新中國七十年大學教師流動制度的變遷邏輯
——基于歷史制度主義的分析

肖京林

(云南大學政府管理學院，云南昆明 650091)

一、引言

教師是大學組織的核心資源，流動是教師學術職業的基因。改革開放以來，隨著我國政治、經濟和社會體制的轉型，大學人事管理逐漸由“身份管理”向“契約管理”、“行政管理”向“法治管理”、“人身依附”向“雙向選擇”轉變。當前我國大學教師流動日益頻繁化，教師流動一方面為大學提供高層次人才，實現人力資源的優化配置；另一方面一些大學出現“人才流失”“人事糾紛”等問題。本研究通過梳理新中國70年來我國大學教師流動制度歷史沿革，以歷史制度主義為研究視角，透視我國大學教師流動制度的變遷邏輯，打破制度的路徑依賴，實現大學教師流動制度的創新。

二、分析框架：歷史制度主義及其適切性

(一)理論基礎：歷史制度主義

歷史制度主義是新制度主義政治學理論的一個分支，它強調歷史研究的重要性，企圖闡明制度在長時段的變遷邏輯，以及制度如何與宏觀結構、微觀行動者互動。歷史制度主義認為，制度是“嵌入整體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”。[1]在歷史制度主義中，制度既被視為自變量，又被看作是因變量。作為自變量的“制度”，研究制度的發展與變遷對行動者等的影響。作為因變量的“制度”，探索制度如何受到宏觀結構、微觀行動以及政治變量序列等的影響實現變遷。歷史制度主義的核心特征表現為：第一，傾向于在相對廣泛的意義上來界定制度與個人行為間的相互關系；第二，強調在制度運作和產生過程中權力的非對稱性；第三，強調制度的路徑依賴和意外后果；第四，關注制度與觀念、信仰等因素的綜合影響；[2]最后，歷史制度主義借鑒經濟學理論中的報酬遞增思想，提出了“路徑依賴”概念。制度一旦確立，就會“對隨后的個人決策與零散的制度—建立事件產生持續的影響”。[3]路徑依賴將制度置于“鎖定”的狀態。如何打破路徑依賴，推動制度的創新？“歷史否決點”為制度的創新提供了契機，即在制度薄弱之處各種政治力量、外部環境的沖突，打破原有制度的平衡，實現制度的變革。

(二)歷史制度主義分析框架的適切性

大學教師流動是社會流動的一種形式，是指大學教師在不同區域、不同工作單位或不同職業方向上發生移位的社會現象。[4]根據流動的方向可以分為系統內流動與系統外流動。系統內流動指的是大學教師在不同學校之間實現身份的轉化；系統外流動指的是大學教師在不同職業之間的轉變。本研究主要研究系統內流動，具體包括調動與辭職。歷史制度主義作為分析框架適切性體現在：一是歷史制度主義的歷史觀強調制度的演化性，路徑依賴與歷史否決點為大學教師流動制度的發展與變革提供了分析框架；二是歷史制度主義的結構觀強調宏觀結構的影響、政治變量的排序方式、行動者權力的非對稱性等，為大學教師流動制度的生成、演化等提供了解釋框架；三是歷史制度主義對制度的長時段發展歷程進行分析，有助于超越單一的政策文本與特定的結構背景，為探索大學教師流動制度提供更為全面、深入的視角。

三、歷史回顧：大學教師流動制度的變遷軌跡

(一)身份與計劃：國家控制型的流動模式(1949-1977)

第一， 人事管理的計劃性。在就業制度方面，為實現人力資源配置的最大化，國家實行“統包統配”的就業制度。國家根據各事業、各地區、各單位人才需求情況，按照社會成員的戶籍、學歷等統一分配，安置個體進入不同類型的單位工作，單位和個體沒有自主權。在高等學校人事管理方面，1953年5月29日，政務院180次會議通過《關于修訂高等學校領導關系的規定》，提出：“中央高等教育部……對全國高等學校(軍事學校除外)實施統一領導”，包括高等學校的設立、院校專業設置、招生任務、基本建設任務、財務制度(包括預決算制度、經費開支標準、教師學生待遇)、人事制度(包括人員任免、師資調配)。[5]212

第二，人事管理的封閉性。個體一旦進入單位工作，便具有永久性雇傭的身份，除特殊的政治或法律因素外，單位無法解除組織成員的雇傭關系。國家通過編制制度、檔案制度將個體固定在單位中，組織成員的流動必須經過有關行政部門或上級主管部門的批準才得以實現。1956年6月4日，高等教育部頒布《關于高等學校教師調動的暫行規定》，提出：“中華人民共和國高等學校教師是國家工作人員，應該根據國家需要，服從國家調動”。[5]634在1961《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》中強調，高校教師的調動必須經過教育部的批準。[5]1063最后，“大學教師”不僅是一種職業，更是一種身份——“國家干部”，這種身份的榮譽感、優越感保證著教師職業的穩定性。

第三，人事管理的全能性。單位是集政治、經濟和社會資源于一體的綜合性組織，單位之外無自由流動的資源和空間。單位包攬著組織成員的“生老病死”，離開了單位個體將難以獲得生存的資源。全能式的單位使組織成員既無流動的想法，也無主動流動的可能。在戶籍制度方面，城鄉二元分割的封閉性使得城鄉居民之間的人員流動受到嚴格的限制。1958年，國家頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上將我國社會成員分為了“城市”與“農村”兩種類型，規定“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明”。[6]

(二)改革與松動：過渡型的流動模式(1978-1999)

第一， 人事管理的逐步放權。1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》指出：“堅決實現簡政放權，擴大學校辦學自主權；調整教育機構，相應地改革勞動人事制度”。[7]1993年，中共中央和國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》，強調“改革包的過多、統得過死”的教育體制。[8]在高等教育權力下放的主旋律下，大學人事管理制度以恢復和改革職稱評審制度、探索聘任制為標志，構建符合中國特色社會主義人事管理體制。在人事管理制度方面，1986年，國家教委頒布了《高等學校教師職務試行條例》，恢復和改革職稱評審制度，正式實行專業技術職務聘任制。[9]1993年《教師法》和1998年《高等教育法》的頒布更是為教師聘任制奠定了制度基礎，規定“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任”。[10]

第二， 身份的松動：“國家干部”向“專業人員”的轉變。在傳統的單位時期，我國公立大學教師屬于“國家干部”身份。進入到改革時期，我國公立大學教師的身份出現轉型。1993年《國家公務員暫行條例》和《教師法》的出臺為教師的身份在法律上進行了“正名”。《國家公務員暫行條例》中指出“國家公務員”包括“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，[11]大學教師并未列入國家公職人員之列。在《教師法》中也明確指出“教師是履行教育教學職責的專業人員”。[12]大學教師的身份由“國家干部”向“專業人員”“勞動者”轉變，保障著勞動者的合法權益，調整著勞動關系。

第三，人事管理制度的逐步市場化。“統包統配”的就業制度向“雙向選擇”的就業制度逐漸過渡。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》中就提出要改革“高等學校的畢業生分配制度”。[7]1995年，全國事業單位機構和人事制度改革工作會議也確立了人事制度改革社會化的發展方向。到1996年1月，原人事部頒布了《國家不包分配大專以上畢業生擇業暫行辦法》，提到“畢業生通過人才市場在多種所有制范圍內自主擇業”。[13]計劃分配式的就業制度逐漸取消，到2000年全面停止。

(三)契約與自主：市場調控型的流動模式(2000至今)

第一， 人事管理制度的契約性。首先，聘用制保證著大學教師流動的自由。聘用制是組織基于與成員的協商，對聘期、聘用形式、工作要求等達成合意，以聘用合同為形式對成員進行管理的制度安排。2000年，中央組織部、原國家人事部聯合發布了《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》，此次改革旨在建立“能上能下，能進能出”的用人制度，打破傳統的身份管理、終身雇傭關系，引入人事競爭機制，建立“政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善”的管理體制。[14]同年教育部等相關部門印發了《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》，旨在建立符合高等學校辦學規律的人事制度。[15]2010年，《國家中長期人才發展規劃綱要》和《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》強調改革人才發展體制機制，擴大高校辦學自主權，建立現代大學制度，構建更加開放、人才合理流動、人力資源合理配置的制度環境。[16-17]其次，崗位管理是聘用制的基礎。為有效實施聘用制，需要對組織進行“定員、定編、定崗”。2006年，原國家人事部相繼頒發了《事業單位崗位設置管理試行辦法》和《事業單位崗位設置管理試行辦法實施意見》，明確了事業單位的崗位類別、等級、結構比例、設置程序及權限。[18-19]

第二， 人事管理的法治化。我國《憲法》明確規定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，人才流動的自由權得到確認。《教師法》《高等教育法》都明確指出，教師和學校的聘用是雙方在自愿平等的基礎上，經過協商達成一致進而簽訂的人事勞動契約。2007年，我國通過了《中華人民共和國勞動合同法》。2009年，我國修訂了《中華人民共和國勞動法》。法律的完善與實施進一步規范著大學與教師之間的人事關系。2014年，國務院頒布了《事業單位人事管理條例》，它是第一部關于事業單位人事管理的行政法規，系統地對事業單位崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、考核培訓、獎懲和處分、工資福利和社會保險、人事爭議處理、法律責任等進行詳細的規定。[20]由此，我國大學人事管理有法可依、有章可循。

四、機理溯源：大學教師流動制度變遷的制度邏輯

(一)經濟體制的轉型為大學教師流動制度變遷奠定市場基礎

新中國成立初期，在財政體制方面，我國成立全國各級編制委員會，在糧食、稅收等方面實行“統收統支”，初步構建了全國統一的財政體制。在資源分配方面，國家通過行政性指令將有限的資源合理分配。人力資源是高等學校重要的資源，形成了計劃式的大學教師流動制度。在就業制度方面，國家采取“包下來”的原則，構建初步的勞動保障制度與統一的就業安排制度。永久性雇傭身份和全能型的福利保障制度，形成了“身份化”的大學教師流動制度。

經濟體制的轉型為我國學術勞動力市場的建立奠定了制度基礎。十一屆三中全會后，我國確立“經濟發展”的中心任務，探索由計劃經濟向市場經濟過渡。1994年十四大的召開，正式提出建立社會主義市場經濟體制，標志著我國經濟體制的轉型。市場經濟的確立為學術職業的流動提供了契機。學術勞動力市場的建立，使得大學教師作為一種特殊的人力資源由傳統的計劃命令式配置模式向市場供需調控式轉變，促進大學教師的流動。市場經濟強調經濟關系的契約化、管理的法治化，加速了我國大學人事管理制度的改革。契約管理、崗位管理等為大學學術職業流動提供了自由流動的空間。市場經濟的確立要求法律法規的完善。為保障教師流動的自由權力，我國相繼出臺了《教師法》《高等教育法》《勞動法》《事業單位人事管理條例》等。

(二)政治體制的改革為大學教師流動制度變遷提供政治背景

新中國成立之初，基于政治穩定以及“蘇聯模式”的影響，我國采取集中式的政治體制。在高等教育領域，國家通過接管、改造舊式大學，通過1952-1953年全國院系調整等運動，將大學系統國有化。通過將大學編入到國家宏觀的科層管理體系，賦予大學行政級別、行政隸屬關系，將大學系統行政化。在集中式的管理體制中，大學是政府部門的附屬機構，無論是宏觀的高等教育層級結構的調整，還是微觀的人事管理等，大學沒有自主權，形成了“國家控制型”大學教師流動制度。

高等教育體制改革是大學教師流動制度變遷的加速器。改革開放以來，國家致力于推動高等教育體制由“集中式”管理向擴大高校辦學自主權改革，確立高等學校獨立法人地位。在廣大高教工作者呼吁“給大學一點自主權”下，1985年中共中央發布了《關于教育體制改革的決定》，明確提出要擴大高等教育辦學自主權，強調政府要轉變職能，由微觀的直接管理向宏觀的間接管理變革。[7]此后1993年《中國教育改革和發展綱要》、1998年《高等教育法》的頒布，2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》的出臺等，都在推動著高等教育體制的改革，確立了高等學校獨立法人地位。[8][10][17]獨立法人地位的確立為大學與教師的雙向選擇提供著制度保障。

(三)觀念的變化為大學教師流動制度變遷提供思想根源

觀念的變化是制度變遷不可忽視的重要變量。學術自由、大學自治是大學教師流動制度變遷的觀念保障。學術自由是指“不受妨礙地追求真理的權利”。[21]學術自由就包含著教師流動的自由。無論是中世紀大學建立之初，教師不滿于封建政府、教會的控制，為追尋學術自由而進行的流動；還是19世紀隨著高等教育中心向德國的轉移，大學教師為追求學術卓越而進行的遷徙；或是21世紀以來高等教育國際化進程的加速，大學教師為進行學術交流而進行的流動。流動是學術自由的根本保證。大學自治是學術自由的制度保障，是指作為獨立法人的大學能夠不受外部干擾處理自身內外部事務的權力與制度體系。改革開放以來，隨著我國政府與高校關系的調整，大學自治在實踐中得到制度的保證。大學自治、學術自由、契約精神等理念逐漸深入人心。學術職業的“流動性”得到社會各界的認同。

(四)行動者的能動作用是大學教師制度變遷的動力機制

歷史制度主義認為，制度變革的根本原因是隨著內外部環境的轉變，產生了新的行動者、新的利益需求和新理念，沖擊著原有制度的平衡。隨著高等教育強國戰略的提出，國家大力推動高等教育發展與改革。在大學組織層面，大學亟需加大引進高層次人才的力度以提升競爭力。在教師層面，教師為了實現自身的職業發展與物質利益的提升等，提高著流動頻率。歷史制度主義認為，行動者并不是被動的行為主體，而是具有主觀能動性。行動者通過政治斗爭、利益博弈等促進制度的變革。

在大學教師流動制度變遷過程中，行動者的權力分配具有非對稱性。歷史制度主義重視制度運作和演進相聯系的非對稱權力分配。[1]在權力分配方面，政府處于權力的核心地位，政府是大學教師流動制度制訂、改革的主導者。政府部門以人事編制制度、人事檔案制度等控制著大學教師流動制度的變遷。相對于教師而言，大學組織在權力運行中處于強勢地位。大學組織有解釋、執行、變革相應教師流動制度的權力。教師通過大眾媒體進行輿論造勢，通過個人提案推動政策變革或通過法律途徑來保障自身的權利。隨著政府與大學關系的轉變、大學與教師權力的重新定位，我國大學教師流動制度變遷以政府單一行動者主導，向政府、大學、教師三者共同參與轉變。

五、路徑依賴與創新：大學教師流動制度變遷的歷史邏輯

(一)路徑依賴：大學教師流動制度存續的歷史慣性

制度一旦作為“某種社會共享知識被制度化并作為現實的組成部分而存在，就能穩定地持續下去”，[22]即路徑依賴性。大學教師流動制度的路徑依賴性表現為以下幾個方面。

1.初始設置成本與學習效應

大學教師流動制度自新中國成立以來經過70年的發展，仍然具有“計劃性”“封閉性”特點，究其原因在于高額的初始設計成本與學習效應的慣性作用。設計一項制度需要大量的初始設置成本，隨著制度的擴散、推行，單位成本和追加成本都會下降。我國大學教師流動制度的產生是在新中國高等教育實踐、變革中逐步摸索出來的。高初始成本使得任何制度替代與創新都具有高昂的成本，使得制度改革者望而卻步。隨著制度的擴散與流行，為了適應新的制度以保障組織的生存，從而迫使組織和成員積極學習，以獲取更大的利益和發展的需要。隨著我國大學教師流動制度的構建與完善，無論是大學組織，還是專職教師，都對傳統大學教師流動制度進行學習與理解，使得大學與教師的行為具有“合法性”地位，進而獲得組織與個體生存與發展的資源與機會，促使制度進入到自我強化狀態。

2.協調效應

在制度運行過程中將引起利益主體之間的合作，產生合作利益。一項制度的產生會引發與之相協調的配套制度體系，同時，組織行為與結構將進行適當調整以適應新的變化。大學教師流動制度是一個系統，嵌入于相關制度網絡結構之中。從大學教師流動制度的法律法規來看，《教師法》《高等教育法》《勞動法》《事業單位人事管理條例》等構成了大學教師流動的法律體系。從大學教師流動制度的配套制度來看，人事編制制度、人事檔案制度、工資福利制度、社會保障制度等構成了制度系統。大學教師流動制度的變革是“牽一發而動全身”的系統工程。此外，制度系統中的各要素變革的速度有所不同，通常而言，國家宏觀政策、法律法規等要先于文化觀念，工資福利制度、社會保障制度等先于人事編制制度、檔案制度、財政撥款制度等核心制度。正是由于制度的相互嵌入性、制度要素之間變革的速率的非一致性，致使制度的鎖定。

3.適應性預期

隨著以特定制度為基礎的規則盛行，將減少此種制度運行與擴散的不確定性，并使社會個體不斷增強對制度實施的信心。因此，當一項制度確立后，多數行動者都適應、認同與實施該項制度，強化著制度的運行。建國以來，大學教師流動制度經過發展逐漸制度化。盡管改革開放以來大學教師流動制度不斷改革，行動者仍習慣選擇傳統的策略與路徑，以維護自身利益，使得制度陷入路徑依賴。大學教師流動制度已逐漸從國家控制型向市場調控型轉變，然而作為行動者的大學組織由于適應性預期的慣性作用，仍然秉持“計劃命令式流動”的價值偏好與人事管理模式。適應性預期使得大學組織仍然采用以檔案、編制等為應對人才流動的工具，導致人才流動的失序、人事糾紛不斷等矛盾。因此，制度的路徑依賴性是制度穩定運行的前提條件，卻又是制度創新的阻礙。

(二)歷史否決點：大學教師流動制度變遷的機會結構

制度并非一成不變，什么導致制度的創新與變革？“歷史否決點”給予了解答。“歷史否決點”即制度的薄弱環節，即在政策過程中反對的動議能夠阻撓政策創新的地方。[23]當前我國進入高等教育深化改革的攻堅期、人事管理制度的矛盾凸顯，使得我國大學教師流動制度面臨著新的“歷史否決點”，為制度創新提供契機。

1.加快事業單位改革，確立大學法人地位

首先，轉變政府治理理念與政府職能，由“集權”向“分權”、由“命令”向“服務”、由“管制”向“治理”轉變。其次，確立大學獨立法人地位。政府部門應加大頂層宏觀設計，加快事業單位分類改革，擴大大學辦學自主權。落實《高等教育法》中關于大學自主權的相關規定，以法律的形式確保大學作為獨立法人有自主定編、定崗、定員等人事自主權。在政府與大學關系方面，應由行政隸屬關系向現代契約關系轉變。加強學術勞動力市場的監管力度，完善大學人力資源的宏觀調控，強化政府頂層設計、完善法律保障、健全人力資源戰略規劃、加大學術勞動力市場的監管力度等。

2.加強立法工作，完善大學教師流動的配套制度

首先，完善大學教師流動的法律法規。完善大學教師聘用制，明確人員聘用條件、服務期限、崗位職責、權利與義務、解約條件、違約賠償與權利救濟等具體問題。明晰大學組織的權利與義務、違約與懲罰等事項。健全行政申訴制度，完善行政申訴機構受理期限、程序與規則。健全人事爭議處理機制，加強人事爭議仲裁工作，做好人事仲裁與法律訴訟的銜接工作。改革法律訴訟制度，加快訴訟處理速度，簡化程序，做好訴訟后的執行工作。其次，建立健全大學教師流動的配套制度。改革人事檔案二元分割管理模式，實現人事檔案統一化、社會化管理。推動人事檔案的法治化，明確人事檔案轉接事項，建立人事檔案違規操作懲罰機制。健全社會保障制度，實現社會保險、醫療保險、養老金、住房公積金等的并軌，做好社會保障接續與轉接工作。

3.推進大學內部人事管理體制改革

首先，重塑管理理念。實現由人事管理向人力資源管理轉變，秉持“以人為中心”的價值理念，將人力資源視為“人”，管理工具多為協商與合作，實現人力資源的合理配置。其次，構建開放式的大學教師流入和流出機制。大學應完善公開招聘的考核機制、擇優錄用的聘用機制。完善崗位管理制度，構建合理的激勵機制，實現“多勞多得”“優勞優酬”。完善組織的福利待遇，實現“待遇留人”。凝練組織核心理念、辦學特色，打造文化品牌，提高組織成員的歸屬感、認同感，實現“感情留人”。搭建教師發展、培訓、晉升平臺，實現“事業留人”。構建合理的人員退出機制，實行契約管理，嚴格執行聘用合同的相關規定，加大制度執行的監督力度。完善人才流動的約束機制，加強對無序流動、盲目流動的管理，實現人才流動的規范性。