脫貧攻堅長效機制建立思考

李思含 楊乃坤

摘 要：黨的十九大后，黨中央把打贏脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，持續頒布了一系列脫貧攻堅政策，深入進行了一系列脫貧攻堅工作，力度之大、規模之廣、影響之深前所未有，進展符合預期。2019年4月，習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話上強調，明確到2020年，要“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。圍繞這一脫貧目標，中國的脫貧攻堅工作已經到了收尾階段，但是絕對貧困消除之后，如何解決相對貧困，增強貧困人口的自我發展能力是接下來重點要解決的問題。對此，應鞏固脫貧成果，建立脫貧攻堅長效機制。

關鍵詞：脫貧攻堅;鄉村振興;治理體系和治理能力;長效機制

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.009

1 建立脫貧攻堅長效機制的戰略意義

1.1 脫貧攻堅長效機制是推進治理力體系和治理能力現代化的必然選擇

2019年11月，黨的十九屆四中全會提出我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。我們要在新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化這一目標，滿足人民日益增長的美好生活需要必不可少，為了增進人民福祉、促進人的全面，十九屆四中全會明確提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制。2020年即將實現全面建成小康社會這一宏偉目標，打贏脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，勢必要在2020年底消除現行標準下的絕對貧困。但這并不意味扶貧事業的結束，脫貧攻堅長效機制的“長效機制”是指脫貧攻堅相關的制度能夠長期穩定運行并且能夠發揮預期功能，為了完成這一長期穩定的功能，在全面建成小康社會后要繼續更新現行的貧困標準，不斷提高人民生活水平，探索穩定脫貧的長效機制，這是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提。

1.2 脫貧攻堅長效機制能夠實現與鄉村振興戰略的有效銜接

脫貧攻堅工作是鄉村振興戰略的有機組成部分，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中“打好精準脫貧攻堅戰”，是其第八項的重要內容。從脫貧攻堅長效機制的作用機制來看，脫貧攻堅為鄉村振興戰略的實施奠定了實踐基礎：在時間的脈絡上，脫貧攻堅主要為第一個一百年奮斗目標即全面建成小康社會服務，而鄉村振興戰略主要為實現第二個一百年奮斗目標即建成社會主義現代化強國做準備，脫貧攻堅長效機制的形成鄉村振興提供了物質基礎。脫貧攻堅已經積累了較多的實踐經驗，一些行之有效的做法如產業扶貧、教育扶貧等應用到鄉村振興戰略中，為鄉村振興戰略的實施減輕了壓力。從鄉村振興戰略的政策內容來看，鄉村振興為脫貧攻堅長效機制提供了動力和保障。目前的脫貧攻堅工作離不開國家政策的支撐，而政策對扶貧的驅動力量可能由于時間的推移而弱化，要想構建長效扶貧機制，長期有效的政策保障必不可少。鄉村振興戰略中構建鄉村治理新體系和提高農村民生保障水平等任務與脫貧攻堅工作的內容如生態扶貧、社會保障兜底等具有同質性，鄉村振興戰略所規定的目標、方法、原則等構成了長期固定的制度體系，為脫貧攻堅長效機制的建立提供了保障措施。

2 當前我國脫貧攻堅的形勢

2015年10月，黨的十八屆五中全會把“扶貧攻堅”改成了“脫貧攻堅”，就是說到2020年這一時間節點，我們一定要兌現脫貧的承諾。隨后在2015年11月，中央召開的扶貧開發工作會議上明確了脫貧攻堅的目標：到2020年，要“確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。在決勝全面建成小康社會的關鍵期，黨中央把打好精準脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，做出了脫貧攻堅的一系列重大部署，對扶貧對象精確識別、精確幫扶、精確管理，脫貧攻堅力度大、規模廣成效顯著，但也不可避免地存在一些亟待解決的問題。

2.1 脫貧攻堅成效顯著

首先，從改革開放40年的進程來看。通過采用農村現行貧困標準（年人均純收入2300元/年，2010年價格水平）來分析，1978年，中國的農村貧困人口為7.70億，貧困發生率為97.5%;到2018年末，我國農村貧困人口已經減少到1660萬，貧困發生率降到1.7%。全年貧困地區農村居民人均可支配收入10371元，比上年增長10.6%，扣除價格因素，實際增長8.3%。40年間，中國的貧困發生率下降了將近96個百分點。可見，改革開放40年以來，農村貧困人口和貧困發生率大幅呈大幅度下降的趨勢，扶貧工作成績斐然。其次，從近5年的脫貧攻堅成果來看。由于脫貧攻堅已經取得了巨大成效，脫貧步伐穩健。貧困人口平均每年下降1.4個百分點，至2018年末，全國只剩1660萬人尚未實現脫貧。這五年的精準扶貧工作繼續鞏固脫貧成果，使2020年底實現現行標準下的整體脫貧目標勝利在望，為打通精準扶貧“最后一公里”、全面建成小康社會奠定了基礎。

2.2 脫貧攻堅面臨挑戰

2.2.1 貧困界定缺少標準，貧困人口難以精確識別

有效地對貧困人口進行精準識別是打贏脫貧攻堅戰的前提。雖然近幾年脫貧攻堅戰持續深入，但我國區域差異明顯，城鄉差距過大，我國的貧困人口尤其是深度貧困人口依然貧困壓力依然巨大。目前的貧困識別面臨復雜的貧困環境，深度貧困人群、普通貧困人群與貧困邊緣人群界定模糊。主要表現在：某些深度貧困群體或特殊貧困群體無法進行有效識別，享受到的幫扶和普通貧困群體一致;部分已經完成脫貧目標、本應退出貧困行列的人群由于享受到的好處，不肯退出;有些邊緣人群認為自己按照標準應該被識別為貧困戶。這就導致不少扶貧項目存在“粗放漫灌”現象，扶貧工作的有效性、針對性減弱，使社會分配不公，造成資源浪費。2020年，我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困得到解決，解決絕對貧困目標有望實現。在實現減貧目標的背景下，新的貧困標準如何根據實際需要進行調整、新的扶貧對象如何相應識別，解決這些問題都是建立脫貧攻堅長效機制的前提。

2.2.2 脫貧缺少內生動力，返貧問題亟待解決

近年來各級政府組織精準扶貧力度逐漸加大、態度始終堅決，貧困人口在各級組織的扶持下能獲得生存與發展的能力和動力，脫貧攻堅工作成效顯著。然而，受貧困地區自然災害頻發、基礎設施薄弱、政策措施缺乏長期規劃等客觀因素的影響，加之受助人群持續進取意識較差，再生貧困問題凸顯，返貧現象多發。斷血式返貧就印證了這一現象：政府通過精準扶貧完成了貧困人口的脫貧后，減弱或直接退出了對其的扶持，導致扶貧對象由于缺少依賴，隨即重返貧困的現象。比如產業扶貧項目缺少了專業的銷售人員對外部市場信息的準確把握，極易出現產業雷同、過度競爭、產品滯銷，此時產業便容易發展失敗。這種返貧情況實際上就是扶貧對象長期靠外部扶持，降低了自身能動性，缺乏創造財富的內生動力。

3 建立脫貧攻堅長效機制的對策思路

3.1 更新貧困人口識別標準，精確識別相對貧困人群

2020年絕對貧困消除后，新的貧困標準的制定要緊緊圍繞著目前貧困識別的標準來制定，體現銜接性、過渡性。首先，就更新貧困標標準來看，下一步的貧困標準可以根據現行標準下從以下幾個角度進行創新：提高絕對貧困標準。為與鄉村振興戰略有效銜接，實現鄉村戰略的目標：到2035年，農業農村現代化基本實現，到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現，脫貧攻堅長效機制的建立可以考慮重視城鄉收入水平和生活水平差距，設立城鄉統一的貧困標準，體現公平性。此外，對于扶貧對象精準識別來看，根據實際需求對扶貧對象進行劃分。深度貧困人群：此類群體主要為因病、因故導致重度傷殘、喪失勞動能力的人，這類人群確定無法進行生產勞動，無法創造財富，此時要利用社會保障兜底制度，以轉移支付福利措施為主，加大扶貧力度。普通貧困人群：由于自然災害突發、自身專業經營產業水平不高等因素，這類人群在脫貧后又陷入返貧困境，但是他們有勞動能力，可以度過暫時的困境。對于這些普通貧困人群，也要納入建檔立卡對象范疇，加強動態跟蹤與管理，加強其教育水平，使扶貧與扶智相結合，為其提供先進的生產經營經驗，必要時給予有條件的轉移支付。“邊緣戶”：這類群體往往脫貧依賴性較強、脫貧后不肯放棄扶貧政策的扶持，或者不滿足貧困標準、想方設法進入貧困群體以享受國家福利的群體，對于這類群體的識別，要加強調研，確定明確精準的打分體系，對于不滿足標準的人不予納入貧困范圍，最大限度地拉開“邊緣戶”與貧困邊界的距離。

3.2 注重貧困人口自身發展能力，增強貧困群眾內生動力

為防止發生返貧風險，要改變脫貧對象“等、靠、要”的傳統思維，提高扶貧對象的脫貧意愿，調動其生產積極性。貧困人群通過提高自身素質來重塑生存發展空間是激發貧困群眾內生動力、實現脫貧攻堅長效機制的重要驅動力。政府及各級組織利用國家政策幫助扶貧對象脫貧的同時，要注重其生存發展空間，提高貧困人口的自主參與度。可通過一列列可建立以發展產業為導向的有條件轉移支付機制：受資助的貧困對象要想得到扶貧款項，就必須要承擔起發展產業的義務，如果貧困對象參與到了政府鼓勵的產業扶貧項目中，如特色農業發展、旅游項目開發等，為扶貧項目出力，就可以得到認證，得到部分扶貧款項。一方面這樣可以增加扶貧項目的勞動力;另一方面可以防范返貧，有助于激勵“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變的內生動力，建立脫貧攻堅的長效機制。

3.3 設置扶貧工作過渡期，避免“斷血式”退出

習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話上強調在關于貧困退出機制上，要設定時間表、留出緩沖期、實行嚴格評估、實行逐戶銷號。脫貧攻堅長效機制的建立應體現出過渡性，在農村貧困人口實現脫貧，貧困縣摘帽后，扶貧政策要涉及“退出”的標準和程序問題，駐村工作隊伍也不應迅速退出，而是根據實際情況在延續扶貧政策的基礎上對扶貧政策進行調整，有效工作。而對于已經退出的扶貧工作隊伍，也應堅持建檔立卡，持續追蹤目標貧困人口狀態，建立與貧困戶的聯絡機制，出現問題及時解決。不斷向貧困戶進行繼續教育，傳授最新的脫貧經驗，提高貧困戶的自身素質，實現脫貧的“造血”功能。“十四五”規劃期間可作為脫貧過渡期，在此期間以打贏脫貧攻堅成果保衛戰為目標，設定脫貧緩沖的時間期限，以脫貧攻堅目標為標準，嚴格評估脫貧成果，對于平穩度過緩沖時間期限的貧苦群體、貧困縣進行逐戶銷號。

參考文獻

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