區域經濟新格局需要有效政府與有為市場

張國華

深圳福田區CBD夜景。

區域經濟新格局關系到中國經濟的新空間、新未來。中共中央總書記習近平2019年12月在《求是》雜志撰文《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，強調要著眼當前我國區域經濟發展出現的一些新情況、新問題，推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。

圍繞當前中國生產力布局的重大調整，推動高質量的區域發展要依靠高質量發展的動力系統構建，這其中需要回答一系列問題：政府怎么做？市場和企業怎么干？兩者合力如何更好發揮作用？等等，這將在很大程度上影響未來區域經濟格局高質量發展的成色。

區域經濟的新邏輯

視力不同，看事物的精確度會有差異;視野不同，則會看到不同區域經濟格局的新世界。區域經濟格局的空間集聚趨勢日益凸顯，中國的現代化道路面臨著市場化、工業化、全球化、城市化四大態勢。

按照國務院副總理劉鶴的理解，城市化是最關鍵、最核心的問題，城市化是工業化的載體、市場化的平臺、國際化的舞臺。但就如何推動城市化進程，中國自然經濟思維和利益分割的實踐仍然占據主導地位，導致在城市化模式選擇上的猶豫。在過去30年，在人口與經濟要素空間集聚于大城市發展？還是就近就地推動中小城鎮發展？相關的戰略抉擇一直處于糾結之中。我們大約轉移了不到3億的農村剩余勞動力，卻占用了將近10億畝的農田，城市化代價十分昂貴。這使得經濟要素的高效分工、專業化協作、規模經濟、節約資源、保護環境和生態等觀念的實踐都面臨很大困難。

直到2019年8月26日，中央財經委員會專門就這個問題做出決策，提出中國要推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟新格局，讓中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間形式。可以預見，未來中國的經濟和人口將進一步向中心城市以及中心城市周邊的都市圈、城市群等空間集中。

驅動區域經濟發展格局的路徑，以及產業人口城市化的轉移邏輯正在調整。改革開放以來，中國的產業和人口在空間上的布局發生了很大的變化：頭30年是以工業為代表工業園區建設為主導的，工業園區一建，產業工人就跟著來了，人是跟著產業走的，這是今天所反思的“土地城鎮化”的根源所在;進入生態文明和高質量發展的新階段，原有邏輯走不通了，新邏輯是產業和資本跟著人才走，人才跟著公共服務和生態環境走，這樣的經濟要素空間變化邏輯不僅在中國發生，在美國20年前其實就已經出現了，正如美國經濟學家喬爾·科特金所言，“哪里更宜居，知識分子就選擇在哪里居住，知識分子選擇在哪里居住，人類的智慧就在哪里聚集，人類的智慧在哪里聚集，最終人類的財富也會在哪里匯聚。”可加印證的是，最近幾年地方搶人大戰的勝出者，正是廣州、深圳、成都、杭州這些具有公共服務和生態環境稟賦優勢的城市。

圍繞新的區域經濟格局發展態勢，需要加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。關于高質量動力系統怎么構建？

十九大報告指出，要促進我國產業邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業集群，緊接著就是加強以交通為代表的基礎設施網絡建設，這種表述方式是以前從來沒有過的，強調以交通為代表的基礎設施與產業轉型升級發展的緊密關系，對于構建高質量動力系統具有重要的意義。

此外，可以看到自2018年下半年以來，在關于建立區域協調發展新機制、建立健全基本公共服務標準體系、培育發展現代化都市圈等一系列中央文件里，另外一條主線也正在顯現，就是要求通過基本公共服務均等化和基礎設施通達程度比較均衡來實現人民基本生活保障水平大體相當，最終實現人民群眾對美好生活的追求。這其中以交通為代表的基礎設施和基本公共服務該怎么做，兩者之間的關系怎么協調，更有效的支撐動力怎么形成，這都需要參與推動區域發展的各類主體來協同推進。

如何理解新格局中的政府和市場

首先，我們要有基于現代文明的思維認知。現代文明的建立和發展實際上是從農業文明到城市文明的轉型過程：農業文明是封閉的熟人社會，生產生活等活動缺乏高效分工，經濟更多自給自足，人與人的交往、交易依靠熟人和人情維系;現代城市文明則是更多陌生人聚集在高密度的城市空間內要發生高度分工和高效合作，靠熟人和人情是難以支撐現代經濟體系運轉的，只能以法治和信譽作為社會的基石，經濟活動具有高效、開放、集聚等特征。

而中國社會發展也正處于從農耕文明向現代文明轉型之中，區域經濟新格局的發展也處于這個轉型之中。回頭看當下區域經濟格局重構中很多深層次的問題，都可以從農耕文明對現代文明的不適中尋找深層答案。

其次，我們要能夠正確理解現代經濟中的確定性與不確定性關系，區域經濟格局也需要從高度確定性的計劃經濟，真正跨越到高度不確定的市場經濟。現代社會過去兩三百年的發展道路，就是從計劃經濟到市場經濟，以及各種組合的不斷探索實踐，以蘇聯為代表的計劃經濟垮臺證明了高度確定性的計劃經濟體制失敗，但是對高度不確定性市場經濟的放任自由都懷著深深的恐懼。

那么到底應該怎么把握確定性與不確定性的關系？這需要我們冷靜并理性地看看這個現實的世界：一是現實世界的不完美意味著存在改進的可能，當我們敢于直面問題，找出問題的根源，提出解決的辦法，就是進步，當我們不敢直面問題，一味回避的時候，就是社會出大問題的時候;二是多變才能帶來多種的可能性，大自然從孤性繁殖到雙性繁殖進化才帶來了今天世界的豐富多彩;三是對不確定性的探索和試錯，探索試錯成功了，才叫創新。創新意味著不確定，確定的東西叫復制，不叫創新。決定未來的不是確定的東西，是不確定的東西;看到不確定性、擁抱不確定性的思維才是市場經濟的思維。

進一步看，確定和不確定、變和不變，不是對立的，而是疊加的。其中，不變的東西就是發展規律，這些應該遵循發展規律去正心、正念、正行，政府完全可以主導，這時候政府應該是一個有效型的政府。而對于外界條件不斷變化的東西，政府一定要有敬畏之心，應當讓企業去應對外界條件的不斷變化，去探索、去試錯、去創業創新創造，這時候市場可能存在的問題就不是有效不有效的問題，而是有為不有為的問題。

世界唯一不變的是變化，是變中有不變，不變中有變，這同樣需要我們用積極心態去看待有效政府和有為市場的疊加問題。

回到區域經濟的空間布局看，研究經濟要素在空間上的分布，需要追尋其規律，產業可以分成農業、工業和服務業三種類型。農業在空間上的布局，是沿著鐵路、河流和城市展開的，距離城市距離越近，是附加值更高的農業，越遠則是附加值更低的農業;工業在空間的布局方面，交通區位決定了工業區位的基本格局，產業集聚和勞動力集聚帶來了第一次和第二次的偏移。商業、服務業是中國大城市發展的重點，其空間布局有三類原則：一是市場原則適合低等級中心地，比如理發店和菜市場;二是行政原則適合中等級中心地，那就是醫療、教育這些產業，按行政區劃來配置;三是交通原則適合高等級中心地，就是CBD、大型的商貿中心。

這樣的產業空間布局規律也在決定著政府和市場的關系，其實政府可以主導的是以教育和醫療為代表的公共服務業，其次是通過大型基礎設施的布局去引導產業空間布局上的重構，其他都應該交給有為的市場去充分發揮決定性的作用。

在此基礎上，區域經濟新格局中創新發展的形成往往來自產業集聚后的不確定性，隨著產業的規模集聚和鏈條匹配，類似知識信息環節會從制造業環節當中分離出來，聚集在一起就會產生化學效應，這種不同思想不同觀點的碰撞和交流中會孕育著新的思想，那就產生了創新。

現在很多城市羨慕杭州和深圳，有騰訊、有阿里巴巴、有華為，它們都是平臺型企業，能夠實現產業共享匹配的化學效應，發展一旦進入這個階段，就能夠獲得極大的遞增，在空間上又會呈現大量的專業化空間。適應這樣的發展需求，同樣是需要有效政府和有為市場合力解決的問題，因為我們知道類似阿里巴巴、騰訊、華為這些企業都不是政府規劃出來的，更不是政府親力親為搞出來的。

如何實現區域經濟更高質量發展

十九屆四中全會特別明確了推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，中國正面臨從過去官、民二元的傳統社會轉向政府、公眾、企業、智庫四方協同的現代社會的轉變。

政府聽取各方面意見，制定對于創新包容的激勵政策，推動作為市場主體的企業踐行主導資源配置作用，實踐創新，促進發展。在企業經營過程中所積累的經驗形成智庫，智庫提供智力支撐，主導理論創新。而具體實踐應用中，公眾可反饋基層問題和公共服務需求，參與公共決策。最終形成政府、企業、公眾、智庫四方之間協作現代化生態。

回頭看政府這一端，政府應該是面對權力清單和責任清單做好本職工作，權力清單對應責任清單帶來不是有為不作為的問題，更應該是一個有效無效的問題。在區域經濟新格局發展過程中，政府需要做有效型政府，因勢利導地提供市場經濟所需要的公共服務和社會治理。

所謂有效型政府，是政府要注意優化營商環境，包容審慎監管。我們知道大量創新的過程當中，政府往往并不是一個鼓勵者的角度，而應該是一個適當阻礙者的角色。比如集裝箱在上世紀60年代剛推出的時候，是面臨著來自港口工人巨大的壓力，天天罷工，經過幾十年的不妥協和改變，才實現了集裝箱物流革命。創新者是站在自己的角度來評價管制，所以一定要充分理解中央政府提出來有效的政府要優化營商環境，在監管上是真正落實好包容審慎的問題。因為在創新上，政府不可能站在企業的層面去，而更多是站在大眾方面，更多的既得利益方面，這是合理的。公共管制從原則上講是靜態的，監管機構根據歷史知識定義的只是現狀，但它不知道未來會發生什么。

對于企業發展來說，不能只考慮本地的事，要考慮全省、全國的事，甚至要考慮全球的事。如馬云代表阿里巴巴說過一句話：“阿里巴巴雖然不是一個國企，但是阿拉巴巴是有國際影響力的企業。”同時我們也注意到今天大量的創新都來自于跨界，來自對既有規則的顛覆，一切創新都是從“違法”開始的，只有有為市場，市場經濟才能奠定區域經濟繁榮崛起的基石，也會催生良好的公共管理。

再看看企業和社會的關系，真正現代的企業家的使命是要改變世界。比如，汽車的普及化，塑造了整個產業生態，影響了城市化和現代化的競爭。偉大企業家的核心不是創造財富，更多的是在分配財富，這一點來講就是企業和社會的關系，甚至可以說，作為汽車產業奠基者，福特創造革命性的勞資關系，重新定義了工業資本主義。

現代的企業家要想發展好，還要解決企業家們之間的關系，也就是和競爭對手的關系。前年寶馬100周年的時候，奔馳給它做了一個廣告，說“祝你100歲生日快樂，沒有你的那30年我很寂寞”。反觀傳統的中國企業，中國的商人具有一種與西方企業家完全不同的想法，如費正清所言：中國的傳統不是制造一個更好的捕鼠機，而是從官方取得捕鼠的特權。對一家企業來說，競爭對手存在是你存在的前提，如何呵護競爭對手，大家攜手共進是企業家在新的未來中需要考慮的，這也需要期待整個社會的進步。

中央政府這幾年提倡大眾創業萬眾創新，創新得以實現需要一定的寬容度，即對新事物的支持制度和社會價值觀，中國將開始從貿易商向創新者、從商業經濟向現代經濟的轉軌，最早的行動可能會很快展開，這一轉軌可能會經歷一兩代人的時間，但是沒有任何理由，沒有什么必然理由，能夠阻止中國完成這個歷程。

促進區域協調發展，要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，調整區域經濟空間布局，打造區域經濟新格局，是中國經濟轉型提質的重大話題。

在區域經濟新格局的高質量發展道路上，成功不是贏在起點，而是贏在轉折點。在這個過程中，要進一步完善現代化治理體系，充分發揮有為市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮有效政府作用。只有如此，方可激發各類市場主體活力，深層次挖掘中國經濟動力，讓企業家和市場成為拉動經濟增長的關鍵力量，才能更好促成區域協調發展，確保百年目標的實現。

（編輯：朱弢）