精準扶貧反腐的法律規制路徑

張書媛 鄒依凝

摘 要：精準扶貧是國家為了保障和提升貧困人口生活質量，促進落后地區經濟發展，平衡地區發展差距而實施的一項重大戰略政策。但近年來隨著中央大量扶貧資金的下發，基層精準扶貧工作中出現了大量的村官腐敗問題。這些腐敗問題直接影響精準扶貧“最后一公里”的疏通并且基層直面普通百姓，鄉村地區的基層腐敗問題必然對于國有資產、黨和政府的形象以及村民利益等各個方面有不可估量的損失也會導致百姓對于政府的信任度降低。這些問題將嚴重影響到扶貧的進程乃至整個社會建設。因此，從扶貧腐敗現狀進行入手，通過對問題的分析，提出法律方面的對策。

關鍵詞：精準扶貧;反腐;法治化

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.068

1 精準扶貧中的腐敗現狀

精準扶貧作為我國打贏脫貧攻堅戰這一場重要戰役的重要戰略措施一直備受關注，國家為此投入了大量的精力和物資。但也正是由于大批扶貧資金和物資的注入，導致了一些村干部的邪心肆起，走上了腐敗之路。僅2019年第一季度，廣東省共立案查處扶貧領域違紀違法案件446件，結案384件，給予黨紀政務處分341人，移送司法機關處理35人。而貴州全省各級紀檢監察部門共發現扶貧領域問題1219個，立案869件，黨紀政務處分575人。這些違紀行為主要以三種形式為代表：第一種，濫用職權，隨意挪用、侵占專項扶貧資金，部分村干部利用職務便利，隨意支配扶貧資金，將其挪為私用。例如湛江吳川市樟山村委會原委員、樟山村民小組會計張維秋就利用職務便利在2012年至2018年間貪污孤兒基本生活費達10萬余元。第二種，巧設名目，騙取專項資金，這類行為往往利用自身的職權和優待政策，巧設名目，虛構事實來騙取相應的優待名額，為自己和親朋好友牟利例如汕尾市城區捷勝鎮南門社區黨支部原第一書記張杰村騙取危房改造補助資金問題。第三種，收受賄賂，中飽私囊。鄉村的熟人社會往往是以人情和金錢為樞紐，通關系找門路來實現自己的目的，因此，在扶貧過程中，為了獲取相應的扶貧資金和資格，有些人就會通過送禮賄賂的形式來疏通人脈，再加上村官待遇微薄，政治意識和道德覺悟不夠高，往往會經不住誘惑并借此大量斂財，如廣西壯族自治區全州縣金屏村原黨支部書記、村委會主任俞成榮就在本村危房改建中接受村民賄賂，浙江永嘉縣新橋村委會原主任余乾壽，在拆遷和安置房項目中，貪賄3000余萬元。

2 精準扶貧中腐敗村干部腐敗問題產生的原因

以上舉出的村干部腐敗現象和類型只是在眾多的村干部腐敗案件中具有代表性的，在國家大力推進精準扶貧和法治化進程下，村干部的腐敗問題仍然以一種高態勢頻發，這種野蠻生長的腐敗現象在法治化視角下值得探究。通過對村干部腐敗的典型案例的研究，從法治化視角下來看，村干部腐敗存在以下原因。

2.1 法律存在缺陷，村干部腐敗問題難以規制

（1）國家層面針對農村只有一部《中華人民共和國村民委員會組織法》這一部綱領性法規，隨著時代的發展變化，這部法規的有些內容和模式已經無法與我國目前推進基層法治化的目標相適應了。其次，我國目前為了推進鄉村建設，扶持鄉村發展，推出的都是規范性文件例如我國在2011年頒布的《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》以及2019年新頒布的《中國共產黨農村工作條例》（簡稱《條例》），文件中都只是站在戰略角度做了全面的統籌和指引，但是對于一些具體的細節問題并沒有做出詳細規定，以《條例》為例，只是對于組織建設進行了系統的規定并沒有說明具體的懲戒措施。而《規定》中雖然提到了對村干部的懲戒措施，但是多以批評訓誡此類寬容性政策為主，根本無法強有力的遏制住鄉村腐敗現象，對于村干部沒有震懾力。

（2）我國沒有針對腐敗制定單獨的法律，所有腐敗的問題依靠的是刑法、監察法等部門法來認定、解決。這些法律雖然在一定程度上對于遏制腐敗，打擊貪官污吏起到了作用但是對于村干部這樣一個特殊群體而言，有些方面不夠細致，難以有效約束和打擊村干部腐敗問題。例如《刑法》第382條規定的貪污罪主體是從事公務的人員。根據《刑法》第93條第二款的解釋來看，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事“國有土地的經營和管理”等七項行政管理工作時，才屬于刑法第93條所述的“從事公務人員”，也就是說當村干部處理涉及的村民委員會自治范圍內的事物發生的貪污行為，并不能適用刑法第382條的規定。但是在實踐過程中，由于農村的特殊性質導致檢察機關在認定國家資金和集體財產、行政事務和村內事務時往往產生困擾，而在職務侵占與貪污罪之間搖擺不定。特別是隨著近年來越來越多的新型扶貧方式注入農村，資金的轉化流通的手段方式更為復雜，這也在一定程度上增加了辦案的難度。

2.2 村干部法治意識薄弱

（1）村干部多半是由村民在本村中選舉出來的，由于城市化進程加快，社會經濟的發展，部分村落空心化嚴重，青壯年多外出打工，無心管轄村中事物因此村官多為本村中老年務農者，他們本身的文化程度有限并且主動學習的意愿較低，自身的文化素質都難以保障更不要談法治意識了，加之鄉村社會保留了大量的封建思想，傳統的“官本位”思想濃厚，部分村官“官癮”較大，持有為官者最大的思想。這些思想再加上傳統鄉村特有的血親相護，宗族互助的熟人社會氛圍的熏染，直接導致部分村干部上任之后，想的不是怎樣造福生民百姓而是怎樣利用自己手中的權限去謀財謀私、優厚親友，在自我墮落中越過法律的紅線甚至觸碰了刑法的界限而不知。

（2）部分村官懂法，但是由于近些年國家和社會主要的輿論導向都針對“打虎拍蠅”尤其是“打虎”，這也導致紀檢監察部門和司法機關都將主要精力集中在調查高官高職，涉案金額大情節嚴重的大案要案，而對于基層的“微腐敗”則很少關注。這種抓大放小的辦案模式，導致對村干部這種“微腐敗”行為沒有進行鐵腕治理，即使抓住幾個扶貧貪污的村干部，多半也沒有采取嚴厲的刑罰措施，再加上鄉村的封閉性和偏遠性因此導致部分村官產生“天高皇帝遠”查也查不到，即使查到也不會被施加嚴厲處罰的僥幸心理，沒有對法律形成敬畏之心。

2.3 監督體制不完善

在鄉村體制下，監督分為上級監督，同級監督，村民監督。表面上看，監督的主體較多，比較完善，但是在實際監督過程中存在著一系列的漏洞和問題，監督不力致使村干部濫用職權，腐敗行為頻發。

（1）首先，紀委監察部門對于基層的情況是缺乏細致了解。在精準扶貧過程中，主要的信息都是由村干部提供的，并且鄉鎮政府為了更好的疏通精準扶貧的“最后一公里”，將精準扶貧主要政策落實也交由村干部負責，因此縣級紀委監察部門很難確切地掌握在扶貧過程中小額資金具體的流向，所以也很難及時的敏銳覺察出異樣，一旦發現異常多半都已經演變成涉及大額資金的案件。其次，雖然黨員和非黨員的村干部均以我國基層群眾性自治組織中從事管理的人員的身份被納入監察范圍中，但是對其涉及的犯罪類型以及相關行為是否涉及違法的認定標準沒有明確的規定，這也導致紀委監察部門在對其進行監督的時候很難把握其是否違法，這不但給監察部門的工作帶來困擾也使得部分村干部鉆了空子，為他們提供了滋生腐敗的土壤。

（2）同級監督運行起來缺乏動力，沒有形成有效的約束力。有些村子依然是“家長式”管理模式，由于人員的外流嚴重或者其他方面原因，村干部往往身兼數職，多重身份。村民委員會主任兼任村支書，里里外外一個人說了算。村民監督小組、村民代表會議不按時召開，甚至不召開，民主決策機構形同虛設毫無用處，從而未能達到應有的監督效果，根本無法制衡村干部權力。很能在扶貧過程中發揮應有的監督作用。

（3）村民監督作為一種自下而上的監督難以有效的運行。首先，隨著城市化進程的發展，很多青壯年勞力選擇外出打工，留在鄉村里大多是老弱婦孺，由于生理和文化程度的關系，不知曉自身享有的權利，即使知道也力不從心，怠于行使。其次，因為鄉村的熟人社會模式，講人情、重關系，部分人即使想要對村內事務進行監督，也礙于情面不愿監督。最后，部分村干部涉及黑惡勢力，在村民眼中屬于“村霸”，依靠不正當手段上任并且平日里橫行霸道，村民不敢也不愿監督，即使發現其在精準扶貧過程中存在腐敗行為也只能忍氣吞聲，害怕打擊報復。村民們的不知、不會、不愿、不敢監督導致村干部更加囂張跋扈，甚至使得部分品行敗壞的村干部由陰暗隱晦的腐敗轉向了光明正大明目張膽的海盜式腐敗。

2.4 司法介入不足，村干部違法成本低

首先，由于村干部特殊的身份，能夠對村干部腐敗適用的法條較少且村干部腐敗的資金數目絕大多數較少，基于現行的考核標準和查處案件的復雜程度，使得公安機關和基層紀檢監察部門對于此類涉案金額較小案件關注度不高。其次，村干部多半關系網較為復雜，在本地根基深厚，有些甚至是“地頭蛇”，司法機關在進行調查時會受到一定的阻礙甚至會發生“睜一只眼閉一只眼”的現象，再加上信訪制度的不健全，導致受害村民冤屈難以平反而村干部仍可逍遙法外。司法介入的不足不但會使腐敗分子逍遙法外還會變相增加其貪欲導致進一步腐敗。

3 法治化視角下的解決路徑

3.1 完善法律制度，構建外部法律保障體系

法律應該與時俱進隨時代變化而發展，國家應該完善立法，針對現在的鄉村問題進行進一步的調研并修改完善現行法律，以實現對于地方的引領，給地方做好導向。同時由于各地鄉村的習俗和情況不一，各地方應根據當地的具體情況制定出臺相應的地方性法規，規范扶貧資金的下發流程、明確扶貧主體責任和權力界限。針對部門法中出現的難題，應該推進相關立法解釋和司法解釋的出臺和普及，不但要將難題改好還要把解析推廣開，化解實際工作中的困難。

3.2 增強村干部法律信仰

（1）鄉鎮黨組織定期召開廉政會議、組織各村干部觀看廉政宣傳片、編制并傳誦廉政自律詩通過多種形式培育其法治理念，增強法治精神;以縣為單位，每年度要求各村推選出廉潔村官，并提交相關的證明材料，由縣一級紀委監察部門和政府部門進行核實并最終評選出典型的廉潔村官代表，給予相應的獎勵，并將廉潔事跡大力宣傳，為其他的村官樹立起廉潔榜樣，在全縣樹立起廉潔奉公的輿論氛圍。

（2）定期組織村干部參加法治骨干培訓，依托當地的司法部門和法律服務部門、高校定期開展法治宣傳教育活動，培養并增強其建設法治鄉村能力;邀請公檢法部門人員以案說法，選取具有代表意義的典型的扶貧反腐案例向其解說其中的法治思想，使其樹立起對法律的敬畏之心。

3.3 完善各類監督機制，做好事前預防

（1）加強監察力度，構建有針對性、高效的監督模式。國家在2018年10月22日出臺印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》并且明確賦予了中央和國家機關派出機構監察權。這是國家為了深化改革，推進從嚴治黨向基層延伸所做出的重大決策。各地可以根據實際情況進行加大監察下沉力度，建立監察巡視小組，學習借鑒廣東的“隔級包片包案”和湖北省十堰市茅箭區的“茅箭樣本”模式進行融匯創新，將壓力層層下壓，延伸監察職能，最后整體落實。必要時還可以推行不定期交叉巡察，確保監察工作的真實性并且強化村組織的廉政意識。同時監察部門應該協調好與檢察部門的關系，實現雙方的協調工作配合辦案，這樣確保了辦案的效率也對雙方的權力進行了相應的約束。針對模糊的監察界限，地方紀檢監察部門應該搜集相關的資料，并進一步落實監察機關與審計部門、財務部門的配合，及時追蹤線索，明確村干部在精準扶貧中權力運行過程中的風險點，對易滋生腐敗的節點進行重點預防和監控。并通過對數據的比對分析，針對村干部腐敗的常規手段、腐敗的多發重點領域以及相關的行為界定進行有針對性的探索討論，盡快制定詳細的監察標準，建立和完善監察對象臺賬和廉潔檔案，以此來摸清監察對象底數，實現監察監督全覆蓋，并及時進行糾錯預警。

（2）檢察院、紀委監察部門應該與扶貧部門實現有效對接，在重點扶貧村建立扶貧監察小組，選任駐村工作人員或第一書記以及原村民監督小組部分成員為常駐人員，檢察院和紀委監察部門定期委派人員參與到扶貧監察小組，一同監督村內各項文件的下發與決議的通過，切實履行監督職責。通過這種方法將國家反腐力量與村民自治組織相結合，既避免駐村扶貧干部與村干部合謀貪污又有效的實現對村干部權力行使情況的日常監督，抑制腐敗苗頭，實現有針對性和實效性監督。

（3）提升村民的監督能力。①當地司法部門應與扶貧部門進行有效的對接，積極招募優秀律師組建專業律師志愿者服務團隊，依托村黨組織開展普法教育活動，深入群眾開展法治宣傳服務，提供免費的法律咨詢服務為廣大村民建立起權利意識，讓其知曉并善用自己的監督權利。同時當地司法部門也要積極完善司法便民服務，建立多種便民利民的司法機制，讓村民面對“村霸”的罪行時，愿說敢說。②充分利用媒體形式，完善村民網上監督渠道。政府部門應該充分利用大數據，實現各級信息的統一化管理，增強政務公開的透明度，建立智慧平臺實現各部門信息聯通一體化，實現資源數據的共享。確保信息的準確以及村民查看的便捷。通過微信公眾號、微博、自媒體等新型的輿論工具來進行監督。

3.4 充分發揮司法職能，構建協調一體的司法執行體系

（1）重點扶貧區域應該加強司法部門之間的協調合作，基層法院、基層檢察院、基層紀檢監察部門等司法部門應該實現信息的互通交流，探索建立起一套農村辦案體系，重視精準扶貧中村干部貪腐案件的辦理。并且定期召開會議，針對重大線索進行集體性跟進，提高辦案能力和效力。信訪部門應該完善信訪制度，建立網上信訪平臺，開通農村精準扶貧專線信訪頻道，構建線上線下的民眾意見表達渠道。對于信訪的內容進行嚴肅認真的處理，嚴格審查核對并梳理好線索。

（2）通過司法來匡扶正義，只有嚴厲打擊精準扶貧中的腐敗行為，才能切實保障村民合法權益。要發揮司法審判職能，對于精準扶貧過程中的村干部腐敗問題要嚴懲不貸，絕不寬縱。并且要積極的推進“掃黑除惡”，打擊部分涉黑村集體及村干部，打壓其囂張氣焰，嚴查其資金來源和背后的保護傘，凈化鄉村環境。通過巡回法庭或者鄉鎮法庭依法審判，邀請村民旁聽，讓貪污腐敗者真正受到人民的審判。

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