄂遼為例

胡志明，張金隆，馬輝民,熊 杰，趙淑紅

(1.華中科技大學 管理學院，湖北 武漢430074;2.法國雷恩高等商學院 市場營銷及戰略管理系，法國 雷恩35065)

0 引言

改革開放以來，中國經濟取得了令人矚目的成就，逐漸躍升為工業大國。然而，中國通過資源依賴型粗放模式主導制造業發展，這一模式在資源、環境等約束下已難以為繼，改變傳統發展模式成為必然趨勢。制造業轉型升級既是促進經濟持續健康發展的前提，也是中國邁入世界工業強國的必由之路。在上述背景下，國務院于2015年頒布了《中國制造2025》，為未來5年乃至更長時期內中國制造業發展指明了方向和路徑[1]。《中國制造2025》從世界經濟發展的新環境和中國面臨的新問題入手，以提升本土制造業國際競爭力為根本目的，從戰略高度為制造業轉型升級作出制度安排，與以往產業規劃相比，在行業規劃、財政支持、稅收優惠、公共服務等方面有了較大調整和突破。

《中國制造2025》印發之后，各地方政府密集出臺推動制造業轉型升級的政策文件，涉及智能制造、兩化融合、產業金融等方面。上述政策對于相關產業發展非常重要，但相關保障措施之間的協調性以及政策工具組合是否恰當仍是有待探究的理論命題。本文試圖從政策層級、政策工具、產業價值鏈等維度對政策內容進行量化分析，以此對上述問題進行論證。考慮到制造業發展的區域差異和政策文獻可獲得性，本文選取廣東、江蘇、湖北、遼寧4個省份為研究對象，搜集整理2015年以來各省政府頒布的制造業相關政策，借助政策文獻量化方法對文件外部特征及內容進行分析，挖掘地方政府在元政策與基礎政策頒布數量、政策工具使用、政策措施在產業價值鏈上的分布等方面的差異，并對各地方政府數據結果進行比較，探討各地政策措施的協調性，以及區域之間政策差異與制造業發展情況的契合性。由于我國在制造業轉型升級方面尚未形成完善的政策體系，政策制定缺乏科學的理論指導，本文分析框架能夠為政策措施的合理設計提供啟發，并且根據研究結果提出對策建議，從而為其它地區政策制定提供借鑒，具有重要的理論意義和現實價值。

1 文獻回顧

1.1 政策文獻量化

把政策文件作為研究對象由來已久，政策文獻量化研究被認為是打開“黑箱”的技術[2]，使公共政策制定的內部邏輯呈現在公眾面前。隨著管理方法和信息技術的發展，政策文獻量化研究逐步形成科學與標準的范式。政策文獻分析方法可以分為兩類，政策內容分析和政策文獻計量。政策內容分析是一種半定量的語義分析方法，將文本通過編碼轉化成量化資料，并將結果以數據方式呈現。政策文獻計量是一種專注于政策文獻結構屬性的研究方法，通過分析大樣本量的政策文獻，借助頻次分析、共詞分析等獲得精準、可驗證的結果，能夠從宏觀上了解政策的歷史演進、把握政策差異[3]。

國內外學者從理論層面和實踐應用上對政策文獻量化研究進行了積極探索。Negal[4]對政策內容分析的評判標準進行了界定，提出要從整體上對政策內容進行分析；李鋼、藍石[5]采用內容分析法對國際上不同時期的著名案例進行研究，反映出內容分析法處理公共政策的獨特優勢；黃萃、蘇竣等[6]利用內容分析法對中央政府發布的風電產業政策進行研究，剖析了政策組合中存在的失衡問題；謝青、田志龍[7]從政策工具和創新價值鏈維度對新能源汽車扶持政策進行內容分析，揭示了新能源汽車行業政策驅動機制。

1.2 政策工具

政策依賴各種政策工具將理念轉化為實際行為，而政策文件也是由政策工具經過規劃、組合搭配形成的。政策分析最普遍的框架就是基于政策工具視角，這一視角便于理解政府如何運用政策達到預期目的。

對于政策工具分類有多種劃分標準，最經典與最具有操作性的是Rothwell&Zegveld[8]提出的分類標準，作為較早將政策工具引入產業政策分析的學者，他們根據政策工具對產業發展的影響，將政策工具分成供給型、環境型和需求型，并細分為14類(見表1)。這種劃分將繁雜的政策措施進行聚斂，使得同一維度的政策措施具有顯著關聯，同時使不同維度之間的區分效度顯著，并具備較強的目標針對性，在學術研究中受到廣泛認可。其中，供給型政策工具是指政府直接提供資金、人力、技術等生產要素；環境型政策工具是指政府通過稅收減免、金融引導、公共服務提供等方式為產業發展營造良好環境；需求型政策工具注重在市場和消費端進行開拓，從而促進企業研發和生產。

雖然政策工具能夠體現政府綜合運用的各類手段，但并不能完全凸顯政策初衷，因此，僅使用政策工具進行內容分析還不夠嚴密。因為同一種政策工具可以具有多種政策目的，同樣的政策工具也可以作用于產業轉型升級的不同環節[9]。例如資金投入這一政策工具既可以對企業研發進行資助，也可以為企業擴大生產進行補貼。因此，在對制造業相關政策進行內容分析時，還需考慮與政策工具緊密相關的產業價值鏈環節。

表1 政策工具類別及闡釋

1.3 產業價值鏈

自1985年Porter首次提出價值鏈概念后，眾多學者對該理論進行了延伸，產生了知識價值鏈、產業價值鏈、創新價值鏈等概念。產業價值鏈本質上是從價值鏈角度描述產業鏈，是產業生命周期理論與價值鏈理論的結合[10]。產業價值鏈是指從研發最終到產品進入市場的價值創造過程，各環節相互銜接，共同完成價值增值。

當前，產業價值鏈研究仍處于起步階段，已有文獻對產業價值鏈內涵、結構等進行了研究，還有學者從產業價值鏈視角分析產業政策[11-13]。對于產業價值鏈階段劃分，學者們的觀點頗為一致，認為產業價值鏈分為研發、投資、生產和消費4個階段。實際上，制造業轉型升級過程與產業價值鏈的價值實現比較一致，本研究將從研發、投資、生產和消費4個方面對制造業相關政策進行分析。

1.4 政策協調性

各級政府每年都會出臺大量公共政策，隨著政策數量增加，政策體系的復雜性顯著提升。只有各項政策相互補充、相互配合，才能形成政策合力，發揮出應有的政策效力[14]。為了提升政策實施效果，政府部門與學界提出了政策協調性這一問題，并得到了越來越多的關注。政策協調性是指圍繞政策體系構建，各項政策之間配合得當，維持和諧有序的關系并得以融合演進，形成一個有機整體，包括同一層級政策的橫向協調，以及上下層級政策的縱向協調。同時，政策工具之間保持合理的比例關系和恰當匹配，在整體結構和作用功能上形成合理布局。協調的政策體系能夠減少政策響應時間和成本，避免政策碎片化，提升公眾對政策的遵從度[15]。關于政策協調性已有學者開展了相關研究，Hughes等[16]利用聯合國亞太經濟社會委員會的8項善政原則構建了政策協調性評價標準，并對這些標準的重要性進行了評估；Xu Binfeng等[17]借助內容分析法和社會網絡分析對長三角4個地區科技政策的協調性進行分析，探討4地科技政策內容的同質化；Zhang Lei等[18]從政策工具視角對國家、省、市的分布式能源政策進行分析，討論不同層級政府在政策協調方面的差異；He Zhiyong等[19]采用內容分析法對城市固體廢棄物相關政策進行研究，從政策形式、政策工具等維度分析相關政策，并根據數據結果判斷其協調性程度；梅姝娥、鐘偉俊[20]以科技創新政策體系為研究對象，界定政策協調性內涵，分析了政策協調性對于科技創新政策體系建設的重要意義。

2 數據整理與研究設計

2.1 數據搜集與處理

本文選取地方政府制造業轉型升級政策進行分析，地方政府選取廣東、江蘇、湖北、遼寧4個省份，其中，廣東、江蘇作為“東部率先發展戰略”的重要區域，湖北、遼寧分別在“中部崛起”戰略和“東北振興”戰略中扮演重要角色，均積極出臺了制造業轉型升級扶持政策。因此，選擇上述4個省份作為研究對象具有代表性和研究價值。

本文選取的研究樣本均來自政府公開發布的資料，數據來源包括省政府網站、省發改委網站、經信委網站、科技廳網站、財政廳網站，搜集了2015年1月至2018年6月制造業轉型升級相關政策。經過數據整理，最終得到政策文件79份，其中廣東20份、江蘇18份、湖北19份、遼寧22份，其編號如表2所示。

表2 粵蘇鄂遼4省制造業轉型升級政策(部分)

政策條款是本研究進行內容分析的基本單元，對遴選出的文件內容按照“政策編號-條號-細則號”形式進行編號。例如，H2-10-1表示《湖北省傳統產業改造升級資金管理暫行辦法》文件中第10條第1條細則。

本文采用內容分析方法對4個省份的79個制造業轉型升級政策按照14個政策工具和產業價值鏈的4個環節進行編碼。如果同一政策條款涉及多種政策工具，則對上述種政策工具均加以記錄，同時對政策工具相對應的產業價值鏈環節也予以記錄。政策工具與產業價值鏈雙重維度下政策編碼示例如表3所示。這也驗證了同一政策工具可以在產業價值鏈的不同階段發揮作用，甚至供給型政策工具能夠作用于消費階段。

表3 政策工具與產業價值鏈雙重維度下政策編碼示例

2.2 研究脈絡

本文對制造業轉型升級政策進行量化分析，使用政策文獻計量與政策內容分析兩種研究方法，并采用政策文獻計量方法對政策發文單位的差異性進行統計分析，觀察政策在該維度下的協調性。根據不同的政策層級，政策可以分為元政策和基礎政策[14]，在本研究中元政策是指省委省政府頒布的政策文件，基礎政策是指由其直屬單位發布的政策。對政策發文單位進行分析，有助于了解不同地區的制造業相關政策究竟是由哪一級政府部門推動的。使用政策內容分析對政策內容進行挖掘，按照政策工具和產業價值鏈分類對政策條款逐項編碼，分析政策在政策工具以及產業價值鏈兩個維度上的協調性，研究過程如圖1所示。

圖1 研究過程

3 實證結果及分析

3.1 元政策與基礎政策協調性分析

從圖2中兩種政策分布看，元政策所占比例較高，尤其是廣東省，元政策占比高達75%，湖北、遼寧兩省元政策比例也達到57.9%和59.1%，而僅江蘇省元政策占比低于50%，為44.4%。這表明省政府對于本省制造業轉型升級發揮了重要的統領作用，政策發布數量較多，相比之下，基礎政策比較缺失。

元政策在政策體系中具有引領作用，是其它政策制定的參照，效力層級較高，而基礎政策作為元政策的擴展和細化，為元政策落實提供了實施路線。理想情況下基礎政策數量要遠多于元政策數量，這樣才能保證政策實施效果。目前，在制造業轉型升級相關政策中，基礎政策比較缺乏，一些政策沒有具體實施方案，這也是當前很多政策不能落地生效的原因。制造業產業類型復雜，不同行業面臨的情況不盡相同，因此，需要針對行業發展實際制定針對性強的基礎政策，使政策以普適性為主逐漸轉向專一性占主導，特別是針對新一代信息技術產業、高端裝備制造業等新興產業，政策力度要進一步加大。

3.2 政策工具協調性分析

圖3 給出了4省份制造業相關政策中政策工具的分布情況，4地區均表現出供給層面和環境層面政策工具過溢，而需求層面政策工具缺乏的失衡狀況。在需求型政策工具中，使用較頻繁的是示范工程，其中江蘇最高，達到7.48%，廣東、湖北、遼寧分別為6.20%、5.88%、2.94%；海外機構管理這一政策工具，遼寧和江蘇使用較多，達到8.82%和6.54%，廣東、湖北使用較少，均不足5%；政府采購、消費端補貼兩種工具使用更少，遼寧甚至出現缺失的情況。從海外機構管理工具使用看，4地區存在顯著差異，其中，遼寧對該工具的使用最為頻繁，有9份政策文件涉及到這一工具，可以看出遼寧對于制造企業對外開放格外關注。遼寧對于企業擴大開放的支持與目前振興東北老工業基地的國家戰略有關，擴大企業對外開放是實現東北振興的重要舉措，從一定程度上講，遼寧經濟發展空間取決于對外開放程度。

圖2 4省份制造業轉型升級相關政策中元政策與基礎政策分布情況

a廣東 b江蘇

c湖北 d遼寧圖3 粵蘇鄂遼4省制造業轉型升級政策體系中政策工具分布

在市場經濟環境下，需求型政策的拉動作用顯然更能促進企業研發創新與轉型升級。并且，由于企業轉型升級需要資金投入和技術積累，只有多種政策工具共同作用才能有效驅動制造企業技術升級。因此，增加需求型政策工具是未來制造業轉型升級相關政策必須關注的問題。

供給型政策工具的比例較高，從各項具體工具分布看，教育培訓占比較高，其余工具并不突出。教育培訓工具在4地區中的占比介于10%～20%之間，說明各地都非常重視人才引領在產業轉型升級中的作用。目前，新興產業的人才缺口比較突出，各地在人才引進、人才培訓等方面傾注大量精力，但人才成長還需要在安置、提升、獎勵方面給予支持，故各地還需保持甚至增加人才扶持政策。資金投入和公共服務占比適中，分布在8%左右，且4個地區相差不大，表明政府非常重視為產業發展提供資金和服務保障，在許多文件中有類似“設立引導資金吸引社會資本”的描述，但究竟如何引導，有待進一步細化。信息支持和基礎設施建設這兩個政策工具比較少，除遼寧信息支持工具的比例達到7.84%外，其余均在3%左右。政府作為公共服務的提供者，應著力提升服務效率，一些部門出臺了一些創新性舉措但還未制度化，政府在制定政策時應該注意上述不足，雖然不能直接提供技術、信息，但可以搭建信息交流平臺，使知識信息充分流動與共享。

在環境型政策工具中目標規劃的比例偏高，而知識產權保護未得到足夠重視。廣東、湖北兩省目標規劃的比例超過20%，目標規劃盡管有利于引導生產要素向重點領域集中，但由于缺乏實施細則而難以產生良好的政策效果，因而該類政策可以適當減少。江蘇省制造業轉型升級政策體系中知識產權保護政策工具的占比為3.73%，其余省份均不足1%，說明政府對于知識產權保護還需進一步強化。知識產權保護為智力成果提供了制度保障，制造業轉型升級過程中產生了眾多新技術、新工藝，成熟的知識產權保護制度能夠間接推動制造企業技術研發。但目前知識產權保護政策比較缺失，侵權預防機制尚未建立，如何通過知識產權保護促進產業增效升級是政府在政策制定時需要著重考慮的問題。法規管制工具在整個政策中分布相對較廣，廣東、湖北兩省法規管制工具占比均超過10%，法規管制有關措施有助于創建良好的市場競爭秩序，使企業將更多精力投入到研發、生產中，但是如果法規管制措施泛濫，則會抑制企業成長。因此，有關部門在完善法律法規的同時，應避免糾纏于細枝末節，從而為企業創新留出一定的自由空間。金融支持工具占比較高，廣東為9.30%，其余3個地區均高于10%，可見4地政府部門都非常重視為制造企業轉型提供多元化金融支持政策，不僅引導資金注入實體經濟，而且為制造企業上市或掛牌提供鼓勵支持；稅收優惠工具所占比例適中，除湖北外，其余省份均在10%左右，4地政府不僅大幅減免企業所得稅，而且在增值稅退返、購置稅免征等方面給予較大支持。稅收優惠能降低企業資金壓力，使其擁有更多資金進行研發。因此，后續政策可以嘗試減少財政資金投入，細化完善金融支持和稅收優惠政策。

3.3 產業價值鏈維度分析

在產業價值鏈維度對政策進行分析可以發現(見圖4)，廣東、江蘇、湖北、遼寧制造業政策在產業價值鏈4個環節存在明顯失衡，90%以上的政策集中在研發、投資和生產環節，而消費環節的政策幾乎沒有。針對研發、投資、生產3個環節的政策數量比較接近，表明4地區政府對于上述3個環節較為重視，而對消費環節的干預程度不足。這說明當前制造業轉型升級相關政策是圍繞產業價值鏈前端的，其主要目的在于優先進行供給側改革。此外，由于用戶需求的特殊化與多樣化，難以制定行之有效的政策措施滿足市場需求，因而研發、投資和生產政策在該維度下占主導地位。目前，中國在高端制造業領域存在生產與需求不匹配的情況，產品難以滿足消費升級需求，導致購買力外流，其中一個重要原因就是沒有精準把握消費者需求。通過增加產品有效供給，建立多元供給體系，滿足公眾多樣化消費需求，不僅能夠擴大市場份額，而且能夠倒逼制造企業轉型升級，從而提升企業創新能力。因此，政府應該鼓勵企業主動適應消費結構變化，建立需求導向的產品供應機制。

圖4 4省份制造業政策在產業價值鏈上的分布情況

3.4 政策工具與產業價值鏈交叉分析

從政策工具與產業價值鏈維度對4省份制造業轉型升級相關政策進行交叉分析，結果如表4所示。可以看出，供給型政策、環境型政策與產業價值鏈中的研發、投資、生產環節具有較強的協同性，同時，需求型政策中的政府采購和消費端補貼工具與產業價值鏈中的消費環節存在較強的協同性。資金投入工具貫穿于產業價值鏈各環節，表明政府對制造業轉型升級在研發、投資、生產和消費方面給予了全方位的資金支持。教育培訓工具分布在研發與生產兩個環節，且政策數量可觀，表明政府不僅對引進和培訓研發人才高度重視，而且對技能人才培養也比較關注。海外機構管理這一工具在產業價值鏈的消費環節存在缺失，說明政府對拓寬產品國際市場還缺少規劃。

表4 政策工具與產業價值鏈交叉分析結果

4 對策建議

通過對粵蘇鄂遼制造業轉型升級相關政策的協調性進行分析，本文認為，未來政策制定應考慮以下方面。

(1)總體上增加基礎政策，保證政策切實可行。元政策出臺之后，各部門應該制定出針對性強、細致可行的基礎政策，以提高政策實施效果。在政策制定之前，要對相關產業發展進行摸底、論證，為政策制定提供精準的數據支撐。政府要做好統籌協調，防止政策擁擠、沖突，增強各項基礎政策的針對性。不同地區的政策制定要符合該地區制造業發展實際，切忌盲目跟風、刻意模仿。此外，需要對政策實施績效進行監督和評價，定期對政策實施效果進行反饋分析，從而為后續政策制定提供依據。與江蘇相比，廣東、湖北、遼寧3省發布的元政策與基礎政策存在比例失衡現象，不利于政策貫徹落實。在未來政策制定中，3地政府要精簡元政策數量，確保元政策的戰略性、權威性和一致性，尤其對于廣東來說，要適當增加基礎政策數量，提升政策執行力。4個省份中90%以上的基礎政策為單個部門獨立發布，導致政策措施僅僅圍繞某個特定領域而缺乏全面性和深入性。因此，可以針對某些政策采用多部門聯合發文的方式形成政策合力，從而有效避免部門之間的政策沖突，拓展政策作用深度。4個省份要加大對戰略性新興產業的扶持力度，針對產業發展實際制定專項政策措施，精準助推新興制造產業快速發展。

(2)適當增加需求型政策，同時注重供給型政策和環境型政策的輻射帶動作用，各種政策工具配合使用。鑒于當前政府采購力度不大，消費端補貼和海外機構管理政策數量也有待提升，因而應提升上述政策工具的使用比例。首先，政府應加大對國產創新產品的采購支持力度，優先在政府部門和事業單位使用自主創新產品，以創造更多市場需求，從而拉動企業轉型升級。同時，政府要加大對高附加值產品的購買補貼力度，補貼標準保持一定的調減區間，使消費者體會到使用新產品的優惠，促進消費需求升級，從而刺激制造企業研發創新。海外機構管理是政府協助企業實現國際化的重要抓手，故政府應在企業設立海外分支機構、跨國并購等方面給予支持，助推企業成果收益國際化。

環境型政策下各種工具應有所調整。總體來說，法規管制類政策要有所減少，法規管制重點在于彌補法律空白，完善制度框架，營造有利于企業轉型創新的制度環境，而過多的法規管制會干預市場調節，威脅企業的創新主體地位。金融支持和稅收優惠政策應保持現狀，由于上述兩項工具對企業的激勵作用比較顯著，因而政府要充分利用它們進一步完善細化相應措施，減少企業融資壓力和稅費負擔。目標規劃應該更加具體和可操作，目前存在“解決企業在轉型升級過程中遇到的困難”的表述，需要后續細化跟進措施，例如解決哪些問題、如何解決等。在知識產權保護方面，政府應該使其成為驅動企業轉型升級有力的制度工具，研究制定合理的時間表，穩步推進知識產權保護，促進知識產權市場形成，同時完善知識產權法規體系并與國際制度接軌。

供給型政策總體上可以保持現狀，但具體政策工具應有所調整。從總體上看，減少資金投入的政策數量，將資金轉移到信息支持、基礎設施建設上，提升政策協調性。隨著市場制度的完善，政府可以逐步減少財政資金投入，轉而通過健全社會金融體系代替直接投入，降低政府干預程度。當前，教育培訓政策同質化嚴重，尤其是在人才引進方面，各地在制定相關政策時要根據自身條件有針對性地進行設計，不僅關注人才引進，還要重視人才扎根和發揮作用。在基礎設施建設和信息支持方面，政府要發揮主導作用，為企業轉型升級提供良好的公共環境，嘗試建立面向制造企業轉型升級的公共服務平臺，為企業提供一站式供需對接服務。同時，加強科技信息平臺建設，促進相關技術傳播及應用。

(3)政策作用領域向消費端傾斜，使政策著力點更加均衡。消費是產品完成增值的最后一步，且信息社會更加強調需求導向，故政策更應該關注市場及消費者這一環。此外，當今制造企業從生產主導逐漸過渡到消費端主導，消費升級成為制造企業轉型升級的新動力，但制造業轉型升級政策對于這一階段有所忽視。因此，在未來政策設計時，政策關注點應向消費環節傾斜。產品質量既影響消費升級，也關系企業結構布局，因而產品質量提升是制造業轉型升級的內在要求，政府應鼓勵企業強化全方位質量管理，弘揚工匠精神，同時加強質量認證、檢驗檢測等基礎建設，提升自主產品國際競爭力，充分釋放內需潛力。個性化需求為制造企業提供了新的發展空間，政府要培育這一新興商業模式，鼓勵企業建立開放式個性化定制平臺，快速精準獲取客戶需求，提高制造柔性化，同時提升數據流動在企業生產過程中的自動化水平，解決個性化定制過程中的復雜性和多樣性問題。除需求型政策外，教育培訓、基礎設施建設等政策工具也可以作用于消費環節，比如政府在制定新能源汽車產業政策時可以通過向公眾宣傳環保理念、在社區新建充電樁等措施，刺激新能源汽車消費。

5 結語

本文以制造業轉型升級相關政策為例，搜集整理廣東、江蘇、湖北、遼寧4地省政府及直屬部門頒布的相關政策，通過對政策文件外部特征和文本內容的量化分析，挖掘地方政府以及地方政府之間在政策層級、政策工具使用、產業價值鏈政策分布等方面的差異，并對政策協調性進行分析，提出相應的政策措施。本文構建的政策內容三維分析框架可為研究其它公共政策提供參考和借鑒。

本文還存在一定的不足之處：對數據結果分析還不夠深入，提出的政策措施也不夠細致，未涉及政策工具與產業價值鏈的交叉作用機理。未來既可針對某一政策工具展開深入研究，也可以分析制造業轉型升級政策驅動機制。