城鄉義務教育教師流動政策常規變遷的問題研究

仲米領

(東北師范大學中國農村教育發展研究院,吉林長春 130024)

當前，經濟社會發展不斷地敦促農村教育轉型，農村社會環境和利益訴求的復雜性以及新的社會發展戰略亟需義務教育教師流動政策自身具有運動、發展和自我更新的特性，與周圍環境處于自我修正的動態變化過程。統一的教育規劃有利于促進基礎教育資源的共享發展，提升城鄉義務教育的辦學質量。[1]我國政府把義務教育教師流動政策當作實現教育公平的重要抓手和改革工具，發揮其合理配置教師資源的作用。因此，針對以往城鄉義務教育教師流動政策發展歷程的分析，立足于流動政策內容的設計和流動策略的安排，總結教師流動政策的變遷規律，指出其存在的不足，對于完善城鄉義務教育教師流動政策和改進流動實踐具有重要意義。

一、漸變與桎梏：常規變遷下城鄉教師流動政策的考察

林德布洛姆(Charles E. Lindblom)的漸進主義認為，公共政策決策者對政策具有穩定性和連續性的期待，通過吸取經驗和教訓，對現有政策進行微調和差異性修正是保持其有效性、生命力和活力的重要保證與通用手段。政策的制定在政治上的可行性并不是一勞永逸的，新問題會層出不窮，政策決策過程是對以往政策行為不斷修正的過程，新政策是根據過去經驗，在現行政策基礎上經過小范圍的修訂和完善而獲得的。[2]通過回溯性地分析城鄉義務教育教師流動政策，考察在不同的歷史背景和社會發展階段下政策自身特點、關注重點以及變化規律，實際上其遵循著漸進主義的修正路向，一直在發生著政策的常規變遷。

(一)啟動與發展階段：鼓勵城市教師到農村任教

1997年，《中華人民共和國國務院公報》提出“要建立教師流動的有效機制，采取切實的政策措施，鼓勵教師從城市到農村，從強校到薄弱學校任教，實行教師定期交流。”[3]政府首次在國家政策層面通過教師流動來改善薄弱地區教師短缺的窘況。之后，國家鼓勵大中城市骨干教師到薄弱學校任教或兼職，城鎮學校教師以各種方式到農村缺編學校任教。并輔以優惠和補助條件，推動城鎮教師到農村學校任教。

2002年，《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》強調建立教師交流制度，[4]政府越來越重視流動政策，并視其為合理配置教師資源的抓手。“十五”計劃中還提到建立人員流動服務體系，教育行政部門的人才交流中心旨在推動校際、區域之間教師的合理流動。2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》強調了城鎮小學教師到農村任教一年是聘任為高級教師的必要條件，[5]在一定程度上激發了城市教師到農村任教的動力，成為教師職業發展過程中必要的遵從。至此，義務教育教師流動政策首次規定城鎮教師到鄉村任教的制度，并對城鎮教師晉升職稱規定更加嚴格，由原則上到農村任教且時間年限模糊的規定，到應有一年以上任教經歷的具體規定。一直以來，教師流動政策強調城市教師流向農村地區，以悲憫之心幫扶農村教育，發揮城市教師的奉獻精神，并通過傾斜性的政策舉措推動由城市到農村的流動。教師流動政策在前期政策的基礎上，進一步闡述教師流動辦法，是一種政策修補和改善的過程，明顯體現教師流動政策的常規變遷。

(二)豐富與充實階段：建立流動保障制度引導城市教師到農村任教

2005年，為推進義務教育均衡發展，提倡優秀教師應多校授課，積極推動城鎮教師到農村任教，教師流動成為統籌規劃和優化教師資源配置的重要手段。2006年《中華人民共和國義務教育法》[6]強調通過組織教師和校長的流動與培訓，加強對薄弱學校的建設，是縣教育部門均衡教師資源配置的職責所在。教師流動取得了合法地位和法律保障。同年，《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》提到“以推進城鎮教師支援農村教育為重點，不斷優化和提高農村教師隊伍的結構和素質。”[7]教師流動政策針對現實問題的解決不斷優化,并不斷進行著常規變化，才能促進城鎮教師支援農村教育工作的順利開展。此后，2007年至2010年，政府仍把教師流動作為均衡城鄉師資發展的重要抓手，國家歷次頒布的教育政策文件中不斷強調建立健全城鄉教師交流機制。我國義務教育教師的流動政策一直被政府所重視，體現了該政策在我國教育發展和規劃中良好的連續性和穩定性。

(三)深化與完善階段：多樣化的流動途徑促進城市教師到農村任教

2012年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》對教師流動方式和保障生活條件以及城鎮教師評聘高級職稱做了更為詳細的規定，強調在縣域內建立校長和教師交流制度。[8]不同階段教師流動政策是對上一階段政策的漸進修補和完善。2014年，教育部提出“加快完善城鄉教師輪崗交流制度”，[9]通過“縣管校聘”的管理方式促進教師流動。在教師職稱評聘上，到薄弱學校任教一年以上，成為申報高級和特級教師的必備條件。

2015年，《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》指出“推動實行縣管校聘的管理體制，為優秀城鎮教師流向鄉村任教提供制度保障。”[10]同時強調縣域內重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗。在發揮政府對教師流動引導作用時強調“深入推進縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗，實行教師聘期制、校長任期制管理，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動。”[11]政府高度重視鄉村薄弱學校的教師質量，把完善城鄉義務教育教師流動作為優化教師資源配置的基礎性工作，更是教育行政部門義不容辭的職責。我國教育政策在遵循義務教育均衡發展、服務基礎教育改革和提升鄉村教育質量的前提下，瞄準教育實踐問題逐步修正和完善，在不同時期發生著緩慢的常規變遷。

當前的教師流動辦法缺少新途徑、新方式和新理念，教師流動問題的解決依然任重而道遠，其執行不當、無法正中問題要害，陳舊的教師流動方法甚至成為均衡城鄉教師資源發展過程中的桎梏。

二、常規變遷下城鄉教師流動政策的運行缺陷

義務教育教師流動政策誕生以來，一直沿用漸進主義變遷的邏輯，對原有政策小幅度地修補，通常政策周期相當長且收效甚微。教師流動政策追趕著教師流動問題以及滯后性的政策修補無法正中要害，勢必產生大量的現實問題。

(一)政策規約下的城鄉教師流動出口狹窄

從城鄉教師流動政策文本內容來看，一直在強調城鎮教師到農村薄弱學校任教輪崗和交流，從早期呼吁發揮奉獻精神到設置誘人的條件，再到如今設置強制性、限制性條件敦促城市教師流動到農村。然而，無論是城市教師還是農村教師都有流動的意愿，尤其是在國家大力提倡義務教育教師流動的背景下，教師流動愈發凸顯工具理性。當前的教師流動通道僅僅是針對城市教師，而且城市教師參與流動的比例較小，教師在同類學校和相同工作環境的學校流動機會就很少，使他們缺少一種流動理念和習慣。因為城鄉同等條件的義務教育教師流動并沒有大規模的推廣，流動的觀念并未深入人心。教師流動政策在引導、強推著一批流動愿望較弱的人參與流動，而忽略了流動愿望較強的農村教師群體，這種不對稱性堵塞了教師資源流動的出口，甚至會壓抑農村教師專業發展和職業期待。教師流動政策規約下較為狹窄的流動通道，無法滿足渴望流動的農村教師正當意愿。

(二)政策裹挾下的教師流動效果式微

在義務教育教師流動政策規約下的教師流動行為，其背后不僅有鼓勵性條件，且兼具強制性，政策機制裹挾下的教師不得不服從。據東北師范大學中國農村教育發展研究院的調研數據顯示，有64.7%的教師最初來農村是被動性因素所致，主動性因素僅占28.4%。城鎮教師有77%“不愿意”交流到邊遠艱苦地區農村學校，即使提高工資仍然有52.4%的城鎮教師“不愿意”交流。[12]作為流動政策對象，城市教師尤其是那些追求穩定工作和生活環境的教師，面對這種強制性舉措時往往產生恐慌。除了有特殊需要的教師會積極地申請到鄉村任教以外，如果城市學校教師申請流動少于規定的比例，其他教師對于流動并不積極，與在城市任教的穩定生活相比，舍棄政策中的獎勵性條件，避免發生流動成為一種集體共識。但作為一種政策制度安排，教師流動政策利用其權威性、強制性，裹挾著城市教師加入到流動教師隊伍中去，教師本人又不得不服從規則，進而會影響政策初衷。因為流動在某種程度上是一種政策安排，容易產生職業交易行為，在未形成深入人心的流動觀念和打破學校人身份的桎梏之前，政策裹挾下的教師往往會使得流動效果式微。

(三)復雜利益關系易致流動目標異化

教師流動政策的目標是讓流動教師給農村學校教師帶來新的教學理念、教學方式，且彌補學校暫時的師資短缺局面，發揮城市教師幫扶作用。因個人訴求的復雜性和多樣化，部分流動教師雖然交流輪崗到農村學校，但仍然盤算著城市教師待遇，無法安心下來適應新工作環境和融入到陌生的生活中去。歸根結底，還是政策的制定、執行以及評估出現了紕漏，讓原本安逸于城市生活的教師流動到條件較差的地方工作，本來就很難行得通，那么自然會用各種條款和激勵措施引導教師發揮奉獻精神。這種看似合理的政策手段實則隱患無窮，因為其流動的動機是完全為了滿足職業生涯發展的硬性要求和學校設定的任務，對于是否契合政策的目標，具有很大程度的隨機性。可以說，教師選擇流動是基于復雜的利益訴求，容易導致為了流動而流動，“較多地考慮‘私人’或‘組織’目標，而非出于政策本身的公益目的。”[13]當前，城鄉教師流動率低，教師對交流的認同低，教師參與交流的比例符合國家政策規定的比例僅為55.6%，[14]在此過程中可以說是順帶完成了流動政策的初衷。教師流動政策在遇到復雜的利益訴求后，其固有的均衡教師資源的目標容易被壓制和消解。

三、推陳與出新：政策范式轉變助力城鄉教師流動

霍爾(Peter A. Hall)把科技哲學領域的范式運用到公共政策領域，在政策科學分析中提出了“政策范式(Policy Paradigm)”。[15]政策范式的轉變說明政策制定者針對政策問題性質和解決現實問題的辦法、態度和原則發生變化，并針對現實問題而采取不同于以往的問題解決方式和處理辦法。在新的教師流動政策規約下提出新的流動辦法，對于打破傳統觀念和慣性思維發揮著重要的前端控制作用。

(一)政策范式轉變的現實呼喚

我國城鄉教師流動政策一直在為教師流動“鋪路搭橋”，以期實現城鄉教師資源配置均衡化。從政策科學角度來看，我國教師流動政策依然在追趕著教師流動問題，現存的教師流動問題仍是影響城鄉教育一體化的痼疾。流動政策作為一種重要的行政安排，并不能正中現實問題的要害。加之我國的城鎮化進程，農村教師群體褪去了職業光環和奉獻為民的知識分子情懷，農村教師流向城市的意愿有增無減，進城流動成為農村教師群體追求自身利益最大化和成功的標榜。城市教師千方百計地留在熟悉且舒適的場域，面對流動帶來的不確定性，多數教師更愿意在原來的單位。

在復雜的社會環境下，教師流動政策針對的問題較為棘手，需要采取新的舉措和行動準則，建立新的解決流動問題的方法和集體規約。從馬克思主義哲學唯物辯證法來看，常規變遷是一種量變的積累，范式轉變是質變的飛躍。如果最終要達到政策的質變即均衡城鄉師資和實現教育公平，不僅要時刻反思現有政策，且應有高瞻遠矚的眼光和與時俱進的思維。時刻具有政策危機意識，適時打破政策常規變遷是十分必要的。

(二)政策范式轉變是突破路徑依賴的應有之義

美國經濟學家保羅·大衛(Paul A. David)最先提出“路徑依賴”，在之后的發展和完善中形成系統的思想。而在制度經濟學中的廣泛應用和為人所知的功勞應歸功于道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)，并把“路徑依賴”運用到分析制度變遷中來。他認為政策制度也像物理學中的物體一樣具有慣性，一旦開始運行往往就會陷入一種“自我鎖定”狀態，受到自我增強機制和政策制度退出成本的效應以及后續形成的政策矩陣網等因素的制約和牽絆。[16]這容易形成一種自我保護機制，并會忽視政策效益的高低，如飛輪一樣不停地運轉。

通過對我國常規變遷的教師流動政策發展歷程的分析，其表現出一種漸進主義的自我完善態勢，呈現的是一種路徑依賴特點。教師流動政策作為一種政策安排，為了獲取社會效益報酬遞增，縮減政策退出成本，使得政策處于一種“鎖定”狀態，穩定地服務于農村教師質量提升。并且圍繞教師流動政策衍生一些輔助性政策制度，如農村教師周轉房政策、流動補貼政策、國培計劃、省培計劃等眾多的政策應運而生，形成政策矩陣網絡。這些輔助性政策相互交錯影響，產生了自我強化機制和協同機制，更會產生牽一發而動全身的效應。政府部門基于政策退出成本的考慮，繼續推行現有政策，且期望其單位成本逐漸降低。在教育發展不平衡不充分等新的矛盾面前，均衡配置城鄉教育資源等問題不僅要堅持教師流動，更需要我們對流動方法的改進和創新，有必要思考是否需要打破教師流動政策的路徑依賴，深刻反思當前教師流動政策的實際效益。而當前利用范式轉變解鎖教師流動政策的“鎖定”狀態，突破實施已久的教師流動策略的束縛，是我們不得不認真考慮的問題。

四、機動教師隊伍：教師流動政策范式轉變的可能性策略

教師流動政策作為均衡城鄉教師資源的重要抓手，其自身演變軌跡亟需要回應社會現實需求，尋求科學的理論指導，適時發力打破政策路徑依賴。如果把教師流動政策的常規變遷看作量的積累，教師流動政策范式轉變就是實現質的飛躍。而構建機動教師隊伍政策是對傳統教師流動政策范式的超越，也是均衡師資配置進行新流動方法的嘗試。以下從三個方面闡述機動教師隊伍作為政策范式轉變的具體實施策略，旨在規避常規變遷的義務教育教師流動政策的缺陷。

(一)另辟流動教師的來源和補充渠道

機動教師隊伍專門從事區域校際間的流動，以轉變之前教師流動舊規，優化農村薄弱學校的師資配置。在突破老舊流動方法的前提下，機動教師隊伍改變之前鼓勵和限制性措施來引導城鎮教師到農村任教的做法，建立在尊重教師流動意愿和學校實況的基礎之上。一方面，吸納有流動意愿的城市教師和具有社會責任感的教師加入；另一方面，公開吸納社會人士和應屆畢業生作為流動成員，改變之前單方面抽調城市學校現有教師的做法，形成一支專門流動的機動教師隊伍。

在招聘源頭事先聲明機動教師隊伍具有流動性特征，有利于消除成員對流動行為的排斥心理，為新的教師流動機制形成奠定基礎條件。首先，教育行政部門以公開招考方式招聘教師流動崗位候選人，從職業入口選拔能接受工作流動性較強的教師，且招聘持有教師資格證的大學畢業生和對鄉村教育事業充滿憧憬與期待的社會人士。其次，若機動教師隊伍中全部為大學畢業生或者無經驗的教師，勢必會影響機動教師隊伍的整體水平，違背了教師流動目的，因此機動教師隊伍也要吸納有流動意愿的在職城鄉教師，前提是經過該單位的批準且不影響學校正常教學活動。最后，機動教師隊伍也要照顧到農村優秀骨干教師的流動意愿，原則上是不鼓勵流動，因為農村學校教師隊伍本來就缺少優質教師。但是為了不壓制個人正當意愿，允許農村優秀教師加入到流動教師隊伍中去，但需要學校批準，并設置相應的條件和規約。

(二)啟動新的教師配套福利和流動程序

機動教師隊伍是由縣教育行政部門直接統籌管理，機動教師隊伍成員的工資水平和福利待遇不應低于城鎮在職教師的平均水平。因為其工作的特殊性且兼具合理科學配置教師資源的附加功能，在薪資待遇、保障條件方面給予優先照顧。依據流動學校現實條件分為普通、一般、貧困地區，并考慮工作量的大小，實行梯度化的崗位津貼補助制度。主要包含交通費、午餐費、住宿費、家庭團聚費、單身補貼費等，基于流入學校區位條件和生活環境的艱苦程度，因地制宜，穩住流動教師并切實保障該群體的生活條件和工作待遇。除流動教師的崗位津貼之外，在其他待遇方面也應考慮流動工作特殊性，還應包括績效工資、醫療補助、住房公積金等，設置有吸引力和人性化的待遇條件。另外，流動隊伍成員的配偶工作和子女學業也應有鼓勵性保障舉措，如依據家庭子女的大小，流動成員的配偶可以獲得額外的家庭負擔費用，子女的學業費用也應給予減免優惠。物質是激發奉獻精神的保證，而精神的滿足是教師持續奉獻、投入教育事業的強勁動力。通過縣域內各種電視、互聯網和廣播媒體渠道定期對流動教師的生活和工作狀況進行報道，作為一種宣傳農村教育的新聞資訊和價值指引，提升流動教師個人榮譽感和成就感，讓社會公眾認可流動教師的工作價值和社會意義，讓本人在內心中得到精神鼓勵，從事跡行為中感染他人。

機動教師隊伍規模依據縣域內城鄉教育差異而定，其秉承的原則是到最需要的農村薄弱學校去。注重盤活教師資源，堅持按需分配，切忌盲目擴增機動教師隊伍。科學合理的流動程序大致可如下安排。縣域教育行政部門每年定期發布農村薄弱學校教師缺額征集信息表和學校教師缺額申請表，農村學校在規定時間內遞交缺額信息表。每年寒假前，教育行政部門通過核查學校申報信息的真實性，把各個學校缺額信息反饋給機動教師隊伍。寒假后，機動教師隊伍成員根據個人的實際情況和愿望申請將要流動的目標學校，其選擇的數量為2～4個學校，申請流動學校任教年限大于等于兩年，如果申請流動的年限超過最低年限，每月會有額外的補助獎金。縣域教育行政部門綜合考察和統籌安排，在每年暑假前確定流動人員名單、目標學校以及任教科目等具體工作事宜。

(三)嘗試構建流動教師考核與退出機制

對機動教師隊伍監督考核的主體包括流入學校和縣域教育行政部門，由于隊伍成員了解工作的特性，成員的自覺性較好，工作熱情高漲，對成員的監督工作比較容易操作。監督的內容主要是依據各個流入學校具體情況而定，包括工作態度、教學內容、教學方法等，強化教師個人職業道德、業務能力，建立流動教師在任教學校的工作檔案，以便于監督和管理。在考核方面，改變之前唯分數的考核標準，考核內容趨向綜合化、互動化、差異化和人性化。在課堂教學中認真負責，善于運用新穎的教學方法和技能，善于與周圍教師交流工作經驗，為學校帶來一種好學、善學、勤懇、敬業的文化，這些都屬于考核的范疇。對流動隊伍成員的監督既要寬容又要嚴格執行規定的辦法條例，對流動教師的管理考核要有法可依、有章可循，充分發揮各項規章制度的“育人、用人、管人”作用，使機動教師管理工作走上科學化、規范化的軌道。

考慮到機動教師隊伍成員大部分是剛畢業且未婚的畢業生，不可能長期進行流動，也有成員無法忍受長期流動的工作特性。因此，必要的退出機制也是保持隊伍活力和生命力的重要保證。對于參與流動的成員必須工作滿十八個月才能決定去留，在職教師最低為兩年才能提交申請退出機動教師隊伍。具有三年以上流動工作經驗的教師，如果想退出并從事穩定的教學工作，可以申請到縣城學校任教或優先給配偶安排工作，并在同等條件下優先錄用。總之，要為退出成員提供到其他學校任教的工作保障，解除流動教師的后顧之憂，促使機動教師安心工作、踏實流動。通過流入學校與主管教育行政部門雙向評價相結合的方式，從教學能力、教學效果、教學影響力等方面多維度評價，基于流動期間的個人表現、教學成果等，對于退出的成員在以后的工作崗位上評優評先和職稱晉升方面給予傾斜，并且之前的流動津貼會續發一年。