當前我國社區養老的供給方分析

文/孟松遙 趙甜 王盛

上海自1970 年代進入老齡化社會以來，老年人口逐年增長。預計到2025 年，全市戶籍人口中65 歲及以上人口約占29.44%，80 歲及以上人口約占12.89%。隨著老齡化時代的全面到來，養老問題應該得到重視。

目前，我國的養老方式主要是以家庭養老為主，機構養老和社區養老作為補充。[1]家庭養老是指以家庭為單位，老年人通常由其下一代在家進行養老照料，家庭養老可以促進家庭交流，給予老年人精神慰藉，經濟成本也比較低，因此是目前最為常見的養老方式，它的特征是分散養老。但隨著經濟的發展和老齡化時代的全面到來，以子女為供養核心的家庭養老逐漸面臨沖擊。機構養老雖然在功能上能滿足需求，但是也存在缺點：一是覆蓋面窄，據統計，2018 年底，我國各類養老機構的床位為746.4 萬張，僅占老年人總數的4.67%。二是價格和服務質量存在沖突，較高質量的機構一般定位高端，而低價格的機構則服務質量得不到認可。在此情況下，社區養老成為兩者之間的一種較好折中。

社區養老是一種不同于家庭養老和社會機構養老的養老方式，它改善了家庭養老分散化養老和社會機構養老覆蓋面窄的不足。社區養老強調以家庭為核心，以社區為依托，對老人進行日常生活的照料，目前具有兩種涵義：一是指老年人在自己的家里養老，在繼續得到家人關懷的同時，由政府發放財政補貼，具體養老服務的提供和運行由社區承擔。二是建設老年人集中居住的大型、專業化社區[1]。這類社區偏商業化，范圍窄，大多面向高收入的老年人群體。后一種涵義偏向于機構養老，本文主要討論前一種涵義，即老年人在自身居住社區里獲得養老服務，而不僅僅局限于家庭。這種養老服務的供給方式相對于機構養老價格較低，覆蓋面廣，且能利用居家的感情優勢和社區的規模經濟。[2]客觀供求形勢也決定了大規模的養老服務供給必然需要借助已有的社區體系。上海于“十一五”期間確立了居家、社區和機構養老的“9073”養老戰略，即各自占供給比例的90%、7%和3%。而其中居家養老這一塊在當前背景下也必須要依賴于社區及其他組織提供的養老服務才能成立。

已有研究發現社區養老的供給不容樂觀。2012 年的一項調研發現，65%的上海老年人口居住的樓房沒有安裝電梯，大量老年人居住的社區仍然缺乏助老設施和養老服務，這使得老年人養老生活不便、出行舉步維艱。這些現狀顯然不利于社區養老。此外，老年人群的養老需求也存在多樣性，呈現分層特征，有高端、也有低端，有共性、也有差異性。[3]對于政府和社區來說，養老產品的供給也存在優化和效率的問題。因此，有必要對社區養老的供給端進行分析。

目前我國社區養老的供給處于從以政府為主體、多種社會力量共同作用到以保證政府繼續發力為前提、充分重視和發揮各種社會力量的過渡階段，也就是說，未來我國社區養老的供給會從以政府為主體轉到各種社會力量共同作用上去，多主體共同發展。

一、政府：財力支持和模式探索

1.政府福利型：政府福利型是完全由政府負責的社區養老方式，養老服務的提供、經營和管理完全依托政府財力。[4]由于這類社區養老模式強調其公益性和無償性，需要大量財政資金的補貼，一旦財政出現問題，這類社區養老最容易遭到沖擊。同時，這種純福利方式需要財政資金大量流出，且沒有任何流入，對政府而言，也是一項極大的財政負擔。尤其是隨著老齡化的加速到來，這種方式對地方政府財力是一種極大的挑戰。

2.政府收益型：政府收益型主要是由政府以及有關部門牽頭與社會資本在不同角度、不同方面進行合作以保障社區養老服務的供給。政府收益型多采取政府購買養老服務的方式。根據當前經營情況來分析，政府收益型老年住宅引入了民間資本和社會力量，屬于微利性質，一定程度上彌補了政府福利型的不足。從介入深度和政府補貼層面來講，政府收益又可以具體分為民辦公助型以及公辦民營型兩種形式。[5]

民辦公助型對社區養老服務介入淺、補助少。目前多是政府制定針對社區養老的政策，主要是支持社區養老機構的開辦和運行，主要途徑有二：減稅，補助。典型的民辦公助型社區養老如寧波海曙區星光敬老協會。其運作有兩個環節：首先，政府通過招標選取提供社區養老服務的社會組織，劃撥專門的財政資金預算和一定的稅收優惠；其次，星光敬老協會等社會組織利用財政資金向下轄社區的老年居民提供養老服務。再如，上海市政府只負責社區養老制度、標準和體系的制定，并給予一定資金，各街道根據街道老年人實際情況建立民間非企業單位性質的社區式養老服務中心，這也是目前最常見的方式。政府為各街道提供服務空間，并對服務人員進行招聘、管理和監督，負責養老內容的制定，確保社區式養老服務中心能夠有效承擔政府委托或轉讓的養老服務。[6]在這種情況下，政府主要負責社區養老整體框架的構建以及對社區居家養老服務中心工作的監管，具體養老服務內容都是由各街道成立的社區式養老服務中心來提供。這種社區養老模式有助于提高政府養老工作的效率，促進社區養老差別化運作。

根據2019 年9 月9 日國家發改委網站發布的《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019 年修訂版）》，政府對提供社區養老服務的社會組織和企業稅收政策進一步放寬。對養老機構提供的養老服務免征增值稅，對非營利性養老機構依據相關規定免征企業所得稅。對社區養老服務的土地使用、經營過程等各方面提供稅費優惠政策。同時，對提供社區養老服務的企業補助進一步加碼。該實施方案明確，中央對提供社區養老服務采取差異化補助，每張養老床位的補助標準從原本的1 萬元增加到2 萬元。在做好“保基本、兜底線”的基礎上，對各種提供社區養老服務的組織的稅收政策和財政補貼充分激發了政府的引導、示范作用，將進一步激發社會力量和企業進入市場的積極性。

公辦民營型主要是政府通過財政資金支持養老供給，支持內容主要包括機構開辦和機構運營，是政府較深入介入社區養老的一種方式。例如南京鼓樓區的獨立性非競爭購買模式：政府通過非公開招標的方式促進社會組織加入養老服務的供給，推動養老服務主體逐漸從政府轉向社會組織，促進社會組織在提供養老服務方面逐漸變成獨立的決策主體。[6]公辦民營型和民辦公助型兩種收益型模式相比，公辦民營型對社區養老供給介入相對深入且是由政府完全出資購買服務，因此對政府財政資金的要求更高，但所提供的服務會更加全面。

政府收益型的養老供給主體主要有兩種：一是由政府批準或成立的非營利性的社會組織和機構，二是社會中的投資主體。非營利性主體主要資金來源是社會各界的捐贈以及國家的財政收入，社會中的投資主體則是借助國家給予投資主體相關稅收優惠，將養老服務供給運營成本轉移，以此達到自身的收支平衡或者是能夠獲得微薄的利潤。[7]政府收益型社區養老供給方式緩解了政府的財政壓力，民間企業的進入把社區養老服務供給逐漸引入市場。目前，民辦公助型和公辦民營型二者的主要運營目的是滿足普通老年人口的需求。二者在經營過程中，雖然經常會存在虧損或者僅獲得微薄利潤的現象，但社會力量中的投資、經營主體參與政府福利型或是收益型社區養老供給，可以成為提升其品牌社會影響力和社會聲譽的一種手段，對經營投資主體有一定的吸引力。

3.國外政府購買社區養老服務的經驗。目前國外政府購買社區養老服務主要包括三種模式：第一是直接簽訂購買合同的模式。政府直接出資購買服務是國外最為常見的模式，英國的老年照顧是其中發展最早、模式最成熟的代表。第二種是補助模式，大致分為兩個類型，一是通過資金補助和稅收優惠促使社區養老服務的生產者提供免費或低價的養老服務，二是政府通過財政資金支持直接向收入較低的老年人口免費發放一定金額補助金或者直接向老年人發放與政府合作的服務機構的代金券，老年人可以拿著政府發放的補助金和代金券，根據自己的經濟水平和需要接受服務的程度選擇服務機構。第三種是志愿參與模式，主要參與者有兩種，一是從社會征集的普通志愿者，對志愿者采取一定的獎勵措施激勵其參加社區養老服務。二是主要發展于日本的“時間銀行”，日本人口較少，老齡化嚴重，因此在養老中需要充分發揮老年人的積極作用，調動有能力的老年人參與提供社區養老服務，采取低齡老人照顧高齡老人、健康老人照顧無法自理老人等互助手段，讓老年人可以通過自己提供志愿服務的時長換取未來自己獲得養老服務的時長。

國內政府購買社區養老服務所面臨的困難如下：一是我國目前的社區養老服務體系還處于初級階段，政府大量出資，卻只提供較低水平的社區養老服務，管理和運營缺乏專業性，還有許多不完善之處，未形成一個完整高效的模式。二是，我國政府購買公共服務與社區養老還是兩個相對獨立的概念，未能有效結合起來，因而這一投入的效果缺乏載體的有機配合，其可持續性存在不足。因此，政府購買公共服務與社區養老服務無論在理論上還是在實踐中都有許多值得探討的空間。

二、企業：市場局限和經營困境

企業營利型:企業營利型就是目前的商業養老地產項目，由房地產企業負責投資、開發和運營并且以贏利為目的的專業老年社區綜合體，如上海親和源老年公寓、東方太陽城等。養老地產實現了地產和服務的有機結合。從建筑設計、園林規劃到裝飾標準，這類老年地產的建筑產品開發接近于高端住宅產品開發的規律，創新核心在于適老化設計。[8]

從目前來看，企業營利型的養老社區數量比較少且大多面向中高端市場，針對中產及以上人群的高端養老服務項目，而非中低端養老。首先，新進入企業資金回收周期較長，地產商進入養老地產領域，如果走正常招拍掛的流程，由于土地價格居高不下，高企的土地成本將讓純養老項目很難獲得利潤，因此，企業所追求利潤大部分來自養老地產部分之外的住宅和商業配套，通過住宅、商業配套的產品出售可以快速回籠資金，從而使企業獲得利潤，彌補養老項目回收周期長的缺點。基于國家對養老地產的政策優惠，養老地產成為地產商更加方便拿地的一種“噱頭”，然而在實際開發和運營中，養老社區的概念逐漸淡化。其次，由于養老地產的投資量大，且回報周期長，對于投資者和運營商的資金實力和融資能力要求較高，未來隨著中國資產證券化的發展，養老地產發行REITs 進行融資將成為一種趨勢。再次，由于養老行業的市場化才剛剛起步，整體市場仍缺乏足夠的政策以及實施細則，政府對市場缺乏規范和監管，導致整體市場無序發展。最后，養老行業相關人才嚴重缺乏，這讓運營者很難建立起專業養老地產的運營管理團隊。

但不可否認，企業作為社區養老的重要提供者，在未來擁有巨大的發展前景，政府政策的不斷落實和完善，也將不斷激發企業進入社區養老服務行業的熱情。未來要想長期發展養老地產，需要政府在相關的制度體系上不斷完善，通過運作為企業提供合理的商業養老地產項目進入門檻和贏利空間。

三、社區：信息優勢與專業困境

社區在社區養老上的角色尤為重要。首先，社區能夠利用自身優勢有效地了解和整合社區內的養老設施和服務資源；其次，社區最了解老年人在日常生活中的養老需求，有助于幫助政府和相關組織提供合理養老服務，避免資源浪費。[9]社區作為一個橋梁，連接著政府和社區老年人，可以起到平衡老年人社區養老需求與政府供給的作用，社區向老年人提供居家養老服務，并把老年人的實際需求和潛在需求信息整合反饋到政府有關部門，政府通過了解老年人的需求促進相關政策進一步完善。

社區提供的養老服務的不足即在于其專業性不足，僅限于一般的餐飲、理發等常規服務。隨著老人年齡增長，生理、健康方面的要求提高，社區很難滿足。因此，社區組織合適的定位應該是基層輔助、合作提供服務的角色。但是，為了適應社會的不斷發展和養老需求的不斷擴充，應該對社區提供的養老服務進行更具專業性的培訓和指導，包括智慧社區的建設、對養老服務專業提供商的介紹和評估等。

四、志愿者：志愿組織作為政府、企業之外的第三方力量

志愿組織作為政府、企業之外的第三方力量，一方面可以彌補市場不足，化解市場在社區養老服務供給上的滯后性和盲目性，另一方面也是社會保障體系的有益補充，是社區建設的依靠力量，因此，發揮志愿者力量在社區養老服務供給上的作用也至關重要。養老服務是個比較專業的工種，一線護理員都經過長年累月的理論學習和實操培訓，因此，對志愿者的要求也比較高。隨著中國老齡化速度的不斷加快，對于養老志愿者的專業培訓也亟需加強。志愿組織的構成不能拘泥于傳統的公益志愿活動，可以參考國外志愿服務經驗，創造由多主體構成的志愿組織。

五、鄰里關系：鄰里關系是中國特有的社區養老的供給主體

鄰里間的信任關系和社會交往不僅體現了社會成員日常生活實踐的內在邏輯，也以特有的網絡空間和組織聯系構成了城市社區居家養老的發展模式并影響至今。[10]依托鄰里關系的社區養老供給模式基于特定范圍，由相對優勢群體向相對弱勢群體提供養老服務，這種養老服務供給沒有特定的組織形式，更多體現在日常活動中，側重對老年人心理健康的關照和支持，從社區鄰里信任關系入手，以改善老年人生活氛圍、關心老年人心理健康為核心。如何了解并滿足老年人心理上的需求是目前社區養老供給的一大難題，鄰里互助方式可很大程度地滿足老年人社區養老的心理需求和社交需要，是社區養老服務供給的重點，將有效助力社區治理。

以上是對于當前我國社區養老各供給方的特點的簡略分析。正因為各個供給方各有優缺點，在實踐中，各方的互相結合存在著多種具體模式，各種模式也存在各自的適應性。限于篇幅，關于模式的深入研究留待下一步進行。