房地產基本制度是國家治理體系的組成部分

文/牧子犁

黨的十九屆四中全會的主題是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，全會通過的《決定》第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的圖譜，這對穩定、可持續地促進房地產業制度建設，提升房地產業治理水平，奠定了理論基礎，指明了發展方向，拓展了思想方法。

一、房地產基本制度是改革發展實踐中產生的思想結晶

黨的十九屆四中全會提出，中國特色社會主義科學制度體系不是簡單推理出來的，而是黨領導人民在實踐中干出來的，是歷經艱苦探索得出來的規律性認識，是在建設中國特色社會主義偉大實踐中得到進一步豐富發展和檢驗的成功經驗和理論凝煉。房地產制度建設的歷程，同樣揭示了在黨的領導下房地產業各級主管部門和業內人士在實踐中艱苦探索的過程。

新中國成立初期，房地產制度建設主要是圍繞新政權沒收敵偽財產、廢除封建官僚資本在房地產方面的剝削制度以及建立新政權的房地產管理制度和機構而展開的。通過社會主義改造、城市土地收歸國有，城市房地產逐步發展成為以公有制為主體的新體制，確定了城市土地無償、無期限使用的土地使用制度和住房低租金、無期限居住的福利分配制度。在計劃經濟體制下，房地產經濟活動局限于公房的產業管理、產權管理和公房的租賃、使用、修繕。房地產制度建設也相應地為“養好房、修好房、管好房、分好房”制定政策、頒布法令。

黨的十一屆三中全會以后，經濟體制改革給房地產業注入了生機，業內沖破思想藩籬，突破傳統理論的桎梏，解放思想、開拓創新，進行了一系列理論與實踐的探索：開展對住房商品屬性的討論和研究；開展對住房制度改革問題的研究；開展培育和發展房地產市場問題的研究；開展二、三級市場聯動的實踐研究；開展房地產支柱產業理論的研究；探索舊區改造，加快城鎮化發展道路的研究；開展房地產宏觀調控理論的研究；等等。以研究成果推進了各項制度的創新，以土地使用制度改革和住房制度改革為核心的房地產制度建設進入了全新階段：一是土地使用制度基本確立，房地產企業主要通過土地市場有償受讓土地；二是房地產市場的投資主體多元化，國有企業、股份和私有企業、合資或者外商獨資企業等多種性質的房地產企業并存；三是計劃經濟體制失去了主導地位，由房地產市場機制取而代之，價值規律和供求規律充分發揮了作用；四是房地產市場管理向規范化和法制化方向發展，房地產經濟對國民經濟的推動作用全面顯現。1998 年，為了克服亞洲金融危機對我國的負面影響，中央決定把住宅產業作為新的經濟增長點，徹底停止福利化分房，實行貨幣化分配制度，全面推進住宅商品化、市場化、社會化、產業化。隨后針對房價過快上漲與住房保障滯后之間的矛盾，頻繁調控房地產市場，越來越重視住房保障問題，下大力氣加強保障房工程建設，將住房保障作為空前偉大的民生工程。在實踐中逐步明確要建立“雙軌制”的住房供應體系，即建立完善的住房保障體系，同時充分發揮市場在商品房領域配置資源的作用。

隨著我國建立起房地產市場體系和住房保障體系，房地產制度建設也加快步伐，在《土地管理法》《城市房地產管理法》等法律、法規的引領和推動下，經過幾十年的努力，我國房地產業形成了十大制度:國有土地有償有期限使用制度、房屋土地征收制度、集體建設用地使用制度、房地產開發建設制度、房屋保護和舊區改造制度、房地產交易制度、住房保障制度、房地產中介服務制度、物業管理制度、房地產金融稅收制度。這些基本制度大致涵蓋了房地產領域的經濟活動和行業管理，為房地產改革發展發揮了保駕護航的重要作用。房地產業的基本制度在中國特色社會主義科學制度體系（根本制度、基本制度、重要制度）中占有一席之地。

二、房地產基本制度是歷經艱苦探索得出來的規律性認識

在房地產制度建設過程中，黨和政府充分聽取民意、協調民情、吸收民智，不斷總結實踐經驗，形成制度框架，并將制度決策與人民意愿緊密結合，盡可能讓社會各界對房地產業改革發展形成的共識凝固在制度之中，使制度實施有了扎實的基礎。所以房地產基本制度之中蘊涵著社會各界在歷經艱苦探索后得出的一系列的規律性認識。

——城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。住宅出售后，要聯系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區和不方便地區的房子，城區和郊區的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。

——住房問題既是民生問題也是發展問題。從民生上講，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業。住房問題又是發展問題，對正處在穩增長狀態的中國意義更加重要。住房投資和建設包括保障性住房在內，既能拉動投資，又能促進消費。特別是在政府主導的大投資逐步退出后，保障性住房建設應該作為投資拉動力的一股力量，而且投資潛力非常之大。

——加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系。

——“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”是我國今后住房供應的基本框架，根本目的是以多層次、多樣化的住房供應和保障制度，維護公民居住權利，滿足城鄉居民住房需求，實現住有所居。在“雙規制”住房制度的總體資源配置格局中，“市場規”由市場機制主導，政府的職責重點是做好基于公平競爭的調控和監管，主要管規則、管稅收。“保障規”由政府為主體來主導，政府職責重點是組織資源，制定規則和實施對保障對象“進與退”的管理。政府和市場各司其職，又分工協作，互為補充并形成合力。

——建立房地產業健康發展的長效機制應當遵循以下原則：一是長效機制建立的立足點是謀發展、穩增長；二是長效機制的歷史任務是推進房地產業發展方式的轉變，從傳統的“投資驅動”逐步轉向“創新驅動”，摒棄以往過度依賴消耗資源與能源等物質投入、不惜環境的高強度投入的增長模式；三是長效機制的核心是發揮市場配置的決定性作用和發揮政府作用，其機制運行的主要手段是依靠法律、經濟、金融、財稅等杠桿和依靠市場的自我調節，特別是要以房地產法制建設為長效機制的基礎，突出合法性和穩定性。

……

三、房地產基本制度是國家治理體系的組成部分

房地產經濟是國民經濟的重要組成部分，在國民經濟的發展中發揮極其重要的作用。房地產業除了改善民眾的居住條件外，對國民經濟的貢獻主要體現在六個方面：一是房地產投資對固定資產投資的貢獻；二是房地產開發建設對GDP 增長的貢獻；三是房地產交易稅收對地方財政的貢獻；四是房地產業拉動其相關產業對國民經濟的貢獻；五是房地產業發展為社會創造大量的就業機會；六是房地產業發展推進城市基礎設施建設，改善城鄉面貌。國民經濟發展依靠“四梁八柱”的支撐，房地產業是其支柱產業之一，這很清楚地表明，治理房地產經濟運行的基本制度，當然是國家宏觀經濟制度特別是產業發展政策的重要組成部分。

房地產基本制度既是國家治理體系組成部分又受制于國家治理體系，這是房地產基本制度與國家治理體系的又一層關系，即房地產基本制度也受到國家治理體系的調控、整頓和糾偏。當房地產市場失控時，國家會用“看得見的手”施行宏觀調控；當房地產領域成為滋生腐敗的行業時，國家會落下反腐的重錘，加強市場監督、黨內監督，建立良好的政治生態；為促進房地產業健康持續發展，國家及時提出必須建立長效機制，并明確房地產業發展定位……由此，我們可以深切領悟：國家治理體系和治理能力的現代化對房地產業治理并進一步促進其健康發展，將會產生根本性的作用。

四、房地產制度建設的新思維

房地產制度建設是提高行業治理能力的起點，而“衡量一個社會制度是否科學、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護”，這就涉及制度要真正體現權威性、公信力和執行力，為實現此目標，必須要把握制度建設的指導思想和思維方式。

（一）房地產制度建設的定位

黨的十九大報告明確提出了房地產業發展的定位,即堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，明確了“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的總要求。黨的十九大報告提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。無論是供給側結構性改革，還是追求高質量發展，都必須摒棄以房地產驅動GDP 的增長方式。房地產被炒作而拉動的效應減弱，這是較長一段時期內，轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的常態，房地產制度建設必須與其相適應。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出我國住房發展目標：建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與基本消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。這是實現“住房是用來住的”定位的具體目標。當前，房地產制度建設要突出重點，即要加強城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，大力發展租賃住房。要全面落實因城施策，穩地價、穩房價、穩預期的長效管理調控機制，促進房地產市場平穩健康發展。

（二）房地產制度建設的站位

房地產業發展必須適應我國發展進入新階段、社會主要矛盾發生變化的必然要求，緊緊扭住新發展理念推動發展，把注意力集中到解決各種不平衡不充分的問題上。房地產業發展必須在“五位一體”的總體布局中找到站位，要認識到房地產業既為經濟建設、社會建設、生態文明建設的重要組成部分，又得益于政治建設、文化建設的影響和推進，要堅持新發展理念，推動房地產經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，更加注重房地產業發展的系統性、整體性、協調性。房地產業發展必須在“四個全面”的戰略布局中找到站位，即房地產業發展以全面建成小康社會為目標，以全面改革為直接動力，以全面依法治國為法制保障，以全面從嚴治黨為政治保證。房地產業發展必須確立為人民謀福祉的宗旨，堅持在發展中保障和改善民生，在發展中補齊民生短板、促進住有所居不斷取得新進展。

（三）房地產制度建設的“五大思維”

面對國內外風險挑戰明顯上升的復雜局面，房地產業深化改革和持續發展要堅定信心，在完善房地產制度、提高行業治理能力的過程中，特別需要運用“五大思維”來沉著應對和開拓創新。“五大思維”（戰略思維、創新思維、辯證思維、法制思維、底線思維）是習近平對馬克思主義方法論思想體系的創造性發展，對馬克思主義0 方法論的思維方式進行探究形成的治國理政的亮點。

——戰略思維是指對具有根本性、全局性、長遠性的重大問題進行思考和謀劃的思維。

——創新思維是指破除迷信，突破陳規，因時制宜，知難而進，開拓創新的思維。

——辯證思維是反映和符合客觀事物發展變化過程及其規律的思維，要求運用聯系和發展的觀點認識事物和解決問題，具體問題具體分析，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。

——法制思維是指符合法制精神、原則、理念、邏輯和要求的思維。習近平指出：凡屬重大改革都要于法有據。

——底線思維是以底線為導向的思維方式，做到經濟社會發展要保底，公共服務要兜底。習近平指出：凡事要從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患。

以“五大思維”推進房地產制度建設，就使制度研究視野更加廣闊、制度設計科學合理，制度實施更具針對性、增強有效性，就能提高執行制度對行業的治理能力。

五、以房地產制度法制化增強行業治理能力

制度來自實踐，經過實踐檢驗有利于人們工作生活的行為，往往被認定為人們應當普遍遵守的規則或制度。規則或制度經一定的程序形成法律文本，那就是規則或制度的最高形態，即以法律法規的形式將制度予以固化，法律法規文本一旦形成，法律所具有的權威性、穩定性，就使制度發揮了權威性、穩定性，就能“不以領導人的改變而改變，不以領導人注意力的改變而改變”。所以制度建設就是將制度法制化，從這個意義上說，制度建立的過程就是法制化的過程，努力將制度上升為法律，是制度建設的終極追求。

習近平總書記指出：我們要在堅持好、鞏固好已經建立起來并經過實踐檢驗的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，堅持從我國國情出發，繼續加強制度創新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度。從房地產業改革和發展的角度來看，加強房地產法制建設是行業長期的工作任務，需要確立“功成不必在我”的精神境界和負起“功成必定有我”的歷史擔當，保持歷史耐心，發揚釘釘子精神，一張藍圖繪到底，一任接著一任干，堅持不懈把房地產法制建設的基礎打牢，形成完備體系。

一是將房地產生產經營全流程規范化，解決制約經濟社會持續健康發展的種種問題，讓政府和市場在法制的軌道上順利運行，以法治的形式維護市場秩序和公平正義，克服部門和地方保護主義，不斷改善營商環境，提高市場效率。

二是深化改革進入了攻堅期和深水區，需要以法治來保駕護航，需要把相關進程納入法治的軌道，必須堅持“摸著石頭過河”和“頂層設計”相結合，堅持試點先行和全面推進相促進，堅持改革決策和立法決策相銜接，堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底的政策框架，堅持問題導向、目標導向、結果導向，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性，運用好逆周期調節工具。

三是伴隨經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，群眾利益訴求更加復雜多元。面對錯綜復雜的社會矛盾，需要將房地產市場主體的權利義務精細化，要遵循經濟社會發展規律，重大政策出臺和調整要進行綜合影響評估，最大限度地凝聚全社會推進改革發展、維護社會和諧穩定的共識和力量。“堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾，以良法促發展、保善治。”

四是加強房地產法制建設的前提是要加強房地產智庫建設，建立并完善專家學者、立法部門、實務部門立法專家咨詢會常態化參與機制，本著盡力而為、量力而行的精神，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，以研究方陣和法治研究基地為抓手開展課題研究，統籌好立法資源與立法需求、立法效率與立法質量，為房地產業深化改革提供制度支撐，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。